我國公務員薪酬制度創新研究

王 念，唐 藝

（1.甘肅中醫學院，甘肅 蘭州 730000；2.華中科技大學，湖北 武漢 430074）

公務員薪酬制度是社會主義市場體制下收入分配制度的重要組成部分，其重大意義和地位不僅關系到我國政府效率、公務員隊伍穩定，更關系到我國在改革開放這一歷史關鍵時期的成敗。在我國的傳統思想理論中，認為官員應該是道德楷模，應該是人民公仆，他們應該無私奉獻，而不應該追求過高報酬。《聯邦黨人文集》的封面有這樣一段話：“人非天使，如果人人都是天使，那么就不需要政府來管理了。”公務員同樣是如此，作為一個對思想道德要求較高的職業，公務員也是靠領薪水來生活的。在社會主義市場經濟體制發展到關鍵階段的今天，公務員薪酬制度和激勵機制占據我國薪酬體系中最為基礎的位置。尤其是2013年新一屆政府上臺以來，公務員薪酬制度問題再次成為國內最為焦點的問題。筆者認為，我國公務員薪酬制度設計的關鍵在于通過有效的激勵制度和福利待遇來提高政府效率，遏制濫用權力，根除腐敗；而非降低公共開支，減少福利，消減公務員待遇。這才是創新我國公務員薪酬制度體系過程中所要解決的核心問題。

一、現代薪酬激勵的理論基礎

（一）公務員薪酬結構

公務員薪酬指的是政府支付給公務員的工作報酬，公務員的薪酬一般來自于納稅人供養。縱觀國內和國外的公務員薪酬制度，高層管理者的薪酬主要由基本薪酬、激勵薪酬與保障薪酬三部分構成。

所謂基本薪酬指的就是公務員的基本工資。這是公務員的一項最基本的收入，他們企業員工一樣按月領取報酬。一般來說，公務員工資是在參考企業工資的水平上制定的，是公務員的固定收入。由于公務員不能兼職，因此，固定工資對公務員來說至關重要。公務員的工資水平各國根據自身實際情況規定不同：根據1990年11月5日生效的《聯邦公務員可比性工資法案》（FEPCA）的規定，聯邦雇員工資水平不得高于企業員工，任何公務員工資變動必須由眾議院討論通過，公務員加薪從下一任開始，本屆不得收益。一般來說，職位越高，公務員可能產生的腐敗就越大，因此，越高職位的工資就相對越高。根據2013年10月發布的數據統計，目前全球工資的公務員是新加坡總理李顯龍，高達170萬美元，還是在消減36%以后的結果。排名第二的是香港特首梁振英，薪資54萬美元，日本首相年薪約16.8萬美元。這都遠遠高于我國國家領導人基本工資水平（48 000元人民幣）。

所謂激勵薪酬主要就是指績效工資，就是根據公務員的個人績效給予的報酬，績效工資是保證政府工作效率的根本，它起到短期激勵的作用。如何制定公務員薪酬激勵制度是本文研究的一個重點。

保障薪酬指的是保障公務員無后顧之憂的各種福利和保障。目前世界各國都給予公務員良好的保障制度，比如子女的教育，免費醫療，較高的退休金，任期內的福利制度，各種保險和服務等等，這是公務員薪酬體系的長期激勵制度。長期激勵制度能夠遏制公務員的腐敗現象，也是公務員薪酬結構中最為重要的一環。

（二）“高薪養廉”問題的合理性

隨著2013年以來，我國政府大幅度消減公共開支和政府部門福利，“公務員”待遇問題成為了社會焦點問題。社會輿論普遍認為公務員工資應該和企業雇員水平一致，特別是公務員退休金等福利問題，都引起了廣泛的爭論。而筆者認為，公務員養老金問題恰恰是一個長期激勵的薪酬體系，是不能夠輕易降低標準的。

長期以來，中國社會“官本位”思想嚴重，官員濫用權力已經成為了一個難以根治的癥結。固然，依靠高薪不能夠根治腐敗問題，腐敗問題必須要依靠制度根治。但是這并不是說明公務員就應該拿低工資，甚至大幅低于企業工資。

養廉銀是雍正皇帝借高薪鼓勵官員廉潔的制度，養廉銀的失敗原因在于地方長官管理地方行政費用，導致腐敗，而不是因為養廉銀本身導致官員貪腐。朱元璋曾經設立剝皮亭以遏制腐敗，但是最終效果都不佳。

公務員的工資水平應該較高基于兩個合理性：

1.公務員承擔社會責任較多。公務員自身承擔著較多的社會責任，以警察為例，在中國大陸，一個普通警察的工資水平不足3 000元，但是他們卻要經常24小時上班，遇到重大案件幾乎很少有時間回家，經常冒著生命危險執行任務，他們幾乎是付出了自己的全部時間、精力甚至是生命在工作。這一工資水平相當于一個普通文員，不足出租車司機的一半，是銀行柜員的1/3。正如軍人這一行業，他們承擔著巨大的風險，因此他們領取較高的工資是合理的。

2.管理者權力理論。管理者權力理論最早產生于上市企業，《福布斯》對美國 800強公司 CEO薪酬做了一個統計，從 1970—2002年，CEO平均薪酬增長了三倍多，且CEO平均薪酬與普通員工之間的薪酬差距從 1970年的20倍上升到2000年的 90倍（Murphy et al.，2003）。而同一時期，我國公務員最高和最低比例是6倍。上市公司高管的薪酬急劇上升，這是由于他們手中的權力而決定的。這同樣是因為所有權和控制權相分離而產生的，管理者權力理論已經證明適用于公司，同理，這同樣適用于政府。公務人員手中掌握較大的權力和資源，如果公務員的薪酬激勵得不到滿足，那么就會產生機會主義及其他方面的尋租行為。

（三）公務員薪酬激勵機制產生的內在動因

美國哈佛大學詹姆斯教授對激勵問題的研究結論是：如果沒有激勵，一個人的能力發揮僅為20%~30%；如果施以激勵，將使一個人的能力發揮出80%~90%。我國公務員制度極具中國特色，監督機制還不完善，權力較為集中，公務員的薪酬和職位相掛鉤，而職位的晉升更多地依靠領導任命。這就造成了一種現象，無論是干多少活，薪酬都沒有變化。這樣就導致了政府部門工作效率，互相推諉，人浮于事，甚至能躲就躲的現象。筆者在研究中發現，很多政府部門辦事的總是那么幾個人，而領導者更多的是在研究如何提升自己的權力和職位。為改變當前我國政府部門辦事效率低下的現狀，這就迫切需要建立一套新的薪酬激勵機制。

二、當前我國公務員薪酬制度的現狀、存在的問題和根本原因分析

（一）我國公務員薪酬制度改革發展狀況

1956年以來，我國歷經了四次公務員薪酬改革，從2013年，新的公務員薪酬方案正在研究，目標是提高基層公務員待遇，規范相關福利和建立激勵機制（見表1）。

目前我國的公務員薪酬制度雖然已經走出了計劃經濟的階段，但是總體來說，還是采用基本工資統一規定，地方補貼自行建立，國家統一調控的模式，總體來說公務員地區間差異較大，工資水平較低。

表1 我國四次公務員工資制度改革比較表

（二）我國公務員薪酬制度存在的主要問題

1.薪酬水平較低。根據經濟學原理，衡量收入損益的標準不是比例，而是絕對值，過去我們經常和國外發達國家相比，認為美國的公務員薪酬水平低于企業平均水平，我國公務員的工資也要低于企業平均水平。這是一種根本上的錯誤認識，我國房價較高，醫療和教育都不是一般家庭能夠承受的，我國平均工資水平較低，在大城市里，3 000元左右的月收入僅僅夠維持房租和一般生活所需，由于我國工資水平低，在中國，基層公務員工資水平無法滿足日常生活需要，根據馬斯洛需要層次理論，連基本需求都無法滿足的薪酬制度，一定是不合理的，這就會導致公務員利用手中的權力去尋租。薪酬水平較低導致了國內廣大青年爭先恐后報考公務員的動機不純，很多人還認為目前公務員就是權力的代名詞，而權力必然會帶來利益。中國的傳統官僚體系和現代市場經濟之間存在一定的矛盾，也就是官員的地位和現在以財富來衡量地位的矛盾，簡單說，就是官員地位高，但是工資低不符合現在市場經濟的客觀規律。同樣是華人社會，新加坡總理工資一度高達200多萬美元，香港特首的工資也高達400多萬港幣，而我們的總理基本工資每年只有48 000元人民幣，這和他們掌握的權力和承擔的責任以及風險不成比例。

2.行政辦公費用和津貼不透明。公務員日常辦公享有的行政辦公費用和各項津貼實施上也是薪酬的一部分，因為這些費用都是公務員的日常福利表現形式，包括旅游、交通工具的使用、食宿等等。目前，三公消費問題我國財政預算支出的一個重要問題，事實上，筆者認為，三公消費在本質上是一種職務消費，這部分錢應該是歸屬于公務員的薪酬。根據馬斯洛需要層次理論，公務員的個人安全等需要都必須要保障，但是目前公務員的工資水平不能夠滿足這些需要。于是就產生了大量的不透明的行政辦公費用和津貼，這樣產生的后果不言自明了。

3.公務員薪酬水平形成機制缺乏。世界各國公務員薪酬都在基于市場運作的實際基礎上制定而成的，而我國的公務員薪酬形成機制還沒有建立起來。2006年制定的職務工資表規定國家級正職領導工資是4 000元，而非領導辦事員的職務工資僅340元，這比全國規定的最低工資水平還要低上很多，這已經嚴重脫離了市場實際。比如，國有企業華遠地產主席任志強的月薪大約是60萬，而北京某房產局領導的月職務工資是1 080元，如此巨大的差距根本不符合市場中勞動力的價格規律。我國至今為止也沒有根據市場實際建立起薪酬水平決定機制。

同樣，美譽建立起薪酬水平決定機制，更不用談薪酬增長機制了。美國聯邦雇員的薪酬增長機制是參考同一地區同企業的標準，有著嚴格的法律規定和要求。而我國的薪酬增長機制完成是行政命令的產物。這表現為每次決定漲工資總是沒有有力的依據，特別是存在養老金雙軌制等問題，更受到了大眾輿論的壓力，正常的增長機制始終建立不起來。

總體來說，目前中國的公務員薪酬水平和市場脫離，而2006年制定的薪酬水平又和當前市場實際相脫離。不同級別之間工資差異過小，完成靠個人意志和行政命令來制定薪酬水平，這造成了我國公務員薪酬制度的不合理。

4.激勵機制缺失。目前我國公務員薪酬制度各個級別和職務之間的工資差異不大，而且職務轉換時間過長，激勵效果不大。另一方面，績效獎金也缺乏有效的考核制度，績效獎金也成為了固定工資。實際上，我國目前根本沒有建立起來一套公務員薪酬激勵機制。

（三）存在問題的原因分析

我國公務員薪酬制度目前存在很大問題，脫離實際，和市場經濟相脫節。這是由于薪酬制度的制定思維還停留在計劃經濟時期，而我國現在已經全面進入到市場經濟時代，用一種錯誤地思維去建立市場經濟下的公務員薪酬管理制度導致了薪酬制度出現了諸多問題。

同樣，公務員薪酬制度改革的問題并不是人們意識不到，而且改革的步伐較為艱難。首先是各方利益的取舍，要漲工資就必須增長財政支出，這必然會引起輿論的壓力；要降低一些行政費用和津貼，這必然會觸及另一部分人的利益；要建立起薪酬激勵機制，必然會給行政工作和人事問題帶來影響。因此，我國公務員薪酬制度改革的最大障礙來自于各方利益關系的處理。

三、創新我國公務員薪酬制度的政策建議

（一）完善立法，提高公務員薪酬

公務員薪酬制度改革必須要在立法的保障下進行，對《公務員法》進行修改，可以參照美國《聯邦工資比較法》的立法精神，結合我國當前的實際情況，進行立法工作。使公務員薪酬制度法制化，建立一個良好的法制環境，從而實現優化設計。

當前我國公務員薪酬偏低，這是一個不容置疑的事實，雖然公務員平均薪資水平和同行業平均水平差不多，但是從各個層級比較，我國公務員的薪資水平還是較低。尤其是我國公務員的薪酬存在最大的問題就是薪酬不能夠滿足基本需求，特別是在物價飛漲、住房、醫療和教育都相當昂貴的今天。

提高薪酬就必須要確定薪酬額度，一方面我們可以參照國外發達國家，參照市場價格來制定薪酬額度。而另一方面筆者根據馬斯洛需要層次理論，提出了一種創新的薪酬額度確定方法，根據該理論可以認為我國公務員的薪酬必須要滿足他們的生存需求，安全需求，社交需求，尊重需求，自我實現需求。其中，生存需要指的是衣食住行等需求，對于一個公務員來說，必須要保障他衣食住行的基本需求。公務員承擔責任較多，掌握較多資源，無論是司法、行政還是立法，都會影響別人的利益，因此，很容易受到安全威脅，政府有義務支付這筆薪酬以防止意外發生。在市場經濟時代，財富是一個重要的換算指標，公務員要想獲得尊重，工資水平必須能滿足日常社交等需要。根據這些原則，結合當地實際情況，對公務員工資予以量化，制定出公務員薪酬提高標準。

（二）優化薪資結構

當前我國公務員薪酬結構各種津貼、補貼和獎金較多，而基本工資過低。應該改變這種情況，將基本工資作為主要收入，比例至少應該占到總薪酬的70%以上。同時，還應該將類似“三公費用”的職務消費和支出劃入個人薪酬，明確個人支出的范圍。一方面提高薪酬，另一方面嚴格控制隱形的費用，實現公務員薪酬結構的透明化。

（三）建立指數化的薪酬水平決定和調整機制

薪酬水平的決定應該和市場結合，參照同行業的工資水平、工資的購買力和外部經濟環境的變化來制定。我國公務員薪酬調整制定必須要建立指數化的體系。首先要適應物價的變化，當前我國通貨膨脹比較嚴重，這就需要給予一定的補償。當前應對通貨膨脹有工資指數化、公務員薪酬調整機制，和事后補貼等辦法。筆者認為，當前我國適用于事后補償機制，根據通貨膨脹的實際變化，年底給予現金補償，或者是等價的物品補償。公務員薪酬的重大調整應該每五年根據實際經濟情況進行討論，提交人民代表大會通過，這樣能夠實現定期調整公務員薪酬的目的，能夠避免當提出公務員薪酬調整時來自各方的阻力。

（四）建立薪酬激勵制度

當前我國公務員薪酬制度改革的一個難點就是建立一個薪酬激勵制度，建立該制度的意義不僅僅在于提高政府工作效率，更在于深化政府工作機制改革。正如同企業激勵機制對企業目標的意義，公務員薪酬激勵制度是建立公平效率的前提。

要建立薪酬激勵制度，首先要建立一個標準化的績效評估體系，建立起一個獨立的績效評估機構，制定評價內容細則，將評價內容量化，評價中可以采用周期反饋的方法，注重日常評估，同時根據評估結果制定獎懲制度，給激勵薪酬機制建立一個有力的制度保障。

薪酬激勵機制包括兩個方面，一方面是短期激勵機制，可以參考企業做法，采取獎金制度，比如加班獎金，工作績效獎金，針對中國當前的實際情況，獎金的下發必須要嚴格規定，并且經過組織程序投票，對于任何獎金的去向在核算時都要查明，出現問題必須嚴格追求。另一方面制定長效機制，提高退休、醫療、住宿福利，對考核不達標者和有重大過錯者予以剝奪長效福利，這樣就能夠避免公務員為了追求機會成本而產生短期的有害行為。

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