新制度下完善高等學校舉債機制的路徑選擇

陳俊忠

（韶關學院 財務處，廣東 韶關 512005）

高校舉債是高校在財政撥款、事業收入和社會捐贈等非債務性辦學資金無法滿足事業發展實際支出需要的情況下，為了根本改善學校辦學條件，加快學校教育事業發展，提高學校整體辦學水平和質量，滿足廣大人民人群對高等教育需求而籌集辦學經費的經濟活動。舉借債務資金辦學有別于利用財政撥款和事業收入等資金辦學，債務資金具有雙刃性，適度、科學合理且符合成本效益原則的舉債對高校教育事業發展具有積極的良性促進作用。相反，不嚴格制度規范要求，不顧自身發展實際、償債能力大小，一味追求奢華，追求政績式的跟風盲目舉債必然潛在一定債務風險，如果管控不當，將會引發一系列財務風險，出現債務危機，影響高校生存發展，危及社會穩定。因此，有必要認真研究新高等學校財務制度和會計制度，吃透制度關于債務管理方面的新規定和要求，從政府、高校、社會等多層級、多方面加強協同創新，做好頂層設計，加強體制機制建設，合理選擇相關路徑，完善高校舉債機制，真正實現用制度規范高校舉債行為，落實高校舉債辦學“有所為，有所不為”，將適度舉債變成高校有序和自覺的經濟行為，提升高校自身財務管理能力，保障高等教育事業健康發展。

一、做好頂層設計，加強政府監管機制建設

（一）完善法規制度建設，確保高校舉債有法可依，有章可循

新高等學校財務制度中只規定，高等學校應建立健全財務風險控制機制，規范和加強借入款項管理，且新高等學校會計制度規定，高校借入款項指高校向銀行等金融機構籌借的各種借款本金。可見，制度對高校借入款之外的如應付賬款、其他應付款、長期應付款等其他債務并沒有提出明確規范要求，未能將高校全部債務納入舉債規范管理，導致高校舉債管理出現真空地帶，不利于加強高校舉債的管理。因此，為了統馭高校債務管理，應將高校舉債行為全部納入制度監督管理框架，規范高校舉債相關會計核算。政府部門有必要加強法制建設，進一步修訂完善現行法規制度，出臺相關補充規定、試行辦法、實施細則、分類指導意見等，完善法規制度方面的缺陷，使高校舉債有法可依，有章可循，更具操作性［1］。

（二）制定全方位監管體系，完善高校舉債機制

隨著現代大學制度的推進，政府對高校簡政放權，高校辦學自主權必將不斷擴大，高校舉債方法和渠道已從原來的單純依靠銀行等金融機構借款演變為金融機構借款、BOT（BT）投融資、融資租賃、租賃回購、分期付款和第三方融資等多渠道、多模式。因此，針對高校舉債模式、渠道和方法繁雜的實際情況，教育行政主管部門和財政部門應加強合作，協同創新，在總結完善現行銀行貸款審批備案制度的基礎上，進一步探索設計和構建更為全面的高校舉債監管體系。一方面不僅需要將高校銀行貸款納入監管，而且要將高校除銀行貸款之外的其他舉債也納入監管之列，理性控制高校舉債；另一方面監管方法上應區別對待，從舉債額度、債務性質等方面設計不同的監管層級，分別對待，既不可統得過死，削弱了高校辦學自主權，又不能放任自流；再一方面在審批備案高校舉債時要進行實質性審查，即要審查高校舉債有無可行性研究報告、專家（或專門委員會）咨詢意見、教職工代表大會表決決議、決策機構集體決策等必要的相關文件材料，避免出現舉債監督流于形式，審批備案變成一紙空文。

（三）創新高校舉債績效評價機制

高校舉債之所以會出現規模過度，形成財務危機，影響高校健康可持續發展，其原因雖然是多方面、多層次的，而由于長期以來缺乏對高校舉債的績效評價機制，高校舉債被看作是一種免費午餐，人人爭而食之［2］，是其主要原因之一。因此，為避免出現超額舉債，不顧實際需要的盲目舉債，應實行高校舉債績效評價機制。一方面在績效評價內容上要評價高校舉債的程序合法性、經濟性、效率性、效果性、公平性和環保性等，只有通過績效評價的舉債項目才能舉債；另一方面是在舉債項目完成后要再次進行最終結果的績效評價，預防舉債資金不規范使用，達不到預期績效目標，失去舉債辦學的實際效用。

（四）推進高校總會計師制度建設，加強舉債財務管理

長期以來，受高校領導干部選配任用機制影響，高校校級領導幾乎均是從教學、科研人才中產生，具有財經學歷和專業背景并且熟悉財務管理業務的領導較少。這就造成高校財務管理工作頂層話語權缺失，無法像教學、科研和人事工作一樣受到相應關注，經濟決策把握不準，出現偏差，甚至出現失誤等時有發生。為了規范高校經濟決策行為，提高財務管理能力，尤其是加強債務管理，于學校層面頂層掌控財經行為，轉變高校校級領導普遍財經專業欠缺的現狀，政府主管部門應按新制度規定，盡快推進高校總會計師制度建設，為高校設置總會計師崗位，選聘適合的總會計師，不再設置與總會計師職責重疊的副校級領導。同時應該明確，總會計師為學校副校級行政領導成員，協助校長管理學校財務工作，提升財務管理在高校治理中的話語權，加強對高校舉債的內部控制監督管理，完善舉債機制，避免出現舉債失控，影響高校發展，從專業的角度規范高校舉債，完善舉債機制。

二、轉變觀念，規范管理，建全內控，完善舉債機制

（一）樹立舉債責任主體意識，踐行高校辦學自主權

《中華人民共和國高等教育法》明確規定，高校在民事活動中依法享有民事權利，承擔民事責任，教育部財政部聯合出臺的《教育部財政部關于進一步完善高等學校經濟責任制加強銀行貸款管理切實防范財務風險的意見》也規定，高校貸款必須堅持“誰貸款，誰負責”的原則。同時，新高等學校財務制度第三條規定，高等學校財務管理的基本原則之一是執行國家有關法律、法規和財務規章制度。可見，要完善高校舉債機制建設，必先樹立高校舉債責任主體意識。首先，高校治理層需要主動轉變觀念，科學定位，明確權與責之間的關系，打消自己只是政府看門人，高校舉債是為政府舉債，高校債務最后需要由政府埋單的傳統認識，認清高校是獨立的法人單位，應對自己的舉債行為負責，具有償還債務的法定責任；其次，教育行政主管部門需要助推和強化高校樹立舉債責任主體意識。可以適時對高校治理層進行法制、經濟、財政和經營等方面的專門培訓，強化高校法人意識，進而樹立舉債責任主體意識；另外，需將舉債管理納入高校黨政領導干部任期經濟責任考核評價。在與高校領導干部簽訂責任書時，不僅需要強調教學、科研管理等方面內容，還需要明確高校法人在高校舉債中享有的權利和應承擔的責任，并將高校舉債納入對高校治理層的任期經濟責任考核內容。

（二）成立專門委員會機構，為學校舉債提供可行性咨詢

舉債辦學事關高校發展大計，當屬高校“三重一大”決策的重要內容。按規定，債務資金只能用于改善高校基本辦學條件之需，不能用于人員經費等日常運行費用開支和用于平衡收支預算。舉債之前需要進行認真調查研究，經過必要的論證，這是降低高校舉債風險的基礎性工作，也是完善高校舉債機制的前提。因此，高校應成立“財經委員會”、“預算和投資委員會”等此類專門委員會，獨立對高校舉債進行前期調查研究和論證，為高校舉債決策提供咨詢意見。為了保證委員會論證獨立、客觀公正和可行，專門委員會應獨立于學校行政機構，且高校行政領導要避免參與其中，委員會組成人員主要由校內相關專業的專家學者和實務方面的專業技術人員組成，并聘請部分外界專家參與，發揮外腦作用。

（三）適度舉債，構建成本效益評價體系

雖然債務資金能夠緩解高校發展資金不足之需，但債務資金有別于財政撥款資金，也不同于高校通過事業收入和接收社會捐贈組織的資金。高等學校財務制度規定：“負債是指高等學校所承擔的能以貨幣計量，需要以資產或勞務償還的債務”。可見，使用債務資金不但需要負擔一定的財務費用，未來債務到期時還必須歸還本金。因此，高校舉債需破除政績觀、面子觀，按需適度舉債，建立必要的成本效益體系，遵循成本效益原則。一方面需要根據學校發展規劃并結合年度財務收支情況有規劃舉債；另一方面按照教育部、財政部出臺的《教育部財政部關于進一步完善高等學校經濟責任制加強銀行貸款管理切實防范財務風險的意見》中設定的模型，考慮學校實際，分析計算高校舉債額度，適度舉債；再一方面必須嚴格規范舉債資金的用途，確保舉債必須有助于高校事業發展，并能為高校帶來相應的社會效益和經濟效益；第四方面是需要制定具體可行的還款計劃，嚴格按計劃歸還債務。高校舉債是為了解決特定發展階段和時期的資金短缺之需，必須制定落實可行的還款計劃，并嚴格按計劃歸還債務，不可無期限地拖欠債務，形成潛在的債務風險。

（四）落實科學民主機制，嚴格遵守舉債決策程序

高校舉債不僅事關學校發展大計，也關系到全校師生員工的切身利益。舉債適當，能夠為高校籌集發展資金，滿足高校擴大辦學規模和提升辦學質量，促進教育事業健康快速發展，增加高校事業收入，為全校師生員工服務。因此，高校舉債應經過一定程序，不僅需要進行調研論證，還要將舉債方案提交教職工代表大會進行表決，方案表決通過后方可提交高校決策機構集體研究決策，確保舉債決策的科學民主，避免出現領導“一言堂”，減少決策失誤，完善舉債機制。

三、構建社會公眾監督機制，公開透明高校舉債行為

（一）公開公示高校舉債信息

隨著我國公共財政體制的建設完善以及高校財務管理環境的不斷變化，高校財務管理必須正確處理事業發展需要和資金供給的關系；社會效益和經濟效益的關系；國家、學校和個人三者的利益關系。社會對高校辦學行為關注程度越來越高和逐漸深入，從校務公開，“三公經費”公開，預算公開，再到目前的決算全面公開，高校應主動接受社會公眾的監督，規范合法、科學合理治理高校，推動法治高校進程。所以，公開公示高校舉債信息一方面可以讓社會公眾更多地了解高校辦學情況，尤其是了解高校辦學所面臨的實際經濟困難，讓更多的社會熱心人仕參與高校建設發展，資助高校，促進高校教育事業更快更好發展，建設文化強國，實現“中國夢”；另一方面可以促使高校在舉債時有所思考，有所顧忌，真正貫徹落實“有所為，有所不為”的辦現代大學的理念，有利于保障高校科學合理適度舉債，規范舉債，并保障舉債資金能夠專款專用，真正用到刀刃上。

（二）引入第三方評審，試行高校舉債社會評審機制

由于籌集債務資金支持高校辦學具有雙刃性，舉債控制不當會給高校發展帶來負面效應，影響高校健康發展。雖然目前高校舉債需要經過一系列程序，但由于這一系列工作都是高校自己內部完成的，高校既當運動員，又當裁判員，固有一定局限性，難以避免會帶有主觀性。為了既利用舉債辦學的積極作用，又防范高校舉債不慎，產生財務危機，影響高校教育事業發展，造成社會不穩定，對此應采用必要的防范措施。高校該不該舉債，舉債額度多大，采取何種模式舉債，可以考慮在高校自身調研論證的基礎上，將高校舉債方案交由社會上有資質的中介機構進行專業評審，確保舉債決策的客觀公正，確實可行，形成一種舉債社會評審制度，從而完善高校舉債機制。

（三）完善高校財務報告外部審計制度

雖然高校設有內審部門，且開展財務管理、財務預決算和財務報告審計是內審部門份內之責，但由于內審部門是高校內設機構，本身依附于高校法人主體，內部審計獨立性有限，尤其對涉及學校層面且經學校黨委集體決策的舉債事項更加難以獨立客觀公正發表審計意見，無法發揮審計監督作用。基于此，完善高校財務報告外部審計制度，尤其是會計師事務所社會審計制度，關注高校經濟決策和會計核算等財務管理合法依規，并特別關注高校資產負債率、年度還本實現率、年度還本及時性、年末貸款余額下降率等績效評價指標，發表適當的審計意見和建議，有利于完善高校舉債，加強債務管理，合理控制舉債規模。

四、結語

新高等學校財務制度和會計制度已頒布施行，無論是主管部門或是高校自身都有必要認真研究解讀新制度，深刻領會制度規范要求。并結合當前高校舉債現狀以及國家對政府性債務管理的有關要求，從政府、高校和社會公眾等幾個維度，多個層次共同著力，協同配合，完善法規制度建設；轉變觀念，規范管理，建全內控，加強監督管理機制建設；構建社會公眾監督體系，進一步完善高校舉債機制，規范高校舉債行為，加強高校財務管理和監督，促進現代法治大學建設。

［1］劉長青,譚巧云.論高校舉債及管理［J］.事業財會,2003（5）:26-27.

［2］陳俊忠.高校貸款存在的問題與對策初探［J］.韶關學院學報,2006（4）:130-133.