原則導向監管在國外的實踐及對我國的啟示

夏徐斌

（廈門大學，福建 廈門 361005）

一、問題的提出

金融危機的影響還在繼續深化，西方各國都陷入經濟發展的“泥淖”停滯不前。本次金融危機的爆發，引起人們對現行監管模式的再度反思。在本次危機的發源地美國，金融監管失位，其中對次級貸款及其衍生產品的監管疏忽，被認為是危機爆發和蔓延的重要根源。在美國金融服務圓桌組織（Financial Services Roundtable）發布的《提升美國金融競爭力藍圖》（The Blueprint for US Financial Competitiveness）中，對美國現行的規則導向監管（rules-based regulation）進行了批評，認為過細的監管規則“限制了監管者適應全球市場變化的能力，造成金融機構新產品和新服務的推出越來越難，導致監管者和金融機構之間更多的是對抗而不是合作，降低了監管的靈活性”，并建議美國金融監管機構采用原則導向監管（principles-based regulation）。

原則導向監管為英國金融服務局（Financial Service Authority，FSA）所首創，在監管實踐中取得了不錯的成效。由于采用原則導向的監管方法，近年來英國的金融體系和監管環境得到很大的改善。“原則導向”的監管理念一度讓英國金融服務局引以為豪，并逐漸受到全球金融業的廣泛關注。然而，本次金融危機中北巖銀行（Northern Rock）危機使英國金融服務局（FSA）全球金融監管典范的光輝形象大打折扣，其推崇的原則導向監管也開始受到質疑。另外，日本金融廳于2007年10月宣布，為增強日本作為全球金融中心的競爭力，考慮將現行的規則導向監管向原則導向監管轉變。為此，日本金融廳將研究如何在金融監管中平衡規則和原則，培育金融業市場紀律發揮作用的良好環境，同時賦予金融機構在經營管理上的更大自主權。

從美日兩國金融監管當局對其現行金融監管體系的反思和對原則監管的探索中我們可以看出，原則導向監管已經是未來全球金融監管的大勢所趨。雖然，本次金融危機，英國的金融業也未能幸免，原則導向監管也受到多方質疑。但是，規則導向監管向原則導向監管的演進，無疑將是未來全球金融改革的一大亮點。作為國際金融監管理念的新“時髦”，原則導向監管的內涵是什么，其背后所的監管理念是什么，在監管實踐中它有哪些優勢，推行原則導向監管要具備哪些條件，需要注意哪些問題，這些都是當前我們值得研究的課題。否則，盲目追趕原則導向監管的“時髦”，將付出慘痛代價。

二、原則導向監管：一種不同理念的監管模式

（一）原則導向監管的理念

援引FSA自己的觀點，“原則導向監管意味著更多地依賴于原則并且聚焦于結果，以高層次的規則作為手段，從而達到我們（FSA）所期望實現的監管目標，在這個過程中我們將更少地依賴于規則。”以原則為導向并不表示完全放棄規則，而是以一般原則（general principles）為指導，結合特殊規則（specific rules），在監管實踐中尋找原則和規則的最佳平衡點。

原則導向監管體現出以下三大理念：

1.以結果為導向，以目標為宗旨。結果導向的監管理念認為：金融機構管理層更加貼近市場和客戶，比監管者更清楚應采取什么樣的業務流程和經營行為，因此監管者應關注金融機構是否實現監管目標，而不是金融機構的具體業務流程和經營活動。由此理念，監管者不再側重于金融機構的運營過程，而更關注于為客戶和市場實現的結果。例如，在實施新資本協議和新國際財務報告準則時，涉及銀行賬戶的利率風險管理問題，FSA就此明確提出，FSA只會就該風險的原因、特征以及防范原則提出指引，具體的防范措施與模型設置等都要由各家銀行根據自己的風險狀況和風險偏好自行選擇。

2.更多地依賴原則，更少地依賴規則。首先，FSA對監管手冊中不必要的監管規則、妨礙監管目標達成的規則、收支無法平衡成本的規則以及不利于加強金融機構高層管理者責任的規則加以刪除或修訂。其次，FSA在刪減監管規則的同時，制定了具體兩個層次的監管原則（其中第一層次11條原則，第二層次6條原則）來推進原則導向監管。

3.注重高管責任，強調監管互動。原則導向監管更加注重高級管理人員的責任，明確了高級管理層對于機構的運營和風險管理應當承擔的全部責任，對于公司治理、內部控制以及監管互動都提出了更高的要求。

（二）原則導向監管的優勢

原則導向監管能夠成為當今國際金融監管理念的新潮流，是因為相較于規則導向監管，它有以下幾大優勢：

1.合理配置監管資源，有效降低監管成本。實踐表明，采用規則監管的成本是非常昂貴的：2006年，美國規則監管的成本高達52.5億美元，大約是英國FSA 6.25億美元的9倍。在原則導向監管理念的指引下，監管當局更多地運用“道義勸說”等非現場監管方式，由此節約了大量的監管成本。據FSA估計，在新的監管手冊中，僅反洗錢監管規則就由57頁縮減到2頁，金融企業每年的報告成本一項就可以壓縮2.5億英鎊，下降幅度達40%。

2.提高監管彈性，有利于金融機構自主經營。原則導向的監管方式注重最終的監管目標，而不只是局限于詳細的條款和規則，使得監管的彈性大大提高。監管彈性提高，金融機構沒有了過多規則條款的限制，也不會受到不必要的監管干擾，自主經營性將增加。

3.激勵金融創新，激發市場活力。有效的原則導向監管對于激勵金融創新，激發市場活力有重要作用。在美國商品交易委員會（CFTC）于2000年成為一個原則導向監管者以后，美國期貨市場的創新步伐持續加快，取得了令人矚目的成就。據國際清算銀行（BIS）2007年9月季報顯示，在美國交易所內進行交易的金融衍生工具增長顯著：從2005年12月到2007年6月間，期貨合約從8 280萬增長到12 180萬，增長了47.7%，期權合約則從4 370萬增長到8 370萬，增長了100%。

（三）推行原則導向監管的基本條件

目前，原則導向監管受到很多國家的追蹤和推崇，這些國家都在進行著由規則導向向原則導向演進的監管模式改革。然而，改革的成效并非都盡如人意。究其原因，原則導向監管的推行需要一些基本的條件。如果條件不成熟，強行推行原則導向監管，很可能會適得其反。原則導向監管的推行需要以下基本條件：

1.監管人員具備較高的綜合素質。原則導向監管模式下，監管人員對金融機構風險狀態、經營狀況的判斷都沒有具體的規則可以參考。這就要求監管人員不僅要對整體市場和單個金融機構的運行狀況要有的足夠的了解和熟悉，而且要求監管人員要有充足的專業知識儲備和豐富的監管實踐經驗。另外，原則導向監管也對監管人員的應變判斷能力以及職業操守都提出了更高的要求。

2.良好的溝通和聯系。良好的溝通和聯系包括三個方面的內容：（1）監管機構上下級之間的溝通與聯系；（2）監管機構和金融機構的溝通與聯系；（3）監管機構內部的溝通與聯系。良好的溝通和聯系為推行原則導向監管培育適合的土壤，是推行原則導向監管的重要前提和基礎。

3.被監管對象具備完善的配套條件。原則導向監管強調金融機構高管的責任，即便是普通員工，也要對金融機構的經營成果負相應的責任。因此，具備良好專業素質和職業道德的各層次人才成為原則導向監管推行的關鍵，同時，為了防范道德風險的出現，金融機構必須完善內控制度建設。

4.推行國家具備較好的宏微觀環境。原則導向監管要求推行國家具備較好的宏微觀環境，包括相對發達的金融市場、良好的金融生態環境以及穩定的宏觀經濟環境等。

三、原則導向監管在國外的主要實踐

金融危機的爆發和蔓延，再一次把金融監管模式的選擇問題推向風口浪尖。美日等原本采用規則導向監管的國家，已經意識到原有監管理念的局限，開始探索原則導向監管的新理念。英國雖然是原則導向監管的提倡者，但是也沒能逃脫金融危機的肆虐，原則導向監管受到多方質疑。

從目前西方發達國家目前的實踐情況來看，雖然原則導向監管代表國際金融監管理念的新潮流和大趨勢，但是它的成功應用還面臨著一系列未解的難題，需要全球金融業界、學術界共同應對。

（一）FSA——原則導向監管的先行者

1998年7月，英國財政部向國會提交了《金融服務與市場法》（FSMA）草案，并且最終獲得同意。FSA獲得FSMA發布規則和指引的明確授權，面臨一大難題。由于FSMA是一部容量巨大、高度復雜的立法，FSA不得不通過厚達9 000多頁的《FSA規則指導手冊》來規范其監管責任的內涵。為了避免冗長的咨詢過程，消除市場上關于“過度監管”的批評，FSA將英國崇尚自由競爭的傳統與重視金融監管的理念有機地結合起來，提出了原則導向監管理念。

原則導向的監管方法被FSA采用之后，英國的金融體系和監管環境得到很大的改善，并逐漸因為其在監管實踐中的優勢而受到很多國家的追蹤和推崇。2007年4月，FSA發起了“MPBR行動”（More Principles-Based Regulation Initiative），標志著英國金融監管當局原則導向監管理念的進一步升級。

然而，本次金融危機爆發，英國的金融體系也未能幸免。尤其是北巖銀行（Northern Rock）危機，使得FSA全球金融監管典范的光輝形象大打折扣。原則導向監管的理念開始遭受質疑，其“和風細雨式（light touch）”的監管方式也為人所詬病。雖然危機還在深化，但英國監管當局已經開始對原則導向監管開始反思。反思的結果是，原則導向監管作為未來國際金融監管主流模式的大勢不變，但是需要在監管實踐中不斷檢驗和完善。

（二）美日——金融危機后的積極跟隨者

美國是一個崇尚自由和法律權威的國家，因此在金融監管領域推崇規則導向的監管模式。本次金融危機爆發之后，美國的眾多高層人士開始認識到原則導向監管的局限性。美聯儲主席本·伯南克（Ben Bernanke），時任財長保爾森（Hank Paulson）以及時任貨幣監理署署長約翰·杜根（John Dugan）都在不同場合發表講話，表達希望監管當局采用原則導向監管的看法。

在此背景下，《美國金融監管體制改革藍圖》應運而生，其目標就是逐步改革“規則導向監管”方法，建立一個全新的“目標導向”的監管框架，這個框架本質上同原則導向監管的理念相吻合。當然，美國“目標導向”監管框架的構建是一個漫長的過程，并且離不開規則監管的補充，《多德-弗蘭克華爾街改革和消費者保護法案》的頒布就是很好的說明。

在本次金融危機之前，日本也是采用規則導向的監管模式。金融危機給日本金融市場帶來極大沖擊，使得監管當局不得不對現行金融體系進行反思，監管模式成為備受關注的焦點之一。日本金融廳于2007年10月宣布，為增強日本作為全球金融中心的競爭力，考慮將現行的規則導向監管向原則導向監管轉變。為此，日本金融廳將研究如何在金融監管中平衡規則和原則，培育金融業市場紀律發揮作用的良好環境，同時賦予金融機構在經營管理上的更大自主權。

四、對我國推行“原則導向”監管理念的啟示

目前，我國尚不完全具備實施原則導向監管的各項條件。但隨著金融全球化的不斷深化，我們應及早做好推行原則導向監管的準備，提升監管有效性，積極迎接日趨激烈的國際金融競爭。原則導向監管作為國際金融監管的新理念，我們要積極研究，適時推進。即不可盲目地趕“時髦”，置客觀條件于不顧，生搬硬套，結果只能是南轅北轍。

（一）適時轉變監管理念，堅持原則導向監管作為我國未來金融監管改革的大方向

原則導向監管由于其在金融監管實踐中的獨特優勢，被全球很多國家所推崇。雖然在本次金融危機之后，它的優越性受到了各種質疑，但不能改變它未來國際金融監管模式大方向的趨勢。目前，我國金融業已經融入全球化的大潮當中，要在其中保持競爭力，監管模式也必須同國際接軌。因此，未來我國金融監管的改革，要適時轉變監管理念，牢牢把握住原則導向監管這個大方向。

令人欣慰的是，我們監管當局的負責人很早就意識到了這點。在銀監會2007年年度工作會議上，時任銀監會主席劉明康在談到提高銀行業監管工作有效性時曾表示，要正確處理規制導向監管與原則為基礎監管的關系，要注意把握好原則導向監管和規則導向監管的結合，“隨著金融市場競爭的加劇、監管法規體系的逐步完善和銀行風險管控能力的增強，要適時把監管思路逐步轉向以原則為基礎的監管”。

（二）積極完善推行原則導向監管的各項基本條件

前文已經提到，原則導向監管的推行需要一些基本條件，它們是原則導向監管實施的前提。目前，我國還不完全具備各項基本條件。因此，當務之急是積極完善推行原則導向監管的各項基本條件，為實施原則導向監管做好準備。當然，這些基本條件各自有不同的特點，有些可以在短期內人為地達成，有些卻要在長期的經濟社會發展過程中逐漸達成。根據這個特點，我們首先要做的就是提高監管人員的綜合素質，這是原則導向監管實施的最基本前提。其次，要積極做好各方面的溝通和聯系，建立各層次原則導向監管的良好信息傳遞和共享機制。另外，要完善被監管機構的各項配套條件，提高機構人員尤其是高管的專業素質和企業操守，強化機構內控制度建設。最后，要優化實施原則導向監管的宏微觀環境，為推行原則導向監管培育優質土壤。

（三）循序漸進推進監管模式的轉變，混合監管可能成為最終的監管模式平衡點

監管理念的轉變，不可能一蹴而就，這是一個循序而漫長的過程。需要強調的是，原則導向監管并不是不要規則。相反，原則導向監管的有效實施，必須要有規則監管作為補充。另外，規則導向監管和原則導向監管自身都存在不可克服的內在缺陷，而現代金融市場高度復雜，產品日新月異，單一的監管模式未必能過適合所有的金融機構、產品和流程。因此，最佳的監管模式或許是混合監管模式，即原則監管和規則監管一國監管體制內共同存在、互為補充、相互協調。未來中國金融監管改革，混合監管可能成為最終的監管模式平衡點。

五、結語

本次金融危機被一些西方媒體稱為“大蕭條以來最嚴重的金融危機”，據IMF估算，此次危機中金融機構所遭受到的損失最終將高達4.1萬億美元，遠超“二戰”之后歷次危機對金融體系的破環程度。2007年末全球大型銀行的一級資本總計3.5萬億美元，因此，如果不是各國政府史無前例的市場干預，西方金融體系已經崩潰。正是認識到本次金融危機的嚴重性，全球各界都在對當前的監管模式進行反思。

原則導向監管作為國際金融監管的新理念，一度受到很多國家的追蹤和推崇。然而，金融危機的爆發，使得原則導向監管開始受到各方質疑。原則導向監管真的失效了嗎？顯然不是。本次金融危機告訴我們，原則導向監管的實施，是一個循序漸進的漫長過程。它需要對監管理念的良好理解，需要各項配套條件的成熟，還需要實施原則導向監管的高超技巧。因此，原則導向監管作為未來國際金融監管理念主流的趨勢不會改變。對于我國來說，雖然目前還不完全具備實施原則導向監管的基本條件，但我們應該堅持這個大方向，作為我們未來金融監管改革的出路。

需要指出的是，原則導向監管和規則導向監管自身都存在不可克服的內在缺陷。而現代金融市場又高度復雜，產品日新月異，單一的監管模式未必能過滿足監管實踐的要求。因此，最佳的監管模式或許是混合監管模式，即原則監管和規則監管一國監管體制內共同存在、互為補充、相互協調。未來中國金融監管改革，混合監管可能成為最終的監管模式平衡點。

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