產業結構升級背景下我國政府職能轉變分析

柏宇光，劉 穎

（1.東北財經大學工商管理學院，遼寧 大連 116025；2.鐵嶺市綜合執法局，遼寧 鐵嶺 112000）

從計劃經濟時期到市場經濟時期，我國的經濟體制的變革也使我國政府職能發生一系列的變化。計劃經濟時期政府包攬的局面已被逐漸打破，過渡到讓企業和市場進行自主管理。政府則將其工作重心逐步轉向維護市場秩序以及為企業創建公平自由的發展空間等。轉變政府職能，在當前我國行政體制改革中勢在必行，調整政府職能，建立一種政府、市場和企業三位一體的有效率職能分工體系，有利于提高政府服務水平，改善政府服務質量，加快我國產業結構優化升級，對建設社會主義和諧社會具有理論意義和現實意義。

一、我國產業結構的發展現狀

產業結構，即各產業的構成及各產業之間的比例關系。產業結構升級意味著產業結構從初級的形式向較高級的形式轉換。在我國的經濟發展中，粗放型的增長模式一直處于主導地位，過度盲目地追求數量的擴張，包括GDP的增長和經濟規模的擴大。同時政府仍然過分控制著資源配置的主導權和對企業發展的干涉權。目前，我國大部分城市和地區已經進入到經濟高速發展的階段，產業結構的發展也隨之呈現出許多新問題。

（一）傳統產業升級空間小

在全球經濟發展的背景下，世界發達國家為搶占下一個經濟增長點，提出了“低碳經濟”“再工業化”等新的經濟理念來緩解金融危機對本國經濟帶來的沖擊，同時國際經濟格局遭遇到前所未有的挑戰。在此背景下，我國計劃經濟時期以廉價勞動力為比較優勢以及過度依靠自然資源與能源的傳統產業結構也正發生深刻的變革。調整粗放型發展到可持續的發展方式，是我國在轉型期經濟發展與產業結構優化升級所面臨的當務之急。

（二）自主創新能力不足

在產業結構優化轉型的初期，各個國家通常是引進國外先進的知識和技術來幫助本國產業結構優化升級。盡管我國科技水平不斷提高和經濟速度不斷加快，但是我國企業內部的自主創新能力和自主研發水平仍不完全符合國際化標準。

（三）資源環境壓力加大

近年來，我國的經濟增長速度一直很快，但與此同時高能源消耗給環境造成破壞帶來的成本支付越來越多。隨著經濟社會不斷發展成熟，國內原材料、資源能源以及勞動力的成本不斷加大，導致我國傳統產業結構在成本方面的比較優勢大幅下降。由于傳統產業的高耗能、高污染的特點，各地方政府過度追逐GDP的增長導致我國自然環境資源的承載能力已經達到極限。

（四）高端產業和核心技術受限

我國目前仍處于發展中國家的行列之中，許多產業單純依靠引用國外先進科學技術來實現，選擇這樣一種途徑無疑將面臨著許多潛在的風險。由于高端產業和核心技術受到來自發達國家的多重限制，同時我國在知識產權保護方面比較落后，目前尚未建立起完善的知識產權保護體系，因此，在高端產業和核心技術的引進方面，我國經常會受到發達國家附加條件的限制。許多發達國家為保護本國高端產業免受損害，避免將高新知識和先進技術向我國轉移。

二、我國產業結構升級對政府職能轉變的挑戰

近年來，我國在政府職能轉變方面已經取得階段性的進展，初步對政府與社會、市場和企業之間的關系進行了規范調整，主要表現以下幾個方面：政府由微觀層面上的直接干預逐漸轉向宏觀層面上的間接調控；政企分離調整已有明顯成效，企業逐步成為市場經營和發展的主體；市場秩序的維護和經濟監管的職責在政府的監督指導下進一步完善；地方性公共設施的建設、經營和管理職能不斷加強；政府在改善民生方面提供量的保證、質的保障，公民的生態環境逐漸受到重視。但是在產業結構升級的背景下，我國政府職能的轉變依然面臨著嚴峻的挑戰。

（一）社會管理職能需要明確

政府的社會管理職能是指政府對社會事務進行管理的職責和功能。改革開放以來，政府對社會事務的管理和對公共提供的服務職能尚未達到發達國家的水平，這就給社會的進一步發展帶來阻礙。計劃經濟時期政府過度干預經濟，使得市場規則讓位于政府管制。放眼世界，盡管世界多數國家都選擇市場經濟，但真正建立起規范的市場準則的國家卻微乎其微，這就是由于尚未建立公平的法治環境和規范的民主制度，導致陷于權力設租、尋租的權貴資本主義的泥潭中。因此，有必要建設以有效市場為必要條件的有限型政府，根據我國社會的自主管理與自我組織能力不強的現狀，明確規范政府的社會管理職能。

（二）經濟調節職能需要強化

經濟調節職能是指政府對國家經濟開展的全局控制和宏觀治理，是保障經濟穩定快速科學發展的必要條件。市場經濟的運行主要依靠市場自發調節，然而在市場運行的過程中，不可避免地存在市場失靈的現象，因此保證市場經濟正常運行離不開政府的宏觀調控，在經濟轉型時期顯得尤為重要。政府要在宏觀層面上對社會經濟事務產生的問題與困難進行密切跟蹤，對市場失靈情況進行及時校正和改善。此外，由于近些年社會的中介組織并未達到發達國家的完善水平，因此依舊需要政府來協調解決，一旦政府職責上有所疏忽，就會導致缺位現象的出現。

（三）市場監管職能需要規范

政府的監管職能主要是通過對各級市場主體的監督和管制，維護市場主體經濟秩序的正常運行。在轉變政府職能的過程中，構建和諧發展的市場環境、實現市場經濟秩序的高速發展、防止行業壟斷局面的出現以及保護我國知識產權免受損害就顯得尤為重要，如果實施不好必然出現執法隨意的現象。首先在市場監管職能方面，政策不均衡就會對市場秩序產生較大影響，進而導致稅源外流、資金流失、虛假外資局面的產生，對市場經濟的健康發展帶來破壞性的影響；其次，市場監管力度不足。市場監管機構尚未有明確的職能分工，各部門之間缺乏有效地協調配合，多方管理、重復執政的現象使得我國市場監管的局面混亂。

（四）公共服務職能需要重視

在公共服務職能方面，我國政府對公共產品、公共服務的質量和數量上的供給與公眾需求之間還存在較大缺口。我國在改革開放之前，國民經濟基礎薄弱，政府沒有提供足夠公共產品和公共服務的能力，因此在供給上政府沒有給予應有的重視。改革開放后，政府職能的重點逐步轉移到市場經濟的建設上來，經濟社會取得較快發展，社會保障、文化教育、醫療服務等公共產品的發展與發達國家相比較緩慢，表現出明顯的滯后性。近年來，盡管我國政府清楚地意識到公共服務對改善民生的必要性和重要性，加大對公共事業的投入力度，但是與人民群眾日益增長的公共服務需求還存在一定差距，要從根本上徹底轉變公共服務職能，我國政府還需克服更大的困難。

三、產業結構升級背景下政府職能轉變的建議

促進政府職能的轉變，需要我國政府以科學發展觀為指導思想，制定正確的發展方針和路線。在產業結構升級的背景下，我們要抓住經濟轉型期的各種機遇，來面對前進道路上的挑戰與困難。在相關國家發展方針政策的制定方面，做好自身制度改革工作，適應環境帶來的改革機遇，雙管齊下解決好產業升級過程中的問題。

（一）建設法治政府和服務型政府

科學的宏觀調控、有效的政府治理，是發揮社會主義市場經濟體制優勢的內在要求。必須切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創新行政管理方式，增強政府公信力和執行力，建設法治政府和服務型政府。

強化“以人為本”的現代服務理念，將政府職能切實調整到以提供公共服務為宗旨，為社會、企業和公眾提供周到的服務，建立一個管理有效、服務周到、承擔責任的政府，加快形成服務型政府的新格局。切實完成從微觀上直接管理到宏觀上間接監管的調整方向的轉變。同時加快完成行政審批制度改革。行政審批制度是政府對經濟社會進行宏觀調控的重要手段之一，不僅有利于資源的有效配置，而且在市場秩序維護和企業公平競爭的保障方面起到至關重要的作用。

（二）加快產業政策的優化調整，促進政府職能重心的轉變

我國經濟發展正處于從“要素驅動”轉為“創新驅動”的重要轉折時期，傳統產業發展面臨的國內外發展環境出現顯著的變化，傳統的產業政策已不再適應當今經濟發展的要求，因此應加快推進經濟體制變革。企業在產業結構優化升級過程中將面臨更大的困難與阻力，需要政府推出切實有效的產業政策，支持和保障企業進行深層次的結構變革。從我國現有的產業政策來看，長時期內一直以資金支持和國家重大科技專項為主，這種政策有利于技術來源的擴大，同時能夠降低技術的引進成本，但是對于促進整體產業實現真正的優化升級卻存在著局限性。我國應在充分發揮市場機制前提下，進一步創新政策工具，給企業創新發展和產業升級創造公平的市場競爭環境并提供足夠的動力。

（三）重構政府與社會、市場、企業之間的關系

經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。市場決定資源配置是市場經濟的一般規律，健全社會主義市場經濟體制必須遵循這條規律，著力解決市場體系不完善、政府干預過多和監管不到位問題。建設法治型和服務型政府的根本，是完善和處理政府與社會、市場以及企業之間的關系。我國政府要實現從全能型政府向有限型政府轉變，把經濟調控、市場監管和社會管理服務作為工作的中心，尤其重視社會管理和公眾服務等社會型事業，處理好以下三種關系：

1.政府與社會的關系

政府與社會的關系是產業結構優化升級期間著力要進行保障和改善的部分,轉變的重點是改變過去“大政府、小社會”的模式，建立起政府和社會共同管理的新型政府。政府應當放權社會，僅在政策上給予一定支持和在財政上輔以適當的資助，充分發動社會公眾的力量進行社會事務和公共服務的管理，在活動進行中給予嚴格的監管。同時明確政府應承擔的責任，構建系統完善的服務型政府新格局，切實解決關乎民生發展的難題。

2.政府與市場的關系

在政府與市場的關系方面，首先要充分發揮市場在社會資源的優化配置中起到的基礎作用，建立以市場為導向、以市場為主體的新格局。與此同時，政府應準確定位，弱化政府直接微觀經濟干預職能，減少行政審批程序的復雜度，提高市場在加快經濟建設運行中所起的作用。在減少政府對市場經濟運行干預的基礎上，要切實負責構建良好公正的市場環境，維護市場經濟秩序良好運行，促進國民經濟的發展。

3.政府與企業的關系

對于正確處理政府與企業之間的關系，首先要著重建立新型的服務企業管理體制。加快實現政企分離，使企業逐步成為市場經營和發展的主體，從而減少政府對企業經營的干預和制約。完善市場運行制度和規范的確立，對不同類型企業一視同仁、平等對待，借鑒發達國家的咨詢服務體系，構建良好的社會信用系統。

四、結語

產業結構升級背景下的政府職能轉變，僅僅依賴市場機制或者過于依靠政府干預都會導致經濟發展的低效和混亂，因此定位市場的控制范圍和轉變政府職能是解決的重點。與發達國家完善的市場經濟體制相比，我國要在短時期內從傳統的計劃經濟體制邁向市場經濟體制，必須完成體制內的關鍵變革。凡是政府應該管的要堅決管好；凡是市場能決定的就交給市場；凡是社會有能力承擔的就放給社會。在產業結構優化升級的背景下，健全市場經濟秩序，實現經濟體制創新，從市場經濟體制要求出發建設服務政府和法治政府。

[1]青木昌彥.經濟體制的比較制度分析[M].魏加寧，譯.北京：中國發展出版社，1999：125-146.

[2]錢菲.產業結構升級背景下開發區政府職能轉變研究[D].上海：華東理工大學，2012.

[3]賀立萍.地方政府職能轉變的目標及對策研究[J].中國商界，2010(9)：314.

[4]楊品蘭，鄭飛.經濟全球化背景下現代產業政策的新特征[J].湖北社會科學，2012（4）：65-68.

[5]魏書杰.我國轉變經濟發展方式的評價與策略研究[D].哈爾濱：哈爾濱工程大學，2011.

【責任編輯 李 菁】