現代公共財政體制下對國庫監督的思考

【摘要】隨著我國財政改革的深化和現代公共財政體制的逐步建立，央行國庫職能的不斷完善及金融服務工作地位不斷提升，央行國庫監督面臨著新的機遇和挑戰。該文闡述了公共財政體制下預算監督的現狀，分析了現行條件下國庫對財政收支的監督存在的主要困難和問題，提出了完善國庫監督體系的措施和建議。

【關鍵詞】公共財政 國庫集中支付 國庫監督

我國自1978年進行經濟體制改革以來，中央和地方政府的財政分配關系經歷了一系列重大改革，財政體制向科學化、公開化方向發展。特別是1998年以后，財政改革的重點轉向財政支出體制，目標是逐步建立公共財政體制框架。隨著人類財政活動從“家計財政”向公共財政的轉變，各級國庫在促進財政收支順利進行和強化財政、金融宏觀調控手段方面發揮了重要作用。監督是公共財政運行的內涵和重要保障，十八大報告中也明確提出要“加強對政府全口徑預算決算的審查和監督”，而人民銀行國庫部門對預算執行的監督處于政府預算監督的中間環節，是人大監督和審計監督的有益補充，在整個預算監督過程中起著至關重要的作用。

一、公共財政體制下預算監督的現狀

預算監督是指國家通過預算資金的籌集、分配和使用，對國民經濟各項活動進行監督。我國預算監督體制主要包括人大監督、審計監督和央行國庫監督。人大監督屬于事前監督，但是目前的人大監督仍存在一些現實困難：如沒有設立專門服務于預算工作機構的規定，使各級人大及其常委會對預算的監督華而不實；對審批預算草案的程序沒有明確規定，使預算草案的審議批準流于形式；對預算外資金的規定過于原則，法規不健全，給人大監督帶來了巨大困難，造成無法可依的局面；沒有對財政信息的公開作出明確規定，公眾的社會監督無從談起，人大的審批和監督能力受到極大制約。審計監督是外部監督，是有選擇性的針對重點問題、重點區域進行的監督，也是一種事后監督。而對預算收支執行過程的監督處于預算監督的中間環節，國庫正是負責公共財政體制下政府預算資金具體收支的機構，因此國庫運作中就必須在堅持預算計劃的前提下，最大限度地發揮國庫監督政府預算資金使用的作用。國庫監督是內生的實時監督，覆蓋每一筆庫款資金的收付，是一種事中監督。

國庫監督經過近30年的實踐檢驗，監督成效顯著，各級國庫按照《國家金庫條例》等法律法規規定，在辦理國庫收支業務中，堵住了大量通過調整預算級次、預算科目、分成比例、繳庫方式等違規調庫、混庫、截留上級收入；人為控制商業銀行延壓、占用預算資金等違規業務，已經形成了一整套科學有效履行事中監督職責的制度框架，積累了豐富的工作實踐經驗。

二、現行條件下國庫對財政收支的監督存在的主要困難和問題

（一）現有法律法規不夠健全完善

國庫監督法規滯后，又缺乏上位法的指導，導致地方財政部門在國庫資金管理使用中處于強勢地位，國庫部門監督操作性不強。現行的預算法和預算法實施條例于1995年實施，而國家金庫條例和國家金庫條例實施細則于1985年和1990年頒布實施，長期未進行修訂。同時，近年來預算管理體制改革不斷深化，預算編制和國庫支付方式都發生了很大變化，限于法律法規規定不明確，缺乏切實可行的監督手段和懲罰措施，國庫部門的監督多限于檢查撥款憑證要素是否完整，對于超預算、向非本級預算單位撥付等實質性問題難以審核把關。

（二）財政預算編制時間嚴重滯后

在我國政府預算執行年度實行公歷年制，預算執行每日都要進行，不會因為預算編制未完成而停滯等待，國庫監督預算執行亦是如此。而正式的政府預算一般在春節后召開的人代會審批通過后形成，這種“先執行，后預算”的現象意味著在每年年初的一段時間內，政府收支在沒有預算的情況下運行，形成監管真空，國庫部門經常于每年下半年才可以獲取，預算監督的作用沒有得到充分發揮。

（三）現行國庫集中支付模式削弱了國庫監督職能

以國庫單一賬戶為基礎的國庫集中支付制度的實施是公共財政改革的核心內容之一。國庫集中支付改革試點前，財政資金由國庫直接撥付到預算單位賬戶，國庫通過逐筆審核每筆支出，可以及時發現和制止撥往非預算單位的撥款和不合規的撥款。實行國庫集中支付改革后，絕大部分地區普遍采用的國庫間接支付模式，即資金先由商業銀行墊支，再與國庫進行清算，商業銀行墊付在前，國庫清算在后，商業銀行作為向財政部門和與預算單位的尋利者，既無權監督財政資金支付是否合法合規，也無意監督預算單位的申請是否合理，同時國庫與代理銀行的對賬工作僅局限在月末進行，無法按日核對支付清算資金；國庫的現場檢查也只是對代理銀行業務處理結果進行事后檢查。這樣一來，就造成國庫事實上的監督缺位，無形中削弱了國庫的監督職能，從而可能影響財政資金的安全性，導致財政公共支出的低效甚至不合理等狀況的出現，加大了國庫資金風險。

（四）財政專戶資金缺乏有效監督，存在著潛在風險隱患

由于政府財政部門在各商業銀行開設大量的專戶，并將巨額的財政性資金存放于商業銀行專戶，導致巨額的財政性資金游離于中央銀行國庫單一賬戶之外，極大的弱化了中央銀行在財政預算收支環節中的事中監督作用。同時，按照《人民幣銀行結算賬戶管理辦法》的規定，財政性銀行賬戶的開設經財政部門同意后報人民銀行審核，不需獲得國庫的同意。但從近年來審計的情況來看，財政專戶大量存在，財政專戶中保有的財政性資金量也比較大，國庫部門在現行監督條件下，無法實現預算資金監督全覆蓋。

三、完善國庫監督體系的措施建議

（一）及時修訂和完善與預算改革相匹配的國庫管理相關法律法規

建議人大及政府相關部門加強立法及法律法規修訂工作。一是給予國家金庫條例上位法的指導，進一步明確人民銀行經理國庫的職責和權限。二是修訂國家金庫條例中與現行預算改革不適應的條款，完善國庫資金收付流程，實行國庫單一賬戶管理，確保國庫部門對預算收支的監督職責得到有效履行。三是預算法修訂時增加人民銀行國庫部門對預算執行的監督相關條款，同時明確國庫監督的內容及范圍，授予必要的監督方式和手段，明確履職應承擔的責任及義務，確保國庫事中監督職能得到更為充分、有效的發揮。

（二）統一預算編制和執行年度，加強日常性監督

為加強預算監督的科學性和可操作性，從法律上減少預算審查監督制度的漏洞，首先應將預算編制與預算執行年度相統一，人代會的召開時間與預算年度要相協調。可考慮對財政年度進行調整，將目前的預算年度由公歷年制改為跨年制，如預算年度可改為每年4月1日至次年3月31日，以消除時間差。

（三）優化非稅收入收繳方式，徹底清理財政專戶

建議修訂預算法時，明確財政部門在人民銀行開立唯一賬戶，刪除國庫單一賬戶體系的相關表述，徹底消除財政專戶，所有財政收支均通過國庫單一賬戶辦理；財政部門參照稅收收入收繳方式制定相應非稅收入收繳法規，改革現行非稅收入收繳業務中通過“財政匯繳專戶”過渡繳入國庫的方式，實現非稅收入直繳入庫，確保國家預算資金的安全完整。同時進一步清理開設在商業銀行的財政專戶，必須通過財政專戶核算的預算資金應在國庫開設專戶，并納入國庫監督范圍。

（四）逐步實現國庫直接辦理集中支付業務，有效發揮國庫事中監督職能

隨著以國庫單一賬戶為基礎的國庫集中收付制度的逐步推廣實施，試點探索階段絕大部分地區普遍采用的國庫間接支付模式由于資金首先由代理銀行支付，代理銀行再與人行國庫單一賬戶清算，無形中削弱了國庫的監管職能，從而加大了國庫資金風險。因此，探索、逐步實現人民銀行直接辦理集中支付業務，即國庫單一賬戶、財政零余額賬戶均開設在人民銀行國庫部門，由國庫直接進行財政資金支付，這樣既可以加快資金到賬速度，為財政部門提供更優質高效的服務，而且有利于國庫事中監督職能的發揮，確保國庫資金的安全完整。

參考文獻

[1]張明編著：政府預算與管理，西南財經大學出版社，2002。

[2]中國人民銀行國庫局、西南財經大學編著，國庫改革與發展，中國金融出版社，2007。

[3]陳永林，發揮國庫監管職能應理順五大關系、實現五大突破，財政監督，2008.11。

作者簡介：孫婧（1980-），女，陜西渭南人，碩士研究生，會計師，現供職于中國人民銀行西安分行。endprint