復議機關在行政復議調解中的角色定位

于明娟

（國家外匯管理局山東省分局，山東 濟南 250001）

復議機關在行政復議調解中的角色定位

于明娟

（國家外匯管理局山東省分局，山東 濟南 250001）

調解是我國司法實踐中的一大特色，在建設和諧社會的形勢下越來越受到重視。行政復議中引入調解制度是我國行政法理念上的重大創新和突破，也是我國行政復議功能定位轉變為解決行政糾紛的重要表現。行政復議機關應充分發揮好在調解中的主持人角色，依法、中立、高效地做好行政復議調解工作，正確引導行政機關和行政相對人獲得公平、公正的調解結果，有效解決行政糾紛，切實保護行政相對人的合法權益，充分發揮行政復議制度在解決當前社會矛盾、構建和諧社會中的重要作用。

行政機關；行政復議；角色定位

在我國，行政復議的功能長期以來被定位于內部監督和自我糾錯，這是與我國缺乏法治傳統相關的。隨著社會的發展，政府法治意識的提升，以及行政糾紛的增加，行政復議的功能逐步定位于解決行政糾紛。相應的，解決行政糾紛的方式也呈現出合意性增強、強制性減弱的特點。行政復議調解，作為重要的合意性的解紛方式之一，已引入到我國行政復議制度當中。但是，目前我國行政復議調解制度僅在《行政復議法實施條例》（以下簡稱“《實施條例》”）第五十條中做出較為籠統的規定，有很多新的理念尚未在實際工作中實現。在修訂《行政復議法》的大背景下，應關注于行政復議調解制度實際操作層面的完善。本文擬從行政復議機關在行政復議調解中的地位為切入點，從其應遵循的原則和程序兩個方面分析其如何發揮好作用，為行政復議調解制度的發展完善提供參考。

一、行政復議調解制度的功能和復議機關在調解中的地位

（一）行政復議調解制度有利于行政復議解決糾紛功能的實現

隨著時代的發展，社會轉型的深入，社會深層次矛盾日益顯現，群眾上訪、請愿等社會事件屢屢發生。造成這種狀況的主要原因是群眾申訴的正當途徑不順暢以及有效疏通手段的缺失。2007年8月，《實施條例》的出臺，將行政復議定位為行政機關依法解決行政爭議、化解社會矛盾、加強層級監督的一項重要法律制度平臺。[1]為了實現行政復議的解決糾紛功能，《實施條例》做出了一系列有針對性的制度安排，行政復議調解制度就是其中之一。調解是解決行政糾紛、化解社會矛盾的有效手段，能夠彌補書面復議缺乏合意性的缺陷，讓行政相對人有機會與行政機關面對面闡述自己的意見，從而使行政復議的合意性有所增強、強制性有所減弱。從外匯管理行政復議實踐來看，一些案件當事人當面溝通后，通常能達成合意，如果適用調解制度，則能大大降低行政管理成本。由此可見，如果調解制度能夠進一步完善并有效實施，那么許多行政糾紛都可以通過調解解決，這將會為群眾提供一條順暢的進行申訴的正當途徑，也為政府提供一個解決社會矛盾的有效手段。

（二）行政復議機關在行政復議調解中的主持人地位

行政復議中，行政復議機關充當裁決者的角色，其做出的行政復議決定對當事人具有裁決的作用。但在行政復議調解中，行政復議機關的地位應從裁決者的角色轉變為主持人的角色。按照一般法律教科書的定義，調解是指雙方當事人以外的第三者，以國家法律、法規和政策以及社會公德為依據，對糾紛雙方進行疏導勸說，促使他們相互諒解、進行協商、自愿達成協議，解決糾紛的活動。行政復議調解中，行政復議機關的主要職責是查清事實，促使雙方當事人協商，在合法性的前提下達成一個雙方滿意的

結果。行政復議調解，作為行政機關對經濟和社會生活進行管理的手段，體現了一定程度的行政干預。但其干預必須限定在一定范圍內，即以中立的主持人身份為當事人提供一個平等協商的平臺。而不能越俎代庖，直接介入糾紛，對當事人的行為進行評判，干涉當事人處分權利，更不能將自認為公平的解決方案強加于當事人。

二、行政復議機關在行政復議調解中應遵循的原則

行政復議機關在行政復議調解中的主持人地位要求其在進行調解時必須遵循如下原則：

（一）依法調解

依法是調解的基礎，是行政復議機關應當遵循的首要原則。盡管調解在權力行使方式上不同于做出行政復議決定的解決糾紛方式，但二者本質上都是行政復議機關行使行政復議權的體現。因此，行政復議機關應當嚴格按照法律規定對當事人進行調解。

具體來講，依法調解包含三層含義：一是行政復議機關只能對法律規定允許調解的行政糾紛進行調解。目前法定的可進行調解的行政糾紛僅限于對行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權作出的具體行政行為不服以及當事人之間的行政賠償或者行政補償糾紛兩類行政糾紛，其它行政糾紛不適用于調解。二是行政復議機關進行調解要依法定的程序進行。調解具有靈活性，但靈活性并不等于不遵循程序。如果沒有程序約束，當事人就難于達成基于自由的合意，也不會達成和諧的、定紛止爭的糾紛解決方案。調解只有按照法定的程序進行，其靈活性才不會被濫用，才能保證調解結果的公正和公平。因此，行政復議機關應在調解中對當事人雙方予以正確引導，保證調解工作依法有序進行。三是行政復議機關應依法做出行政復議調解書。行政復議調解書不能出現行政機關做出違法或無效的行政行為的內容，也不得損害國家利益、社會公共利益和其他公民的合法權益。

（二）保持中立

保持中立是保證行政復議調解工作順利進行的重要保障，“中立性的原則是程序的基礎?！盵2]在行政復議調解中，行政復議機關應始終保持中立地位，充分聽取當事人的陳述并充分尊重當事人的處分權和自由意志，要保持中立地位公正調解，不能有任何心理傾向或偏袒任何一方，也不能因一味地急于達成調解合意而通過明示或心理暗示的方式強迫一方同意有違其自由意志的調解結果。在調解中，行政復議機關不可避免地會將其意志和影響力滲透到調解的全過程和最終結果之中。但應當注意的是，調解是以當事人的自愿為前提，以當事人自由意志為基礎的。因此，行政復議機關要將其意志和影響力限制在正確引導雙方當事人進行協商的必要的范圍內，要時刻保持中立，特別是不能偏袒行政機關，要注意保護行政相對人弱勢群體的合法利益，以使行政復議調解結果達到實質公平的目標。

（三）及時高效

及時高效是行政復議調解實現有效解決糾紛目標的必然要求。英國有句古老的諺語“遲到的正義為非正義”，行政復議調解正是使當事人快速高效地解決糾紛的重要途徑和緩解社會矛盾的有效手段。及時高效，就是要盡量用最短的時間、最少的人力、財力和物力取得雙方當事人都滿意的結果。行政復議調解必須遵循這一原則，防止久調不決、給當事人造成訴累的情況出現。眾所周知，調解具有形式靈活、效率高、成本低的特點，行政復議調解要充分發揮上述特點，提高調解工作效率。調解不成的，行政復議機關應終結調解程序，及時做出行政復議決定。這就要求法律對調解期限做出明確規定，原則上調解期限不應超過法定的復議期限。在調解方式上，行政復議機關可以根據案件的實際情況，在查清案情細節、了解各方訴求的基礎上，選擇“背靠背”或“面對面”的調解方式，以快速促成調解合意的達成。

三、行政復議調解程序架構設想

在遵循上述原則的基礎上，作為行政復議調解主持人的行政復議機關應按照下述行政復議調解程序架構開展行政復議調解工作。

（一）啟動調解程序——告知當事人自愿調解的權利

正如法學家戈爾丁所言“調解一開始就是自愿的事情”[3]，是否選擇以調解方式解決糾紛是當事人的權利，應由當事人自主決定。也就是說，行政復議機關不得強行要求當事人以調解方式解決糾紛，不得將調解視為行政復議程序的必經階段。作為主持人，如何啟動調解程序是行政復議機關首先要考慮的問題。這就要求行政復議機關通過一定的方式對符合調解條件的案件，告知雙方當事人有自愿調解的權利。告知的方式，可以在行政復議機關向當事人送達受理書時向其書面告知或口頭告知。行政復議機關對可進行調解的案件可以依職權征詢各方當事人是否有調解的意愿。若雙方當事人愿意進行調

解，則可啟動調解程序；若一方當事人愿意接受調解，而對方當事人明確表示拒絕接受調解，則不能啟動調解程序。

（二）控制調解進程——推動調解程序有序進行

調解階段是確定雙方權利義務的實質階段，是行政復議調解中的關鍵環節。調解程序啟動后，行政復議機關在全面了解案情的情況下，可以初步擬定調解方案，分別與各方當事人進行溝通，了解當事人對調解結果的期望和可以調解的程度。在進行初次溝通時，行政復議機關應告知雙方當事人在調解中的權利義務，如要求調解人員回避的權利、進行陳述申辯的權利，特別是自行處分權利的權利。在全面了解案情和雙方當事人的心理預期之后，行政復議機關可以召集雙方當事人進行協商。

一般來說，在調解過程中，雙方當事人為維護自身利益，大都會站在各自的立場上進行陳述和辯論。有時甚至會糾纏個別的細枝末節問題反復提交證據或者重復陳述。在這種情況下，就需要行政復議機關通過幫助當事人歸納爭議的焦點和分歧、指導當事人集中對爭議問題提交訴辯理由和證據、限定當事人按時提交相關證據材料以及對有關法律法規進行解釋等方式，有效地控制調解的節奏，推動調解程序有序進行。在推進調解的過程中，行政復議機關要保持充分的中立，引導雙方當事人充分協商，在聽取雙方當事人意見的基礎上，提出調解方案。

（三）完成調解程序——制作行政復議調解書

調解達成合意的，行政復議機關應及時制作行政復議調解書。在內容上，行政復議調解書應遵從當事人的意愿，即當事人在不違背法律和社會公共利益的前提下，可以將其自由達成的合意寫入調解書。行政復議機關不得擅自更改或將自身意志強加于調解書之中。在形式上，行政復議調解書應為書面形式，應當載明如下事項：當事人名稱、住址或地址、行政復議申請人提出的行政復議請求、經查明的案件事實、進行調解的基本情況、調解結果、調解書制作的時間等。行政復議調解書應加蓋行政復議機關公章，經雙方當事人簽字后生效。

調解未達成協議的，行政復議機關應及時終結調解程序，作出行政復議決定?？紤]到行政復議的一般期限規定是60天，而行政復議調解是行政復議過程中的一個階段，建議明確規定行政復議機關應在30天內完成行政復議調解工作。

綜上所述，調解是我國司法實踐中的一大特色，在建設和諧社會的形勢下越來越受到重視。行政復議中引入調解制度是我國行政法理念上的重大創新和突破，也是我國行政復議功能定位轉變為解決行政糾紛的重要表現。行政復議機關應充分發揮好在調解中的主持人角色，依法、中立、高效地做好行政復議調解工作，正確引導行政機關和行政相對人獲得公平、公正的調解結果，有效解決行政糾紛，切實保護行政相對人的合法權益，充分發揮行政復議制度在解決當前社會矛盾、構建和諧社會中的重要作用。

[1]國務院法制辦就行政復議法實施條例答記者問[EB/ OL].中國法院,www.chinacourt.com.

[2]季衛東.法律程序的意義[M].北京：中國法制出版社，2004.38.

[3]〔美〕戈爾丁.法律哲學[M].齊海濱譯.北京：北京三聯書店，1987.222.

（責任編輯：滕元良）

D922.1

A

2095—7416（2014）05—0110—03

2014-08-10

于明娟（1981-），女，山東榮成人，法學碩士，國家外匯管理局山東省分局干部。