我國農村金融制度創新的制度經濟學研究

梁 雯

（蘭州工業學院，甘肅 蘭州 730050）

作為世界上最大的發展中國家，我國農村地區經濟最不發達，市場化程度和現代化程度最低，因此是我國金融制度抑制表現最為嚴重的地方。雖然我國農村大部分地區已經達到溫飽，正在向小康邁進，但GDP 的增長速度較為緩慢，與大城鎮的經濟發展相比還存在相當大的差距，農村金融體系未能對我國農業經濟的發展起到應有的作用，而且其自身發展還存在諸多缺陷和問題，造成了農村資金匱乏，使其不能充分發揮潛在優勢。

一、當前我國農村金融發展現狀與存在問題

（一）我國農村金融體系發展概況

十六大后，“三農”問題成為政府的重點。農村信用社是農村金融的主要供給者，成為新一輪農村金融改革的主角，對其加強產權制度的改革，明晰產權關系，交由地方政府管理；農業銀行的改革也面向“三農”；2007 年1 月，第三次全國金融工作會議召開，國務院提出建立健全農村金融體系，推進農村金融組織創新；適度調整和放寬農村金融機構的準入門檻，鼓勵和支持發展適合農村金融需求的新型金融組織；這奠定農村金融的改革方向和格局。目前，我國農村形成了以合作金融為基礎，商業性金融和政策性金融并存的金融體系。在我國很多地區設立了村鎮銀行、貸款公司、和農村資金互助社。我國農村金融體系是一種以正規性金融為主導、非正規性金融為補充的體系結構，正規與非正規金融互為補充，共同為農民、農業和農村經濟發展提供服務。

（二）我國農村金融存在的缺陷和問題

雖然我國農村大部分地區已經達到溫飽，正在向小康邁進，但GDP 的增長速度較為緩慢，與大城鎮的經濟發展相比還存在相當大的差距，農村金融體系未能對我國農業經濟的發展起到應有的作用，而且其自身發展還存在諸多缺陷和問題，造成了農村資金匱乏，使其不能充分發揮潛在優勢。

1.農村金融結構性失衡。經濟學上所指的需求是一種愿望與能力的統一，把既愿意得到又支付得起的需求定義為有效需求。而農村正規金融機構在金融機構布局，涉農業務等方面不能適應農戶的金融需求，抑制了農戶潛在的金融需求轉化為有效需求。（1）農村金融機構布局的抑制。由于小農經濟對資金需求的零散性，以及小農經濟所蘊含的高風險性與現代金融機構所追求的資金規模化和安全性之間存在尖銳的矛盾，造成了農村中金融網點的撤并和金融業務的收縮，呈現出明顯的機構布局失衡，農村金融機構不能有效的給廣大農村提供有效的金融服務。（2）農村金融服務體系單一，金融機構匱乏。目前，在農村金融市場上已形成了農村信用社、農業銀行、農業發展銀行“三駕馬車”共存的局面。但是農業發展銀行作為政策性銀行，其業務經營范圍十分單一，專門行使糧、棉、油收購貸款資金的封閉管理，業務空間日益狹小；本來“重農”的農業銀行將競爭視角從農村轉向城市，農村網點大量撤并，人員銳減，在支持農村經濟發展上投入相對較少。因此支持“三農”經濟，促進農村經濟發展的重任責無旁貸地落在了農村信用社身上，使農村金融服務體系更為單一。由于農村信用社多年積累的歷史問題較多，又受到資金規模、硬件設施、業務品種、結算條件等方面的限制，普遍存在資產質量不高、經濟效益欠佳和人員素質欠缺等問題，肩負的職責與自身的能力不相匹配，致使農村信用社在支持“三農”經濟發展過程中力不從心。（3）非正規性金融機構服務活躍但問題突出。與農村中正規性的金融機構提供的服務相比，農村中非正規性金融服務非常活躍，主要是民間的、地下的借貸需求增加，規模不斷增大。這些金融服務雖然一定程度上起到優化資源配置、便利交易、補充農村正規金融服務的作用，但是，這些金融活動風險大、利率高，一定程度上削弱了宏觀調控的效果，影響了正常的金融供需，加劇了農村社會的不安定因素。

2.農村金融供給總量不足。正規金融機構則是農村資金外流的主要渠道。農村正規金融機構受利益驅動，信貸資金傾向于一些利潤較高的行業和產業轉移，必然導致農村資金大量轉移。農村正規金融機構為了防范金融風險，將貸款審批權上收，致使縣級以下網點變成上級行吸納存款的“機器”。此外，農村正規金融機構長期實行的低利率政策，扭曲了農村金融市場的真實價格，形成了旺盛的資金需求，導致信貸配給行為的發生，普通農戶的信貸受到了明顯的抑制。其次，國有商業銀行戰略調整，其在縣域內的營業機構和信貸規模也相應萎縮，受零風險驅使，有的商業銀行只存不貸，富余資金全部上存上級行，擠占和流失了大量農村資金。再次，中央銀行給予郵政儲蓄機構遠高于銀行存款準備金利率的轉存利率，使郵政儲蓄機構能夠獲得穩定的利差，且無需承擔任何風險，從而鼓勵了郵政儲蓄機構從農村抽取資金的積極性。再加上當前農村政策性金融機構資金來源不足，大多數由政府全部或部分出資，而且在運營中多靠政府扶持。支農力度不夠，在支持農業基礎設施建設和農業經濟活動等方面作用較少，對農戶、個體工商戶、涉農民營企業支持也有限。

3.農村金融制度“高門檻兒”，優農而不惠農。隨著農村經濟的發展，農村發展性農戶和市場性農戶的增多，農戶和農村企業對資金的需求領域不斷擴大，需求結構不斷升級，需求項目不斷增加，需求整體發生了顯著的變化，他們對金融服務也產生了多樣化的需求，但農村金融機構服務落后，缺乏創新，使得農村金融服務矛盾突出。主要表現在：一是信貸準入限制過嚴。二是農戶貸款抵押擔保難，大部分農村中小民營企業和農戶因缺少擔保而被拒于貸款門檻之外。三是貸款期限與農業生產周期嚴重脫節。

目前，農村金融貸款利率偏高，加重了農民的貸款利息負擔。盡管中央規定了農村信用社貸款利率浮動的區間，但由于農村金融市場不夠發達，在利益機制的驅使下，其貸款利率不但不可能下浮，而且也不愿意低浮，使農民貸款優而不惠。

4.貸款擔保體系不健全。農村經濟發展中的有效信貸投放不足，最主要的一個原因就是擔保問題。我國目前農村信貸擔保體系不健全，信貸擔保中介組織發展滯后，政府對信貸擔保的政策性支持不足，農村有效抵押物的缺乏等，使得農村金融機構貸款風險增加，惜貸現象嚴重，最終的結果就是農戶和農村中小企業貸款難。因此加快構建農村信貸擔保體系應成為完善農村金融體系的一項重要任務。

5.農業保險發展滯后。在社會主義新農村建設中，小額農戶貸款對于急需脫貧致富的農民群眾無疑是雪中送炭，但農村金融機構卻很難發放。主要原因，一是一些農民信用觀念淡薄，逃廢債務等違規行為時有發生；二是小額農貸業務量超常，放貸成本高；三是清收手段脆弱，致使很難使用依法起訴、強制扣款、變賣資產等手段清收貸款；四是農民風險防范能力弱，受社會、自然、市場條件的影響很大，小額農貸風險很大。

農業是高風險的產業，我國又是世界上自然災害最嚴重的國家之一，但當前我國農村保險業發展滯后，無法滿足農村經濟對風險控制的需求。由于農業保險的“高風險、高成本、高賠付”特征，加上不可預測因素多，預期收益低，與保險企業追求利潤最大化目標相左，各保險公司不愿涉足農業領域，積極性低。

二、當前我國農村金融發展滯后的制度分析

在市場經濟條件下，農村金融體系的創新必須依靠市場機制發揮基礎作用，然而，由于我國農村金融改革起步較晚，市場這只看不見的手還未完全發揮其應有的作用，還需要政府的適度的引導才能實現金融體系的成功創新。

農村金融發展滯后是農村正規金融部門難以滿足農戶的需求，供給總量不足導致的。實際上，這是正規金融機構在不完善的農村金融制度和城鄉二元經濟環境下，追求自身利益最大化的表現，是制度設計和缺陷的必然結果。具體表現：

（一）農村金融結構調整

金融體系的基本結構包括以市場為主的直接融資體系、以銀行為主的間接融資體系、風險投資體系、衍生金融體系，一個完善的金融結構需要四方面的市場均衡發展。但金融結構的發展要遵循一定的規律，信貸市場發展好了，證券市場才可能較健康地發展，此后才能有風險投資市場與衍生金融市場的發展。若違反這個規律，過早、過度地發展衍生金融市場，必然導致嚴重的金融危機。目前，我國廣大的農村地區還不具備大規模發展直接融資的條件，發展以信貸為主的間接融資是主要的市場方向，兼顧直接金融市場的發展。

我國農村金融體系構建是基于國家工業化、城市化吸納資金的需要，不是基于解決農村融資的需要，國家動用壟斷國有銀行從農村中吸納資金，再利用行政權利支配農村金融資源，支持國家工業化和城市化，使得本來稀缺的農村資金更加緊張。國家工業化、城市化的金融制度變遷可理解為國家收入最大化動機的反映，是國家追求其效用最大化的表現。這種農村金融制度安排導致了正規金融機構對農村金融市場的畸形壟斷，使得正規金融機構成為農村地區提供存貸款業務的唯一合法機構，一切民間金融機構處于被禁止狀態。壟斷的金融市場是缺乏效率的，使得農村正規金融機構沒有動力為農村金融市場提供更加完善的金融服務，導致了官僚主義嚴重，尋租行為盛行，辦事效率低下。致使農村正規金融機構缺乏推動提高運營效率的內在動力和外在壓力，處于低效運行狀態，不能滿足農村金融需求,十分不利于農村經濟的發展。

現階段我國農村金融系統呈現諸多弊端的主要原因不在于中介機構是否占據主導地位，而在于政府功能發揮的越位和缺位。為充分發揮農村金融系統的功能，需要調整和優化我國農村金融結構。具體而言，應選擇銀行主導型的金融結構，大力發展農村地方性中小金融機構，統籌協調農村金融市場，同時做好農村金融服務系統的功能發揮與結構優化工作。

（二）利率政策的扭曲

政府在利率方面的抑制是金融抑制現象的主要特征之一。我國的利率由央行根據金融市場的利率水平適時調節得出，再傳遞給農業銀行和農村信用合作社，其他銀行沒有制定利率的自主權。這種利率政策存在著嚴重的滯后性，具有濃厚的行政意愿，無法反映農村金融市場的資金供求變化，導致了信貸配給制度的存在，這是我國農村金融形成供給抑制的重要原因之一。

（三）金融資源配置制度失衡

現代農村經濟對金融資源的需求千差萬別，而機構改革的舉措雖不少，固有的問題卻總得不到有效解決。一方面，由于沒有相應的功能實現途徑，農業發展對某些金融功能的需求得不到滿足；另一方面，由于過度集中于某一途徑來實現融資，而某些金融功能又發揮過度。其結果必然是金融資源配置的效率受到損害。所以，對農村金融體系所應承擔的功能等基本問題的忽視必然會導致偏離改革的終極目標。基于功能觀點的金融體系的改革重點是建立能夠發揮最優金融功能的制度。

三、以金融制度創新促進我國農村經濟發展

我國農村金融體系改革已嚴重滯后于農村經濟發展，加快推動我國農村金融體系創新，已成為解決“三農”問題的重中之重。因此，農村金融體系創新應結合我國農村經濟發展的新形勢，通過一系列的制度安排來確保農村金融體系具有較強的適應性，能夠自我發展、自我調整，來滿足處于不斷變化中的農村金融需求。金融制度的創新應該從以下幾個方面進行：

（一）建立農村金融市場準入制度，形成競爭性金融主體

要突破農村金融供給的瓶頸，解除農村金融供給抑制，就必須消除政府過度干預金融發展的積垢，引入競爭機制。引入競爭機制，就必然會打破農村信用社的低效壟斷，通過利益各方的博弈演化產生適宜農村經濟發展的金融體系，構建競爭性的農村金融市場，營造競爭性的金融秩序；引入競爭機制，就需要放寬農村金融市場的準入門檻，逐步消除農村金融市場的進入壁壘，適當地發展民間金融，進一步拓寬農村金融的供給總量。

（二）完善農村正規金融機構改革,培育多元化農村金融主體和多層次的金融市場機制

除了放松農村金融市場準入之外，還要根據農村金融的需求特征，對現有的正規農村金融機構進行改革和重組，整合現有農村金融機構的功能，培育多元化的農村金融主體和多層次的金融市場。首先，加快推進農村信用社產權制度改革，完善法人治理結構。農信社可以多種組織形式存在：一是在經濟發達的農村地區，建立農村商業銀行；二是在經濟較發達和次發達地區，建立合作銀行；三是在經濟欠發達地區，大力發展真正的合作金融。其次，強化農業發展銀行的政策性職能，進一步增加支農專項貸款，拓寬支農再貸款發放范圍。再次，深化農業銀行改革。農行未來發展仍要處于農村與城市業務并存的局面。在服務“三農”的政策補償及配套機制建設方面，國家應從財稅政策及資金支持上給予適當風險補償，運用市場機制引導農行為“三農”服務。實行財政專項補貼。運用財政杠桿，建立對農業信貸投入的補償機制，在銀行商業化與地方經濟發展政策間謀求平衡。

（三）逐步放寬利率約束制度

農村利率市場化是指政府放松和取消對利率的直接管制，由農村資金供求雙方自主確定利率的數量結構、期限結構和風險結構，以達到資金優化配置的目的。但在我國,由于農村金融體制發育仍不健全,完全的利率市場化,會導致農村利率波動失衡,影響農村金融體制的健康發展。所以，在我國農村應逐步推行市場化的利率，使正規金融機構的利率水平上升、適度放寬信貸管制，激勵正規金融機構增加資金供給，是解決農村正規金融機構資金供給不足的有效途徑。同時有利于降低非正規金融機構的利率水平，解決因正規金融機構信貸管制造成的部分非正規金融機構利率虛高，促使農村利率達到統一，使農村市場的實際利率真實的反映農村資金稀缺程度和供求狀況。因此進一步放開農村正規金融機構的利率管制，資金供求雙方根據法定利率為基準，實行風險和交易費用加成定價方法，充分發揮利率的資金配置作用。放松農村金融市場利率管制，實現利率在宏觀調控下的市場化，是培育農村金融競爭性市場、重構農村金融體系的重要過程，是農村金融深化的基本思路之一。

（四）創新金融產品，提高金融服務質量

各類金融機構應該深入研究農村金融的發展規律、農村經濟的發展特點、農戶和農村企業對資金需求特性，進行體制機制創新，開發貼近農村經濟發展需要的金融產品和金融服務，為農戶和企業提供安全、便利、質優價廉、多樣性的金融服務和金融產品，提高金融服務質量，滿足農村經濟發展對金融產品和金融服務的多元化需求，為農村經濟的協調可持續發展提供資金支持。創新業務管理流程，不斷增強風險管理能力。優化業務流程、簡化信貸手續、降低信貸成本，提高經濟效益，推出一系列包括貸款、承兌、貼現、信用證、理財、咨詢、網上銀行等綜合性服務產品；加強各金融機構之間的合作，進行優勢互補，最大限度地發揮各金融機構在農村經濟建設中的作用。

（五）建立健全農村金融的保障體系，完善農村金融風險分散與轉移制度

建立合理有效的保障體系，能夠分散與轉移農村金融風險，進而促進金融機構的發展，使金融機構可以持續增加對農村經濟的信貸投放。健全農業信貸風險保障機制，引導農村保險與農業信貸相結合，建立聯系機制，共同解決經營風險和農民投保的承受力問題。

1.建立農業保險機構。建立以農業保險為主的政策性農業保險專門機構，完善政策性保險機構的發展模式、管理體制、運行機制、簡化理賠程序，逐步推進政策性農業保險機構和保險業務的快速發展。鼓勵商業性保險機構開展涉農保險，建立支持農業保險的政策體系，將農業保險納入農村政策扶持體系。對農業保險業務稅費予以減免優惠，允許其在稅前列支農業保險準備金，對經辦農業政策性保險的機構適當減免所得稅。

2.完善貸款擔保體系。加快制定和完善農村信貸擔保體系的建設，大力發展農村信用擔保中介組織，建立政府扶植的、多方參與的農村信貸擔保機制。可以嘗試建立地方政府、企業和其他社會資金共同組建農業擔保公司或擔保基金，為農村中小企業和農戶融資提供擔保。針對農村貸款缺乏有效抵押物的現狀，應結合農村經濟發展的特點，積極探索和開展農村抵押擔保制度創新。

3.加強農業立法、改革農業制度。我國自改革開放以來，陸續制定了大量的農業和農村方面的法律法規，初步形成了有法可依的局面，但也由此造成政出多門、效率低下的局面。為此，我們需要一部專門的農業法律，以推動農業產業化生產，從根本上改變我國落后的農業制度。同時，也必須制定《農業保險法》，明確我國農業保險的政策性，以法律的形式規范政策性保險的經營主體、受益主體及相關的權利和義務，特別是要明確政府在開展農業政策性保險中應該發揮的作用和職能，準確界定農業政策性業務和商業性業務的范圍。其次，完善有關政策性農業保險的法規、法則、條例，要以立法的手段保證農險保費的全社會籌集，保證稅務機關或政策性農業保險機構依法追繳保費的權利。

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