大豆保護政策的政治經濟分析：政府目標、現狀偏好與價格反應

黃斌全

（廈門大學 經濟學院，福建 廈門 361005）

發達國家對大豆生產者的支持不僅導致國內消費者和納稅人要承擔保護的成本，而且壓低了國際市場價格從而扭曲了發展中國家大豆生產者的激勵。發展中國家長期為大豆生產者提供負保護不僅降低了農民的收入和福利，還進一步扭曲了大豆生產激勵。顯然，不同國家大豆保護政策的實施以本國不同集團的福利損失為代價。

政府在不同部門不同集團之間進行資源配置的積極作用是不可否認的，但是，為什么不同國家的政府對大豆生產和貿易實施不同的保護政策？將政治因素“黑箱化”的傳統經濟理論在解釋各國大豆保護政策的形成及其異同的問題時并不能提供令人滿意的回答。本文將從農業保護政治經濟學的視角，對大豆生產者保護政策形成過程中的經濟和政治因素進行綜合性的理論分析和實證檢驗，以更全面地把握國際大豆保護政策的形成和變化趨勢。特別地，對世界最大的大豆進口國中國而言，對其大豆進口來源國的保護政策形成進行政治經濟學的分析，不僅對中國完善大豆生產和貿易政策選擇具有借鑒意義，還有助于中國更好地把握這些國家的大豆生產和貿易政策形成的依據及其政策變化的方向。

一、國際大豆市場政策干預的普遍性

本文采用大豆的名義保護率（Nominal Rate of Assistance，NRA）指標來衡量各國政府政策對大豆生產者提供的保護水平。①當政府提供正保護時，NRA>0，它表示政府政策導致農民總收益提高的百分比；當政府提供負保護時，NRA<0，它表示政府政策導致農民總收益減少的百分比。當NRA=0時，說明大豆市場是完全競爭的。

主要國家和地區的大豆NRA表明（見表1），國際大豆市場存在扭曲生產激勵的保護政策。從20世紀90年代以來，國際上的大豆保護政策呈現出以下三個重要特征：（1）對發達國家而言，不論是大豆凈出口國還是凈進口國，它們的政府基本都對大豆生產者提供正保護以支持國內大豆生產；（2）對發展中國家的大豆凈出口國而言，它們的政府在大部分時間里向大豆生產者提供負保護，以大豆生產者的損失為代價向其它部門轉移支付；（3）對發展中國家的大豆凈進口國而言，政府為其生產者提供了正保護以鼓勵其大豆生產（特別是韓國和東南亞地區）。其中，隨著農業擴大對外開放進程的推進，中國對大豆生產者的支持從20世紀90年代中期以來總體呈現下降趨勢。另一方面，經濟發展水平較低的拉丁美洲國家仍然對其面臨進口競爭的大豆生產者提供負保護。

二、國際大豆保護政策的政治經濟學解釋

政治經濟學將政策制定的政治市場概念化，均衡政策就是政策需求方（農民或農業集團）和供給方（政府）在政治市場上相互博弈的結果。

（一）發達國家大豆保護政策的政治經濟學解釋

就政治市場上的政策供給而言，首先，當一個經濟處于較高的發展階段時，農業對非農產業人口的相對減少使農業保護政策的供給成本下降，同時發達國家較強的財政實力使其具備向大豆生產轉移支付的能力，大豆保護政策的供給能力提高。其次，在政策偏好方面，已經實現了工業化的發達國家，收入分配問題成了政府政策制定過程中關注的焦點。再次，由于政策改革具有政治敏感性，涉及利益重新分配，農業保護政策在發達國家具有一種棘輪效應，即一旦對大豆的保護確立便易于向上調整，難于向下調整，這也是發達國家大豆保護政策支持大豆生產具有持續性的重要原因。生產的技術變化、生產專業化以及規模經濟程度不斷提高等因素使其大豆生產水平持續發展，但政府的支持依然是剛性的，政策制定者在大豆保護政策的選擇中具有現狀偏好。

表1 主要國家和地區1992—2009年大豆名義保護率（%）變化

就政治市場上的政策需求而言，發達國家具有很高的民主程度，在這種政治環境下大豆生產者或其利益集團能夠更好地表達他們對保護政策的需求。特別地，由于發達國家農業人口的減少、農場規模的擴大以及農村教育、交通和通信水平的不斷發展使大豆生產者集體行動的組織成本和搭便車行為大大減少，在民主程度較高的國家，政策工具容易受到來自特殊利益集團的政治壓力的影響。發達國家農民的政策需求推動其政府加強了支持農業收入的立法，農業收入支持機制的完善使農民對保護的需求更多地表現為對外部沖擊的反應，其中最重要的沖擊來源是市場價格。

（二）發展中國家大豆保護政策的政治經濟學解釋

就政治市場上的政策供給而言，發展中國家政府政策更偏好于工業化目標的實現。首先，在幾乎所有的發展中國家，認為工業化是經濟增長核心因素的意識形態在決定農業初始政策中具有關鍵作用，這一被發展中國家普遍接受的信念對政府的目標函數產生了重要影響，它們更關注于工業化而忽視農民的利益，甚至采取歧視農業的政策以獲取推動工業化發展的資源。而且由于支持工業化的政策存在棘輪效應，涉及利益重新分配的政策改革將難以展開，可見發展中國家對大豆生產者的歧視性政策也具有現狀偏好。其次，發展中國家的政府財政實力較弱，相對較多的農業人口使實施農業保護政策的成本較高，而且以非農產業損失為代價的農業保護政策將影響工業化的進程。相反，由于政策制定者有激勵選擇集中利益和分散成本政策的事實，向較為分散的農業征稅以補貼集中發展的工業是政府更為偏好的形式。

就政治市場上的政策需求而言，首先，大部分發展中國家的民主化程度相對低于發達國家，交通運輸和通信網絡發展也相對落后，導致農業利益集團的形成面臨著很高的組織成本和嚴重的搭便車問題，共同利益難以形成，小農利益表達不足。其次，少數受過良好教育和更懂得政治的工業人口集中居住在城市，他們組織起來對政府進行游說的成本要比農業低得多，所要面臨的搭便車問題也比農業少得多。發展中國家的工業更容易組織起來表達他們的政策需求并向政府施加政治壓力。于是，發展中國家工農業的政治實力差距是導致大豆生產者缺乏保護政策支持的關鍵因素。即使在當大豆生產者面臨外部市場價格沖擊時，他們也很難從關注工業化發展的政府那里爭取到政策支持。

三、影響大豆保護政策政治經濟因素的實證研究

（一）指標選擇和數據來源

在對國際大豆保護政策形成進行政治經濟學的解釋后發現，政府的發展目標、政策制定的現狀偏好、市場價格和民主化程度這些政治經濟因素對大豆保護政策形成具有重要的影響。

本文選擇農業對非農產業的相對保護率（Relative Rate of Assistance，RRA）指標來反映一國政府在其經濟發展過程中的政策目標偏好。對于政策制定現狀偏好的檢驗，本文使用的指標是被解釋變量NRA的滯后變量。檢驗大豆保護政策的價格反應使用的指標則是非扭曲的世界市場價格（lnPrice）。以上三個指標的數據均來自世界銀行的“農業激勵扭曲”數據庫。民主化程度的指標使用政體數據庫（Polity IV）中的民主指數（DEMOC），它是被最廣泛接受的度量政治民主化的指標。民主指數表現為0~10之間的數值變化，數值越高表示民主化程度越高。

（二）模型設定

本文對19個國家1992—2009年的動態面板數據進行廣義矩估計（Generalized Method of Moments，GMM），衡量國際大豆保護政策形成過程中政府的發展目標、政策制定的現狀偏好、世界市場價格和國家民主化程度的影響。動態面板數據模型設定如下：

（三）實證結果分析

本文采用差分GMM和系統GMM分別對模型（1）進行估計，二階序列相關檢驗（AR（2））和過度識別檢驗（Sargan test）的結果表明兩個回歸方程都不存在二階序列相關且工具變量也是有效的，因此模型的設定是合理的。但在有限樣本情況下，差分GMM的估計系數相對于系統GMM而言存在下偏的情況。

從動態面板數據的GMM估計結果看，政府目標、世界市場價格和政策制定的現狀偏好對國際大豆保護政策的形成具有非常顯著的影響，而且系數符號也是穩健的。但是，一國民主程度變化對大豆保護政策的影響確實不明確，從政治影響因素的視角看，大豆保護政策的形成更多的基于政府的偏好。

實證研究結果表明：（1）政府政策偏好的系數符號為正，表明一個國家對大豆生產者的支持隨著它對農業發展的偏好增加而增加，更關注于收入分配目標的發達國家具有更高的農業支持偏好，它們的大豆名義保護率也普遍高于關注工業化的發展中國家。（2）世界市場價格系數符號為負，說明當世界市場價格下降時，大豆的國內政策支持會普遍提高；當世界市場價格上升時，大豆的名義保護率相應下降。這在很大程度上表明了國際大豆保護政策的反周期（Counter-Cyclical）性質。（3）大豆名義保護率滯后變量的系數符號為正，表明國際大豆保護政策的制定過程中各國政府普遍存在現狀偏好，即大豆保護政策的變化存在慣性，在長期內，提供正保護的國家基本維持著對大豆生產者的補貼，提供負保護的國家則大多數維持著對大豆生產者的征稅。這種現狀偏好很大程度上是由農業政策改革將涉及的利益重新分配所導致。

表2 大豆保護政策政治經濟影響因素的估計結果

四、結論和啟示

建立在公共選擇范式基礎上的政治經濟學分析框架為國際大豆保護政策的形成提供了并非唯一但更完整的解釋。本文通過對包含了政治經濟因素的動態面板數據模型進行GMM估計，發現影響國際大豆保護政策形成的主要政治經濟因素包括政府目標、現狀偏好和市場價格變化。

雖然農業保護的政治經濟學所關注的問題是為什么政府選擇它們所實施的政策，但我們仍可以也有必要從本文的研究結論中得出一些關于中國大豆生產和貿易政策選擇的建議。中國作為世界上最大的大豆進口國，在大豆進口貿易中卻常常受制于人，缺乏定價話語權，這和大豆主要出口國的剛性保護政策有關。對中國而言，在WTO框架下完善國內大豆生產支持體系，提高農民生產激勵，振興國內大豆產業才是長久之計。

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