非政府組織參與大型體育賽事運作的功能、困境與對策

朱洪軍

（上海體育學院體育賽事研究中心，上海200438）

非政府組織參與大型體育賽事運作的功能、困境與對策

朱洪軍

（上海體育學院體育賽事研究中心，上海200438）

目前非政府組織參與大型體育賽事運作的功能表現為民意支持、氛圍營造、決策咨詢和服務提供等，然而非政府組織參與大型體育賽事運作還存在諸如積極性不高、意識不強等問題。據此提出對策：賽事組織者應充分認識非政府組織的作用，提高非政府組織的專業化能力，為非政府組織提供信息和資金等支持，架起非政府組織與贊助企業溝通的橋梁；同時頒布相關政策、法規支持非政府組織參與賽事運作。

非政府組織；大型體育賽事；運作；功能；困境；對策

Author's addressResearch Center of Sport Events，Shanghai University of Sport，Shanghai200438，China

非政府組織的壯大是當代社會成熟的標志，是當代社會人文精神的集中體現。它在社會資源匯集、專業化能力與組織運作效率等方面均具有不同于政府與市場的特殊優勢［1］。大型體育賽事的組織運作是在一種復雜、開放、相對有限的時空中進行的。非政府組織的有序參與可為大型體育賽事組委會提供決策依據，為企業介入賽事運作提供服務，為市民參與賽事運作提供橋梁；然而目前非政府組織在大型體育賽事運作中還難以找到合理的定位，這對大型體育賽事實現多元化的治理十分不利。因此，從賽事組織者的角度，研究非政府組織參與大型體育賽事運作的困境，提出非政府組織參與的對策十分必要。

1 非政府組織參與大型體育賽事運作的必要性

1.1 我國大型體育賽事運作主體單一 公共治理理論認為，公共事務的管理是一個利益相關主體共同管理其公共事務的過程；因此，公共治理的主體應具有多元性，才能找到公共利益的最優點，調動最廣泛的力量共同解決復雜的公共問題［2］。大型體育賽事的組織運作復雜，涉及利益主體眾多。歷屆大型體育賽事舉辦的經驗表明，大型體育賽事的組織運作涉及城市基礎設施投資及場館建設，這些工程項目的建設往往需要前期的搬遷賠償、施工階段的噪聲和揚塵污染，影響周邊居民的生活。開閉幕式等大型活動的舉行往往需要開辟專門的賽事交通路線，并在場館周邊實行交通管制，影響到城市公眾的出行。在賽事舉辦階段，數以億計的觀眾游客涌入賽事舉辦地，會對舉辦城市的物價具有不同程度的推升效應。

例如，2008年北京奧運會迎來440萬海外游客，中國內地到京游客將達到1.5億人次，由此帶來的消費需求的增加必然給舉辦城市帶來眾多方面的問題。體育賽事的組織運作涉及城市眾多相關利益主體，政府單方面的干預行為可能無效率，政府需及早、及時、有效處理因賽事組織運作中涉及各類利益主體的深層次問題，急需非政府組織及其他各類組織加入，群策群力解決體育賽事組織運作中存在的問題。

1.2 我國大型體育賽事運作主體能力有限 有限政府理論認為，政府的能力是有限的，無法包攬所有公共事務。隨著大型體育賽事作為一種特殊的公共服務產品，政府已經無力承擔大型體育賽事所需的一切服務［3］。首先，政府財力有限，當前大型體育賽事成本耗費巨大。例如：北京奧運會（殘奧會）投資193.43億元，城市基礎設施投資2 800億元；而2012年倫敦奧運會（包括殘奧會）投入的費用總額為89.2億英鎊，城市基礎設施投資200億英鎊。其次，政府服務能力有限，無法滿足眾多賽事利益相關者的多樣化和個性化的服務需求。大型體育賽事利益相關者眾多，以媒體記者為例，2008年北京奧運會注冊媒體記者2萬1 600人，再加上非注冊媒體記者，媒體總人數達3萬多人。這些利益相關者數量龐大、需求各異、層次分明，對賽事承辦單位在交通、安保、餐飲、住宿、旅游等方面提出了近似苛刻的要求，越來越難以滿足他們的個性化、多樣化、高標準的需求［4］。非政府組織的公益性能匯聚分散的社會資源，協助政府配備大型體育賽事人力、物力，迫切需要非政府組織利用專業化的知識與技能彌補因政府能力不足而產生的公共服務需求。

1.3 非政府組織與大型體育賽事內在的契合性 從質性特征分析，非政府組織的非官方、非營利、志愿等特性使其具有為公共利益奉獻的信念和使命。不以政治訴求為目標、不以經濟利潤為取向，成為其服務社會的組織使命和立身宗旨。

從產品屬性特征分析，大型體育賽事具有公共產品屬性的特征［5］，屬于一次性的有社會群眾參與、公眾集會性質的公共項目［6］。非政府組織參與大型體育賽事組織運作的目的真實、可信、簡單、純粹。

從量性特征分析，大型體育賽事籌備運作周期短、涉及面廣、任務重。例如，2013年全運會沈陽承辦18個大項、30個分項比賽，需競賽場館19個，賽事籌備期間軟硬件設施的建設需要賽事舉辦地醫療、衛生、餐飲、交通、治安、氣象等不同行業、不同組織的各種人群和個人形成團結協作關系，為賽事的成功舉辦提供保障。這對賽事運作主體的廣泛性提出了必然性要求。截至2008年底，全國共有非政府組織41.4萬個，滲透在社會各個領域。非政府組織的志愿性、親和力與可信賴感使其容易成為賽事組織者與社會民眾的溝通橋梁，有效吸收大量分散和閑置的社會資源，匯聚強大的社會資本為大型體育賽事運作提供支持。

2 非政府組織參與大型體育賽事的功能表現

2.1 民意支持 大型體育賽事的申辦離不開承辦地群眾和非政府組織等社會各界力量的支持。東京曾參與2016年奧運會的申辦競爭，但由于公眾支持率極低，早在遴選階段就被淘汰。我國在1993年申辦奧運會時，缺少民間環保組織的支持成為這次申奧失敗的原因之一。非政府組織的廣泛參與有助于大型體育賽事的成功申辦。2008年北京奧運會申辦時，以北京奧申委聲援團為首的各類公益組織積極引導和組織企業，在倫敦開展了“萬人簽名聲援北京申奧”活動，以聲援和贊助行動支持北京申奧。與次同時，改革開放后，各類國外非政府組織在中國發展迅速，也紛紛加入支持北京申奧的行列。美國地球之聲、美中環境基金會和美國動物與環境保護協會3個環保非政府組織，致信國際奧委會主席薩馬蘭奇表達對北京申辦2008年奧運會的強烈支持。波士頓地區40多個華人、華僑社團也以各種形式支持北京申奧。事實證明，社會各類非政府組織的參與有助于大型體育賽事的申辦成功。

2.2 氛圍營造 大型體育賽事的成功舉辦離不開媒體的廣泛傳播，但媒體傳播的單向性致使各類主體之間缺少了應有的互動性和參與性。各類非政府組織的有序參與，能有效彌補媒體傳播方面的不足。在廣州亞運會的籌備組織中，為有效體現“綠色生態、節能環保”的亞運理念，廣州市7所高校環保社團與亞組委志愿者部聯合世界自然基金會、自然之友等民間環保組織，通過舉辦環保秀、環保手工制品展、低碳啦啦操等方式宣傳綠色亞運理念，展現“微笑東道主”的“低碳熱情”，從而吸引了眾多市民的熱情參與，產生了良好的社會反響。為迎接2012倫敦奧運會的召開，由非營利組織“唱響倫敦”聯手英國乒乓球協會在倫敦街頭擺放100張乒乓球桌，鼓勵游客和市民可以隨時進行一場露天的乒乓球比賽。各類非政府組織通過社會動員與服務，不僅能展現自身實力，提升自身形象，更重要的是積極吸引、動員社會各類人群廣泛加入，分享舉辦賽事帶來的成果，提升公民素質。

2.3 決策咨詢 大型體育賽事的組織運作涉及承辦地各行各業的利益。隨著民主觀念、法制意識和社會利益結構的變化與加強，人們越來越迫切希望在大型體育賽事的組織運作中充分地體現自己的利益，因此紛紛采取各種方式加入大型體育賽事組織運作之中。在2010年廣州亞運會舉辦前期，為創新亞運志愿服務模式，充分發揮亞運民間志愿力量，體現社會各界意志，在中山大學舉辦了“民間廣州·志愿亞運”學術論壇，來自“自然之友”“愛心中國行”等20多個知名民間組織的志愿者領袖與骨干各抒己見，與亞組委官員就各自所關心的領域開展交流，建言獻策。為保護自然生態環境，德國環保組織聯盟抵制了慕尼黑2018冬奧會申辦評估委員會的申辦方案，認為在加米施-帕藤基興度假區附近舉辦部分比賽，將牽涉運動員村、媒體村建設，還有滑雪道的擴建工程，這些基礎設施的建設無疑將對周邊環境造成破壞，方案缺乏應有的社會責任。民間志愿組織、環保組織等各類非政府組織的參與能為大型體育賽事的組織運作提供專業化的決策咨詢服務，有效避免政府組織在大型體育賽事組織運作中因決策知識、信息不全，或因其利己動機而造成的盲目決策和政策偏差［7］。

2.4 服務提供 在賽事舉辦階段，大型體育賽事組委會的主要責任在于為賽事的各方利益相關者提供交通、餐飲、安保、醫療等各類通用、專業和個性服務。眾多歷史經驗表明，大型體育賽事的舉辦會在短期內因數以億計觀眾的涌入而使賽事舉辦地各類服務質量大打折扣，物價急劇膨脹。服務質量與服務價格事關賽事承辦地形象。例如，為杜絕2010年廣州亞運會高物價現象的出現，廣東省餐飲協會、廣東省旅游協會等9大行業協會公開承諾要加強價格自律，恪守“信譽第一、文明經商”宗旨，拒絕“亞運高價”，大力倡導和弘揚價格誠信，從而充分展示廣東的良好誠信形象。此外，各類社團還可利用自身的專業優勢提供差異化的服務。亞運會參賽國家多，不同國家與地區的宗教信仰差別很大。廣州市民宗局在各宗教團體的支持下，在運動員村設立了宗教服務中心，為前來參賽的各類人群提供了佛教、伊斯蘭教等7個宗教活動臨時場所。同時在廣州市范圍內指定了26個寺觀、教堂和2個宗教服務會所用于海內外嘉賓的宗教服務。各類服務的提供能有效拉近賽事舉辦地與賽事參與人群的心理距離，迅速樹立賽事舉辦地良好形象。

3 非政府組織參與大型體育賽事運作的困境及原因

3.1 困境

3.1.1 非政府組織參與積極性不高，意識不強 當自然災害、事故災難、公共衛生事件以及社會安全事件等各種突發事件同時呈現在政府與非政府組織面前，廣大非政府組織自發參與、反應迅速、冷靜應對，實現了自身與政府的差異化定位，贏得了社會各界的廣泛贊許［8］。在我國大型體育賽事組織運作中，盡管籌備組織工作如同各類突發事件千頭萬緒，但以組委會為代表的政府主導性作用十分明顯。全能型政府使各類非政府組織的參與空間有限，廣大非政府組織難以在政府主導的大型體育賽事的組織運作中找到合理的定位，大多僅限于被動響應政府號召。非政府組織參與層次較低，意識不強，積極性不高。

3.1.2 非政府組織參與面廣，深度不夠 非政府組織在大型體育賽事的申辦、籌備、舉辦和收尾階段都可以找到相應的用武之地，參與范圍極其廣泛；然而，從目前非政府組織參與大型體育賽事的運作內容來看，大多屬于錦上添花，而非雪中送炭。大型體育賽事具有活動規格高、影響力深遠、組織運行復雜、參賽人群層次差異大、服務需求各異且具有一次性和不可逆等特點，需要為大型體育賽事的各類活動提供周密的供水、供電、供熱、氣象等基礎性保障服務，為參賽的各類人群提供安全舒適的交通、醫療、安保、住宿、餐飲等接待服務。無論在大型體育賽事的基礎保障服務領域，還是各類參與人群的接待服務領域，非政府組織參與程度均較低。

3.1.3 以行業協會為主，專業化組織參與不足 在我國大型體育賽事的組織運作中，各領域的行業協會，如各運動項目協會在賽前活動氛圍的渲染和賽中體育競賽的組織管理上，餐飲協會在各類參賽人群的就餐問題上，紅十字協會在賽場和城市醫療保障服務等方面均發揮了重要的賽事管理和社會動員作用。從注冊性質看，行業協會是民間社團組織，但在管理上仍受制于行業主管部門，政府干預太多。我國各領域行業協會機關化、政府化嚴重，不少行業協會與政府主管機關仍是“一套人馬，兩塊牌子”，行業協會缺少獨立性，完全聽命于組委會的指揮。少量非行業協會類的非政府組織如北京奧運經濟促進會、北京奧運城市促進會成立的主要目的在于服務2008年奧運會。從成立背景看，官方色彩依然濃厚，因此在大型體育賽事（無論是2008年北京奧運會還是2010年廣州亞運會）的組織運作中，真正的民間專業化非政府組織參與較少。

3.1.4 非政府組織行動分散，缺少有效整合 協同效應是指系統各部分有機整合使得整體的功能遠遠大于個體。我國非政府組織慣有的生存狀態，使散落在各個領域的民間非官方組織互不關聯，各有關注領域，個性鮮明，在行動上很難統一。我國非政府組織的這種分散無序狀態在大型體育賽事組織運作中，依然表現明顯。它們出于對體育賽事的熱愛及對國家的忠誠，基于自身公益性、志愿性的特點，或出于自身形象宣傳的動機，廣泛集中于環保宣傳、城市氛圍營造和民意聲援表達等領域。盡管它們的宣傳表達方式不同但理念相近，然而各自為陣、分散作業的方式降低了彼此的協同效應，甚至出現擾民、擾亂社會秩序等現象。

3.2 原因

3.2.1 信息渠道不通暢 政府主導下的大型體育賽事的組織運作，信息完全集中在組委會層面。在賽事運作中當組委會需要非政府組織參與時，更多的是直接聯系與政府存在依附關系的行業協會等社團組織。社會上存在的其他大量非政府組織由于組織規模、資源的差異及與政府的關系不同，所掌握的有關賽事運作領域的信息存在較大差異。在大型體育賽事組織運作中，這些非政府組織往往不是基于賽事組織運作的需要，更多的是基于自身能力，或者盲目追求媒體的曝光效應，從而導致非政府組織參與的無序和資源的浪費。大型體育賽事組委會與非政府組織間，以及非政府組織間的信息溝通與交換的不暢是制約非政府組織參與大型體育賽事組織運作的重要原因。

3.2.2 缺少政策法規支持 在大型體育賽事的組織運作中，大型體育賽事組委會憑借政府賦予的強大公共行政權力發揮了主導性作用。眾多的非政府組織盡管擁有專業化的服務能力與優勢，但因缺少相應的政策法規和制度設計無法尋求與組委會平等合作的機會。在我國無論是全國層面的《體育法》，還是部門層面的《全國體育競賽管理辦法（試行）》，亦或是國務院頒布的重大活動安全保衛、食品管理等方面的條例，都缺少了對非政府組織參與大型體育賽事組織運作的權利、責任與義務的明確規定。從大型體育賽事組委會層面來看，盡管歷屆大型體育賽事都在競賽、市場開發、新聞宣傳等眾多方面制定了相應的法規，但對非政府組織參與大型體育賽事的組織運作仍然缺少相應的政策、法規支持。

3.2.3 參與空間相對有限 當今世界各國大型體育賽事的組織運作離不開政府組織的支持，政府主要集中于為大型體育賽事提供水、電、煤、氣等基礎保障領域。我國大型體育賽事組織運作充分發揮了我國的體制、機制優勢，完全采取了自上而下的行政命令模式。大型體育賽事組委會的組建主要采取政府主導的模式，相關人員主要來源于政府及直屬機關，在賽事組織運作的各領域則采取由政府各部門牽頭的方式組織運作。這種以政府主導的全能主義模式的“優越性”和“有效性”在一定程度上“擠壓”了非政府組織的活動空間，使其幾乎找不到大型體育賽事的參與空間。

3.2.4 自有資金不足 非政府組織在參與大型體育賽事組織運作的過程中需要消耗大量的人力、物力和財力。目前非政府組織募集資金和市場經營活動受到法律限制，而政府在鼓勵個人、企業和社會捐贈方面的措施還較為有限，資金籌集渠道較為單一［9］。據統計，中國非政府組織56.0%的收入來源于政府的項目資金、財政撥款和補貼，21.8%的收入來自于會費收入，僅有約12.0%的收入來自營業收入或企業捐贈等［10］。大型體育賽事通過各級政府財政撥款、市場開發和社會捐贈所籌資金數量不菲，2008年北京奧運會收入16.25億美元，盈余1 600萬美元。這些巨額資金完全由政府統籌支配，而廣大的非政府組織由于缺乏資金，無法參與大型體育賽事的組織運作。

4 非政府組織參與大型體育賽事運作的對策

4.1 充分認識非政府組織的作用 我國大型體育賽事在組織運作上均采取了政府運作模式。這種運作模式在本質上是一種自上而下的命令式管理模式，非政府組織在大型體育賽事的運作中主要是一種單向被動的行為過程，只能被當作政策對象，被動地接受組委會的各項安排。喬治·里查森指出，資源互補的必要性是組織間合作的關鍵動力。大型體育賽事組委會擁有強大的公共行政資源能力，非政府組織擁有強大的社會資源動員能力，在大型體育賽事組委會形象權威維護、政策法規貫徹執行、組委會與群眾間橋梁溝通等方面具有無可比擬的優勢。強大的公共行政資源能力和社會資源整合能力的有機結合是解決大型體育賽事組織運作復雜問題的有效方式，因此組委會應切實轉變賽事運作理念，合理定位自身職能，把非政府組織視為支持大型體育賽事運作的一支重要力量，與其建立合作互助關系，積極促進非政府組織的發展和壯大，從而提高大型體育賽事組織運作的效率和創新性。

4.2 提高非政府組織的專業化能力 大型體育賽事的廣泛性和復雜性，賽事運作目標與利益相關主體的多元化，使傳統的單一賽事運作主體的管理體制和手段難以適應，迫切需要進行創新。當前我國非政府組織自主意識薄弱，自我生存與發展的能力不強，從業人員的總體素質不高，管理和服務理念滯后。在大型體育賽事組織運作中，志愿活動的業余性、決策方式的官僚性，使非政府組織無論是給賽事運作主體提供決策咨詢服務，還是執行賽事運作任務等方面，都需要專業化的管理人才隊伍提高賽事運作的專業化服務能力。政府應打破現行人事制度上的壁壘，為非政府組織引進優秀人才提供資金支持和政策保障［11］，優化非政府組織發展的社會環境，提高非政府組織專業化能力，充分發揮非政府組織在大型體育賽事運作中應有的力量。

4.3 頒布非政府組織參與大型體育賽事運作的政策、法規 政策、法規是非政府組織合理參與大型體育賽事和重大社會文化活動的基礎保障。目前有關非政府組織參與大型體育賽事的政策法規真空，影響了相關組織參與大型體育賽事的積極性。相關政府部門應從立法層面充分肯定非政府組織在大型體育賽事組織運作中的作用，明確不同性質的非政府組織的參與路徑、參與方式，依法對非政府組織進行規范和監督管理。長期以來，我國社團等非政府組織采取雙重管理體制。盡管黨的十八大對于我國社團組織的改革取消了業務監管審批，但鑒于當前我國非政府組織生存的總體法規環境還不是很完善。大型體育賽事組委會可以通過采用先期試點的方式，如通過在2014年南京青奧會、2017年第13屆全運會全面開展非政府組織參與大型體育賽事組織運作的立法調研，明確非政府組織在本屆大型體育賽事中的職能和權利，調動非政府組織參與的積極性。待時機成熟后，再將立法上升到國家層面，從而為非政府組織參與大型體育賽事運作在更高層面獲取政策、法規支持積累經驗。

4.4 與行業基金會對接，設立賽事基金會 非政府組織是公民自愿參與形成的公益性組織，其大型體育賽事參與行動的內在驅動力主要來自于道德信念的自我激勵和對大型體育賽事的無限熱愛。非政府組織在大型體育賽事的參與中需要各種物資和設備，因此必須要有充足的資金作為強大的物質基礎，以彌補巨大的成本支出。我國當前非政府組織資金籌集渠道不暢，政策的壟斷性致使注冊的民間組織無法募集相應的運作資金；因此，各類非政府組織應積極與各行各業的基金會，如中華全國體育基金會、中華環境保護基金會、中國紅十字會等進行對接以尋求組織運作資金支持。大型體育賽事組委會也可以通過利用政府財政撥款、市場化運作、社會捐贈等籌集的部分資金設立相應的賽事基金會，用于支持非政府組織參與大型體育賽事的組織運作，通過有效的補償、激勵、保障機制增強非政府組織的積極性和動力。

4.5 公開信息發布，構筑合作機制 信息公開透明是各類非政府組織參與大型體育賽事運作的前提和基礎。盡管目前各類大型體育賽事組織運作都采用了傳統媒體、社交媒體、網站等信息傳播渠道，但這些信息的發布僅限于讓社會公眾了解當前賽事運作的進展情況，而對于非政府組織的參與存在信息障礙。大型體育賽事組委會要主動尋求與非政府組織建立聯合治理大型體育賽事的信息發布和工作機制，非政府組織也要積極地探尋與政府協作的途徑，填補組委會傳統治理中出現的真空。可考慮設立非政府組織參與信息中心，便于非政府組織了解、參與、監督大型體育賽事的組織運作。同時在組委會內部建立綜合協調機構，允許非政府組織參與大型體育賽事組織運作。為有序統籌各類非政府組織參與大型體育賽事組織運作，也可以考慮在賽事組委會外部組建非政府組織參與聯盟。一方面政府可以向聯盟派駐聯絡員，便于信息溝通交流；另一方面政府可以有效了解非政府組織專長，協調、整合，有序地安排非政府組織參與大型體育賽事的組織運作。

4.6 與企業合作，實現三方共贏 公益營銷可以增加企業的信譽，提升企業形象，擴大企業市場影響力，從而為企業創造寬松的社會環境。大型體育賽事為贊助企業和非贊助企業提供公益營銷機遇。在我國企業借助大型體育賽事進行公益營銷還缺乏一定的系統規劃：或是純粹做公益活動，與企業的產品、市場行為沒有很好掛鉤；或是公益活動本身做得有些畫蛇添足，給消費者留下負面印象。大型體育賽事如奧運會、亞運會組委會明確希望贊助企業能在贊助賽事的過程中傳播體育精神，實現自身市場價值，而不僅僅是簡單的捐款捐物。非政府組織可以選擇通過與企業的合作，幫助企業在可持續發展領域實現自己的核心競爭力，進而影響賽事組織者和其他相關利益者。例如，2008年北京奧運會，綠色和平組織通過與奧運全球合作伙伴可口可樂公司的合作，在奧運賽場內安裝6 000臺零排放友好型材料制冷機，相當于在奧運會舉辦期間阻止21萬8 000輛汽車上路［12］，實現了非政府組織、贊助商和組委會的成功合作，為各類非政府組織借助企業參與大型體育賽事運作積累了寶貴經驗。

5 結束語

在大型體育賽事領域，政府一直是賽事組織運作的主體，發揮了主導性作用。城市舉辦大型體育賽事為非政府組織提供了難得的發展機遇；然而在目前體制、機制環境下，我國非政府組織難以獲得參與的空間和環境。政府應積極轉變觀念，充分認識非政府組織的作用，為非政府組織參與大型體育賽事運作提供資金、信息等方面的支持，充分發揮非政府組織調動資源參與大型體育賽事運作方面的專業化力量，架起政府與賽事各利益相關者溝通的橋梁。

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Function，Dilemma and Strategy of Non-Government Organizations'Participating in Operation of M ajor Sport Events

∥ZHU Hongjun

At present non-government organizations play important roles in the fields of public support，atmosphere creation，decisionmaking consultation and service supply，etc.However，there exist such problems as inactiveness and weak awareness in its participating inmajor sport events.Therefore the strategies are put forward in this study：the roles of non-government organizations in the operation of major sport events should be fully recognized；specialized ability should be improved；information and funding support should be provided；the bridge between non-government organizations and sponsored enterprises should be built up；and policies and regulations should be promulgated to encourage nongovernment organizations'participating in sport events.

non-government organization；major sport events；operation；function；dilemma；strategy

1000 -5498（2014）02 -0028 -05

2013 -10 -12；

2013 -12 -23

上海市科學技術委員會基金資助項目（11290502900）

朱洪軍（1978-），男，山東煙臺人，上海體育學院副教授，博士；Tel：13661841765，E-mail：zhujun0150@ 126.com

G80-05

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