地方政府職能模式變遷的溫州探索

魏 濤

（溫州行政學院 公共管理學部，浙江 溫州 325038）

改革開放以來，溫州人民發揚艱苦奮斗的創業精神，在資源相對比較匱乏、國家投入不足的情況下大膽創新，探索形成了舉世矚目的“溫州模式”，推動著溫州經濟社會的迅速發展，實現了溫州從“生存命題”向“發展命題”的歷史性跨越。然而進入21世紀以來，溫州經濟一改往日高歌猛進的勢頭，轉而呈現出增速持續下滑的態勢，企業普遍面臨“融資難、投資難、盈利難”等諸多問題。針對發展中出現問題，溫州積極采取有效措施，以建設服務型政府為取向努力打造“有為政府”，以期改善經濟社會發展環境，努力爭創體制機制新優勢。

一、有為政府：政府職能模式變遷的溫州探索

溫州模式在形成過程中政府所表現出來的“無為”，已經成為人們的共識。毫無疑問，政府“無為”一定程度上弱化了市場體系發育、市場秩序擴展的政策性阻滯，為民營經濟的崛起與發展注入了活力。隨著經濟形態由初級市場經濟逐漸向現代市場經濟過度，溫州順勢而為，積極打造“有為政府”，努力實現政府管理活動的“有所作為”。

（一）科學制定溫州未來發展的戰略目標

在科學分析溫州發展所面臨的新形勢、新任務、新挑戰的基礎上，立足于溫州發展全局，提出了建設“三生融合·幸福溫州”的發展戰略目標。溫州未來發展的目標就是要實現生產、生活、生態的融合發展，把溫州建設成為環境優美、經濟發達、文化繁榮、生活富裕的現代化國際性大都市?！叭诤稀ば腋刂荨钡陌l展戰略體現了以特色提升競爭力、以優勢推進新發展的戰略思維，對于推動溫州經濟逆勢回升、實現溫州的全面發展、長遠發展和科學發展必將產生極為深遠的影響。

（二）積極創設良好的政務環境

改善發展環境，既要治本又要治標。有效緩解經濟發展面臨的各種障礙，最為關鍵的因素之一就是要進一步優化政務環境。為此，溫州不斷完善管理措施，加大對政府自身的監管力度。

1.創新干部激勵機制。2011年1月下發《中共溫州市委、溫州市人民政府關于成立溫州市考績委員會和印發《2011年度縣（市、區）考績法》、《2011年度市直單位考績法的通知》，溫州開始實施新的“考績法”。“考績法”加大了考評結果運用的力度。一是對于年度考核排名最后兩位的領導干部，由市分管領導進行談話，連續兩年排名后兩位的，將啟動組織調整動議；二是以考績法的年度考核結果為依據，從考核先進單位和先進個人中分別以“考績擇才”、“賽場選才”和“掛牌招才”等形式選拔一定數量的領導干部。

2.強化行政責任約束。2010年4月，溫州在浙江省率先推行行政敗訴案件責任追究制度，對因越位、缺位、錯位導致的行政敗訴案件的責任領導進行責任追究。2013年9月，再次出臺《溫州市損害經濟發展環境行為問責暫行辦法》，以防止和減少損害經濟發展環境行為的發生。上述責任追究制度的實施，在溫州產生了較為廣泛的積極影響，對行政不作為、亂作為產生了一定的制約作用。

3.開展效能督查、建設活動。轉變機關作風，提高行政效能，改善發展軟環境，溫州一直在進行著各種嘗試。成立“轉作風、優環境”專項活動領導小組辦公室，深入開展效能督查、建設活動。實施“即辦制”，狠剎“該辦不辦、拖延遲辦、推諉扯皮”等行政機關陋習。

4.嚴格控制三公消費。溫州公車改革首先從市屬國有企業開始，2011年9月市兩辦印發通知，要求取消了市屬各國有企業中非生產經營性公務用車，半年后，車改范圍逐步擴大到市級機關和事業單位。在公務接待方面，溫委辦發［2012］80號文件作了明確的規定，提出實行“三嚴四禁”的接待制度，嚴格規范公務接待行為。繼公車改革和公務接待改革之后，溫州又在因公出國出境上大做文章，于2012年11月出臺了《溫州市黨政干部因公出國（境）管理五項制度》，分別從計劃控制、任務審查、公示公開、動態監督以及責任追究等方面對出國出境行為進行規范約束。

（三）加快推進服務型政府建設

1.持續深化行政審批制度改革。溫州清醒地認識到，深化行政審批制度改革，釋放市場活力，強化公共服務是推動溫州轉型發展的根本出路。近年來，溫州加大了行政審批制度改革的力度：行政審批事項從2000年的1 467項削減到目前的687項；市直部門的審批職能得到歸并整合，提高了審批事項的集中度，市本級的審批事項集中率從2011年的62%提高到目前的92%；審批流程不斷優化，審批時限縮短到原來的1/3左右；加強了中介機構服務和管理；積極推進中心鎮（功能區）、社區便民服務中心規范化建設。

2.大力推進政府管理體制改革。從2010年開始，溫州再次推進城市建設管理體制改革，按照“建管分離，政企分開，重心下移，責權下放”的原則和“責權利相統一，人財事權相配套”的要求，實行“條塊結合，以塊為主”的城市建設管理模式。與此同時，在行政區劃調整上也進行了積極探索，如對原有的290個鄉鎮（街道）進行歸并整合，打造1 650大都市新格局，啟動功能區建設等。在城鄉社區管理體制改革方面，采取“轉并聯”方式把原來5 405個村整合為691個農村新社區，初步形成了以“鎮（街道）——社區”兩級為主體的基層組織架構和治理體系。

3.積極培育、規范社會組織。社會組織是實現社會良性運行的重要基石。截至2011年底，溫州全市共有社會組織4 118個，其中社會團體1 806個，民辦非企業單位2 312個，每萬人擁有社會組織數4.51個。為了進一步培育和規范社會組織，出臺了《關于加快推進社會組織培育發展意見》及七個配套文件，通過減免開辦資金等措施降低社會組織登記準入門檻，以多方位的扶持政策加大公益類、經濟類、公共服務類社會組織的培育發展。

4.努力拓展經濟社會發展的空間平臺。溫州認為，拉開城市框架、優化空間布局，是實現溫州轉型發展的重要舉措。為此，積極開展甌飛工程建設，緩解溫州轉型發展的瓶頸制約。甌飛工程的重點范圍包括龍灣二期、丁山三期、甌飛一期和甌飛二期等區域，面積近400平方公里。甌飛工程計劃投資280億元，圍墾出13.3萬畝土地，遠期目標將圍墾出55.9萬畝。

5.創新維護金融秩序。民間資本多，但投資難；小微企業多，但融資難；這是近年來一直困擾溫州轉型發展的一大障礙?！皟啥鄡呻y”所引發的民間借貸往往會帶來一定的信貸風險，進而影響著社會及經濟的穩定，2011年溫州民間金融風波的爆發印證了這一點。金融風波過后，溫州就著手籌劃民間金融改革，將《溫州金融綜合改革實驗區總體方案》和《1＋8金融改革創新方案》上報國務院。2012年3月28日，國務院常務會議批準了總體方案，并決定在溫州設立金融綜合改革實驗區。開展金融綜合改革，對于規范民間資本健康發展、強化民間資本服務實體經濟具有十分重要的意義。

二、“有為政府”建設的溫州啟示

從未來發展定位到角色功能創新，從行為過程優化到治理方式變革，目前，溫州正致力于建設有為政府。有為政府建設的溫州探索，給我們帶來了許多啟示。

首先，在政府轉型發展上，有為政府應當優位于有限政府。近年來，關于政府職能的爭論從來沒有停止過，爭論的焦點主要集中在政府職能的邊界問題上，從而也形成了幾個較為鮮明的觀點派別：其一是堅稱應該縮小政府職能發揮的范圍，盡可能地發揮市場作用，持該種觀點的占據主流；其二是應該擴大政府職能發揮的空間，由政府這只無形的手進行行政干預以矯正市場失靈，從而實現某種社會福利函數的最大化；其三就是中庸者，他們常用一句話來概括政府職能的邊界定位問題，即“政府的歸政府，市場的歸市場”，事實上，這是一句放之四海而皆準的無用論斷，因為無人能說得清楚政府職能的邊界究竟在哪里。既然有爭論，那就只能說明有限政府建設還是一個學術難題，既然理論上都無法行得通，那么在實踐上也更難以有可操作之處。當然，在此也并不否認政府職能有限發揮的重要性。但是，進入新世紀以來溫州發展的現狀告訴我們，單純地追求政府職能的有限發揮也會帶來難以逆轉的危機。

其次，有為政府建設是實現經濟社會轉型發展的必要前提。經濟社會轉型發展不僅是溫州面臨的迫切問題，同樣，也是全國各級地方政府都必須面對的現實問題。推進經濟社會轉型發展有賴于政府積極發揮作用。其一，“政府既是制度的主要供給者和制度創新的關鍵主體，同時又構成市場主體和公民社會發育最重要的制度環境。”［1］其二，政府是推動社會進步和經濟發展的主導力量。政府主導的行為模式，造就了在社會、經濟發展戰略和公共政策的制定與實施中政府發揮著決定性作用。如果政府制定的戰略、采取的政策有利于促進社會、經濟轉型，就可以順利推動社會、經濟的轉型發展。其三，政府手中掌握著規模龐大的公共資源，擔負著公共資源的最終配置責任。公共資源配置到何種領域、以何種方式配置，是經濟社會能否轉型發展的重要決定性因素。如果政府能夠合理配置資源，重點解決好社會、經濟轉型問題，社會、經濟轉型發展也就有了基本的保障。

最后，評判有為政府的價值標準應該看政府的行政行為是否促進了當地經濟社會的進一步發展。溫州推進有為政府建設，是有著其特定的現實背景的。在改革開放的前20年，溫州憑借特有的體制優勢取得了經濟的迅速騰飛，經濟增速連年位居全省第一，同時也成為中國民營經濟發展的標桿。隨著“體制落差”的逐步減少，溫州在民營經濟發展上的體制先發優勢明顯失去，同時，土地稀缺、人才缺乏與社會消費力低等要素構成的投資環境成為民營經濟發展的巨大障礙，不僅外來投資減少，而且大量本地企業也紛紛外遷、大量資金流向外地。另外，一直以來，溫州的社會綜合發展水平也始終處于較低水平，各項指標基本位于全省末尾。經濟社會發展滯緩的雙重壓力迫使政府重新審視政府在經濟社會發展過程中功能認知。因此，近年來溫州一改往日的“無為”形象，以有為政府建設為取向，以角色功能重構、運行過程優化、治理方式創新等為路徑，構建積極有效的政府與經濟社會之間的互動關系，從而推動經濟社會的持續快速發展。溫州有為政府的建設實踐表明，真正的“有為政府”應該是政府的各項行政行為能夠給經濟社會發展提供一個健康的發展環境，能夠有效促進經濟社會的進一步發展。

三、深化有為政府建設的可能路徑

當前，中國已普遍進入以政府轉型推動經濟社會轉型發展的重要歷史階段，深化政府改革，推進有為政府建設，已成為經濟社會持續健康發展的重要突破口。建設有為政府，積極破解經濟社會轉型發展的體制機制性障礙，關鍵是要找準著力點和突破口。

1.以服務型政府建設為核心，進一步明晰政府的角色職能。以貫徹落實十八大以及十八屆三中全會精神為契機，加快推進服務型政府建設，切實理順政府與市場、政府與社會的關系。凡是市場能夠發揮作用、社會能夠“自理”的領域，政府都應當堅持“有所不為”或者“無為”，只有當市場機制對資源的配置出現無效、社會不能“自理”時，政府才有介入的必要，但應盡量避免對微觀活動的過多干預；凡是在政府行為具有明顯的比較優勢的領域，政府都應該積極作為，努力創造經濟社會發展的良好環境，但強調政府有為，并不意味著政府的行為沒有邊界，可以涉足任何一個領域，也不意味著可以胡亂作為，僭越各種規則底線。

2.以深化行政審批制度改革為抓手，積極推進政府管理方式的創新。深入推進行政審批制度改革，按照“凡公民、法人或者其他組織能夠自主決定，市場競爭機制能夠有效調節，行業組織或者中介機構能夠自律管理的事項，政府都要退出；凡可以采用事后監管和間接管理方式的事項，一律不設前置審批”的原則，進一步縮減審批事項，努力推進行政審批事權下放，創新行政審批方式，優化行政審批流程，實現行政審批標準化。同時，要進一步加大對社會組織的培育力度，引導中介組織承接政府轉移出來的部分職能，推動政府向社會組織購買服務?？傊?，政府要通過管理方式的創新大力提高公共服務的針對性和有效性。

3.以規范經濟社會秩序為目標，大力推進法治建設。法治建設是一項全面、長期、系統的大工程，當前法治建設的重點任務是緊緊圍繞“經濟社會轉型發展”這一主題，切實規范政府行為，促進政府依法行政；大力推進民主法治社區建設，真正實現社區居民的自我管理、自我教育、自我服務、自我監督；維護法律和制度的權威性，嚴格、公平執法，破除“重人情輕規則、辦事習慣找關系”的陋習，通過法治制度來規范和引導市場主體的行為，為健全規范的市場秩序提供強有力的法律保障。

4.積極創設良好的社會輿論環境。良好的輿論氛圍有利于提振投資信心，提高居民安全感，能夠在一定程度上提高經濟社會發展的區域競爭力。因此，要正確認識和充分發揮媒體輿論的重要作用，積極引導媒體正面宣傳報道經濟社會發展中出現的典型案例，及時糾正各種妖魔化的解讀與炒作。同時，政府要善于運用各種媒介向社會傳遞信息，以及傾聽民意，以互動交流來增進官民之間的互信，以互信來創設良好的經濟社會發展的輿論環境。

四、余論：建設“有為政府”需謹防“有組織的不負責任”

眾所周知，在計劃經濟體制下，我國政府是一個無所不包的全能政府。全能主義受到了廣泛的質疑，但事實上，我國在過去幾十年時間里實現的經濟高速增長仿佛正印證了政府在經濟發展中的功能和角色。誠然，僅用幾十年的時間走完了西方發達國家上百年的路，但這不能成為全能政府存在的理由。濫觴于20世紀40年代的公共選擇理論認為，政府活動的結果未必能夠校正市場失靈，其干預活動本身極有可能產生高度扭曲，甚至造成更大的資源浪費。再者，基于專業化分工的傳統官僚體制，因其無法提供充分的激勵機制以及鼓勵其組織成員有效率地做好分內工作，再加上其不斷地擴大預算的沖動，所以政府本身就會導致組織成本過高，社會效益受到抑制［2］。市場領域，政府會出現失靈現象，在社會領域，政府亦便如此。

其次，政府在履行自身職能、增進公共利益的同時，客觀上在不斷地制造著制度化的風險。政府作為掌握公共權力的實體，實現整個社會的公共利益是其至高無上的政治追求。政府追求公共利益的活動直接體現在政府的規范體系和政府管理活動中。政府的規范體系內在地包含在政府的管理機制之中，是由法律法規和公共政策體系提供，因而是通過政府制度的構建確立起來的［3］。然而，政府并不是全知全能的，由于自身無法克服的有限理性，政府所制定的各類制度、政策在規范市場和社會行為、促進其穩定與發展的過程中，也同樣產生了“副作用”，即制造了制度化的風險。從注重經濟總量的增長所引起的生態環境的巨大破壞到城鄉二元制所導致的農村發展滯后，再到貧富差距導致的階層斷裂，無不體現著政府行政管理活動的“制度化風險。

再次，政府的自利性致使政府責任在主觀上的缺位。政府的公共性既是政府賴以存在的合法性基礎，也是千百年來人們孜孜不倦的追求。在計劃經濟體制下，不存在政府自利性的生存空間。但是，在市場經濟條件下，隨著利益格局的多元化，政府的自利性也隨之而產生。政府利益立場的自利性勢必會造成政府在實施公共事務管理活動過程中首先保證自身的利益，因而最終導致政府責任的主觀性缺位。

［1］陳剩勇.政府創新、治理轉型與浙江模式［J］.浙江社會科學,2009(4):34-42,50,126.

［2］彼得斯 B.政府未來的治理模式［M］.北京：中國人民大學出版社,2001:25.

［3］謝慶奎.政府學概論［M］.北京：中國社會科學出版社,2005:122.