婦聯組織在社會治理中的作用

李慧英

(中共中央黨校，北京 100091)

一、婦聯社會治理的重點是維護婦女合法權益

依法維護婦女權益，是婦聯的神圣職責。權益包括“權利”和“利益”兩個方面，“權利”的提法，我們并不陌生，我國男女平等的公共政策中都會提到權利，但對權利的含義卻又似是而非。2011年年底，國務院法制辦網上征集對《〈女職工勞動保護特別條例〉草案》的意見，該條例規定了女職工的勞動禁忌，比如，女性不能從事礦山井下作業。專為女職工設置勞動禁忌，對于政府來講本意是保護女性，減少女性工作的風險和危險。在該條例征求意見時，這一條卻遭到了中國婦女研究會和很多婦女學者的反對，她們認為這種規定實際上是一種性別歧視。理由是現在的就業不再是一種強制性的就業，不像在“文革”期間，個人要無條件服從組織安排，沒有任何選擇的自由。現在是一種自主選擇性的就業，個人既然可以選擇自己的就業，就應該把就業權交給就業者個人，如果硬性規定勞動禁忌，就等于關閉了一些就業機會，女性就沒有辦法根據自己的意愿來做選擇，個體的選擇權和機會平等權就受到限制。

所謂權利是法律賦予的一種資格，至少包括三個要素：個體的自主選擇權，行使權力或者讓渡權利，由權利擁有者決定；機會平等權，男女同等享有競爭的機會；同等的資源分配權，在人人擁有的平等的資源中可以享有。我們常常提到婦女問題，確切地說，絕大多數的婦女問題都是婦女的法定權利被剝奪導致的問題。

之所以要為婦女維權，是因為國家法規定的婦女法定權利，在實際生活中不一定能夠得到，常常與民間法即文化習俗之間出現直接沖突。1980年代的《婚姻法》規定：“登記結婚后，根據男女雙方約定，女方可以成為男方家庭的成員，男方也可以成為女方家庭的成員”，“子女可以隨父姓，也可以隨母姓”。這已經體現了工業文明的基本理念。而在現實生活中，依然保留著男女有別的農耕社會的性別觀念，在很多人看來，嫁出去的姑娘就是潑出去的水，婦女結婚必須嫁出去，該走不走，就是和村民爭資源。很多地方流行的修家譜、族譜也是如此。不可否認，譜系有著人類學、社會學的意義，從中可以看出一個家族發展的來龍去脈，但譜系會強化對女性的歧視。由于姓氏是編寫家譜、族譜的主要根據，而傳統觀念認定男孩才能傳承姓氏，所以男孩成為家族延續不可缺少的一個鏈條，沒有男孩，家譜就不能往下續，家族也不能得到傳承。顯然，這與《婚姻法》中男女都可以傳承姓氏的規定背道而馳，也與工業文明倡導的男女平等相沖突。

國家大法與一些部門政策也存在著矛盾。《憲法》將男女權利平等視為基本原則，而在教育、就業、提干中，女性往往受到更多限制和排斥。應當看到，我國的經濟、社會與文化之間存在著很大的距離。我國的經濟發展最快，已經進入工業化中期的發展階段；社會發展比經濟發展要滯后15年，現在剛剛建立了全覆蓋的社會保障體系，處于工業化的初期水平；可文化發展特別是現代性別平等觀念，還處于前工業化階段，大量習俗還停留在農耕社會。這就使依法維護婦女權益的任務相當艱巨，但又十分重要。

二、婦聯要依法維護婦女合法權益

十八屆三中全會強調的第一個重點是依法治理。婦聯系統專設維權部，它是依法維護婦女合法權益的機構部門。要依法治理，首先要受理婦女維權信訪訴求。婦聯系統要遵循《決定》的要求，建立“暢通有序的訴求表達、心理干預、矛盾調處、權益保障機制”，從而，及時發現婦女的需求和急需解決的問題，并對這些問題進行分類和整理，找出相應的解決對策。可以說，婦女投訴的問題，應當成為婦聯依法治理的重點。

其次，婦聯要積極推動政府解決婦女權利受損問題。婦聯是一個群團組織，是黨和政府聯系婦女群眾的橋梁和紐帶。雖然婦聯的宗旨是維護婦女的權利，在一定程度上反映婦女的利益訴求，但它不是一個決策機構，不能制定公共政策，不能直接進行公共事務管理。承認婦聯的局限性，并不是說婦聯就無所作為，其實婦聯有其獨特的作用。與其他的婦女社會組織相比，婦聯是最容易影響政府決策的群團組織，也是最能得到政府信任的婦女組織。婦聯在人大、政協都有一定的常委指數，可以直接提交議案，甚至促進性別平等的公共政策出臺。

在這方面，深圳婦聯走在了前列。2012年6月28日深圳市第五屆人民代表大會常務委員會通過了《深圳經濟特區性別平等促進條例》(以下簡稱《條例》)，在我國性別平等立法上具有里程碑意義和開創性價值。在《條例》第5條第一次出現了對性別歧視的界定，同時確定了受理和辦理投訴的機構，以消除性別歧視的行為，并對性別歧視制定了相應的法則，如第16條規定：“用人單位在招聘、錄用人員時，除國家法律另有規定外，不得設置性別要求，不得以性別、婚姻、生育等為由拒絕招錄某一性別或者提高某一性別的招錄標準。但是根據性別比例平衡指導意見以及有關法律、法規的規定對某一性別采取優先、優惠措施的除外。違法前款規定，由人力資源和社會保障部門責令限期改正；逾期拒不改正的，處三千元以上三萬元以下罰款。”這開啟了我國反性別歧視立法的先河。它的重要作用在于，提高了違法的成本和法律的權威性，保證了性別平等立法的效力。經驗證明：已經實施反歧視立法的國家，赤裸裸的公開的歧視行為普遍得到遏制。

《條例》還強化了政府部門推進性別平等的責任。以往的《婦女權益保障法》等法律法規，注重婦女的權益條款，忽視政府的法定責任。其結果是，政府的責任轉交給了婦聯，而婦聯既無決策權又無執法權，事實上，無法承擔維權職責。由于政府責任主體的缺位，導致權利虛置——權利，法律文本上有，而實際上得不到。為了矯正權利虛置的現象，《條例》凸顯了政府部門的責任，借鑒各國的成功經驗，大大拓寬了政府部門的責任范圍。以往，財政、審計、統計與性別平等毫不相關，而今在《條例》中都被賦予了性別平等的職能。

在現階段，婦聯的一項不可推卸的責任，就是要使各級政府強化解決性別議題的責任意識，只有政府部門意識到了，才能形成婦聯與政府的聯動機制，才可能解決婦女維權的種種問題。

三、婦聯推進男女平等要從源頭治理，重在治本

十八屆三中全會決議強調第二個重點是“堅持源頭治理，標本兼治，重在治本”。在這里需要搞清楚幾個問題：第一，什么是“本”？與性別平等有沒有關系？所謂“本”，指的是“根本”。社會治理的目的是解決社會問題，而要解決問題先要搞清楚問題的癥結，抓住了根本，問題才能得到真正解決。治標只能解決一時的問題，不能解決根本的問題。婦聯的工作準確說來就是推進男女平等，推進男女平等是屬于“本”還是屬于“標”？僅僅從婦聯角度難以說清楚，需要跳出婦聯系統來看問題。

以出生性別比失衡為例，這屬于人口結構問題，由人口計生部門負責治理。在追究出生性別比失衡的原因時，認為生育觀念存在生男偏好是有共識的，而關于導致男孩偏好的深層原因的看法卻不同。一開始，主管部門將生男偏好的原因歸結于技術問題，就是B超管理問題，于是形成的對策就是打擊“兩非”：嚴格監管B超，嚴禁非法鑒定胎兒性別以及非法進行性別選擇終止妊娠。這在短期內效果明顯，出生性別比有所下降，可幾年之后，出生性別比再也降不下來了。從2008年，中央黨校性別平等倡導課題組介入其中，發現了生男偏好與性別平等的聯系，男女越不平等，男性越是可以依靠性別獲得權利與資源，女性越是因為性別而喪失權利與資源，越會強化生育觀念的男孩偏好。換句話說，選擇生男孩是要規避男女不平等的風險，采取的是一種現實而理性的選擇。在這里，男女權利平等是解決生男偏好的“根本”，如果一方面在嚴厲打擊“兩非”，另一方面又在剝奪農村婦女的土地權益，使得男女村民獲得資源分配出現一個巨大的性別分層，生男偏好的生育觀念就不可能改變。研究的結論是，推進性別平等是解決生男偏好的“根本”，男女平等基本國策成為落實計劃生育國策的前提條件。推進性別平等成為解決社會問題的一項治本之策，在社會治理中，我們應當將推進男女平等提到重在治本的高度來重新認識。

第二，什么是源頭治理？婦女問題能否從源頭進行治理？以農村婦女土地權益為例，可以有三種治理方式，第一種是通過修訂性別平等的村規民約進行治理，屬于源頭治理，因為絕大多數婦女土地權益受損都與村規民約相關，“結婚之后的女兒不能享有村民待遇”的規定，就使得農嫁女在征地補償和宅基地分配中陷入困境，如果村規民約納入性別平等的規則，就可以使長達三十多年的婦女土地權益受損的老大難問題得到普遍解決。第二種方法是尋求政府以及婦聯的幫助，糾正村規民約的非法行為，可以說，這是維護婦女權益的第二道防線。這種做法屬于事后補救的方法，通常是出現問題之后才考慮采用。第三種方法是通過法院協助受害婦女予以糾正侵權做法，這是維護婦女土地權益的第三道防線。如果前兩道防線失效，就會導致第三道防線成為唯一一道防線，使得法院不堪重負。法院受理相關案件無疑是必要的，但一個很大的問題是即便勝訴，也常常遭到村委會抵抗而難以執行。從這個意義上看，婦女土地權益的源頭治理就顯得十分必要。保障婦女權益可以三管齊下，但源頭治理卻是不可以輕視的。

第三，婦聯在標本兼治、源頭治理中發揮什么作用？首先，婦聯可以倡導政府在制定公共政策時考慮到對于男女兩性的影響，將性別平等的“本”考慮到社會治理之中。婦聯系統的工作重心是關注和解決婦女權益問題，城市鄉村、社會各階層、各民族地域，都要聚焦于性別議題，都要考慮推進性別平等，縮小性別差距。婦聯對于性別議題會更為敏感，更容易發現公共政策給婦女帶來的影響，包括積極影響和消極影響。而政府部門則不同，常常按照不同的門類分類，涉及領域廣泛，性別要素只是其中的一小部分，因此，容易在決策中忽視對性別帶來的影響。所以，婦聯的一項職能就是時刻提醒政府要有性別敏感，要將性別視角納入公共政策，要將男女平等作為治本之策的重要內容。對于即將出臺的公共政策，婦聯要進行性別分析，及時消除對于男女平等的負面影響。

其次，婦聯要引入源頭治理的思路，來反思工作路徑和方法，尋找從根本上解決婦女權益難題的切入點。比如：婦聯一直倡導婦女要自立、自強、自尊、自愛，但是，這些年來傳統的性別觀念依然根深蒂固。在2000年全國婦聯第二次婦女地位的調查中，認可“干得好不如嫁得好”觀點的女性占37.2%，2010年第三次婦女地位的調查中認可此觀點的女性達到48%，提高了近11個百分點。又如，對“男主外，女主內”看法的問題，女性贊同的比例更高。2000年第二次婦女地位調查時有50.4%的女性表示贊成，到了2010年贊成該說法的比例達到54.8% ，超過了半數。解決這些問題不能局限于婦女個人因素，而應從社會結構和性別結構上考慮治理的對策。又如，婦聯一直關注婦女權益問題，在法院建立了人民陪審員制度，以協助婦女維權。當然，這是一項十分重要的制度。但它僅僅針對一個個已經出現的婦女維權的個案，而無法預防和減少此類問題的發生。所以這就需要進行社會治理的創新，不拘泥于老辦法，不局限于老路子，而是從治本之策上做文章。

再次，婦聯還可以與政府形成合力一起推動性別平等進程，進行源頭治理。在這方面，婦聯具有獨特的優勢，各級婦女兒童工作辦公室設在婦聯，協調政府部門落實《婦女發展綱要》。全國婦聯優勢更為明顯，全國婦聯主席同時擔任全國人大副委員長，屬于國家領導人，在協調其他部委維護婦女權益方面力度更大。如2012年8月，全國婦聯與民政部、農業部在大慶聯合召開了婦女土地權益工作會議，總結推廣修訂性別平等的村規民約的經驗，側重源頭治理。省級婦聯也可以與省級政府部門共同進行源頭治理。如黑龍江省婦聯于2010年3月，首先選擇試點縣修訂村規民約，2011年11月，在省委的支持下，省婦聯與民政局聯合發文修訂村規民約維護婦女土地權益。修訂村規民約時間就放在換屆選舉之后的1～3月，利用農閑之機在全省13個地市全面推開。

為了避免修訂村規民約走形式走過場，黑龍江省婦聯進行了認真籌劃和分步實施。首先，在各個地市召開“黑龍江省以維護婦女土地權益為重點的村規民約修訂推進會”，省婦聯分管副主席逐個地市參會做動員講話，講解修訂村規民約對維護婦女權益的意義，解決領導干部的認識問題。其次，要求地市主管領導和民政部門分管領導做表態發言，從而使該項工作納入當地黨委政府的工作議程，要求參加會議的是縣級黨委和政府主要領導，以及重點縣的縣鄉分管領導和村一把手。最后，黑龍江省婦女研究所副所長對參會者進行1～2小時的培訓，提出修訂的步驟程序和具體要求。同時發放培訓光碟和新村規民約草案模板，供修訂村規民約時參考。以此展開了黑龍江省以維護婦女權益為重點的修訂村規民約工作。