新型城鎮化背景下農村學校布局的重構

李潮海

（遼寧教育研究院 基礎教育研究所，遼寧 沈陽 110034）

隨著經濟和社會的快速發展、城鄉基礎設施的不斷完善，我國城鎮化發展到了一個新的歷史階段，城鎮體系布局日趨合理，大、中、小城市和建制鎮協調發展格局基本確立，呈現城市——城市群——城市帶的發展趨勢，各地城區已經成為擴大增量、優化結構的主戰場。我國城鎮化的加速發展，縮小了城鄉差距，加速了農民向市民轉化的步伐，城市文明和城市意識的傳播不斷向農村深入，農村人口對優質教育的需求愈加強烈，尤其是原來的學校布局已經不能滿足新形勢下教育改革和發展的需求，農村優質教育資源嚴重不足且分布不均衡的問題開始凸顯。如何解決這些問題？根據國家《中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》精神和《國務院辦公廳關于規范農村義務教育學校布局調整的意見》（國辦發［2012］48號）文件要求，因地制宜進行農村學校布局調整，科學合理配置教育資源，成為目前教育改革發展的迫切任務。

一、新型城鎮化給農村學校布局帶來了系列教育問題

隨著城鎮化的加快推進，第二、三產業不斷向城鎮聚集，大量農村人口和勞動力向城鎮轉移，隨遷適學人數不斷增多，部分城內學校出現了大班額，而農村學校卻出現了空巢現象。同時，在學校布局、資源配置、師資水平、交通安全、住宿飲食、教育教學管理等方面出現系列問題[1]。

（一）新型城鎮化引發教育資源向城鎮聚集，部分農村中小學的教育資源逐漸失去功能

隨著撤鄉并鎮，農村中小學也進行調整，相對集中，大部分分布在各鄉鎮和集鎮所在地，這里交通便利，學生人數也較多，學校規模較大，資源配備也較好。隨著農村家庭經濟條件的不斷改善，為了讓孩子享受到比較好的教育，大多數農民都盡量將孩子送到這些學校讀書。為了滿足大多數學生的需求，這些學校都普遍實行寄宿制，并且開通接送學生的校車，以前在村小就讀的學生大多數也被吸引到這些學校來上學。隨著城鎮化進程的加快，流動兒童大量涌入城市，并要求在流入地接受教育，城市學齡兒童少年數量呈現快速增長態勢，在資源和人口不斷向城鎮聚集的同時，鄉村逐漸空心化和邊緣化，鄉村教育也面臨生源不足、經費不足、質量下降等諸多問題。另外，盡管這樣，部分鄉村小學地處偏遠，交通也不便利，有些適學兒童只能在這些村小上學，為了保證當地這些孩子上學，這些學校不能撤銷，雖然學生人數很少，但是為了完成國家要求的教育教學任務，師資配備和其它教育教學設施設備仍然要按照標準進行配置，以致教師和其它教育資源的功能不能最大限度地發揮，造成了很大的浪費，出現了教師配備難以實現專業化，辦學效益低下，教育教學質量難以保證等問題。

（二）新型城鎮化引發學齡人口流動頻繁，農民工隨遷子女教育問題日益凸顯

隨著城鎮化的迅猛發展，進城務工農民出現從農村向鄉鎮集中、鄉鎮向縣城集中、縣城向市區集中的現象。進城務工農民子女數量規模也在逐步擴大，學齡人口流動成為教育改革發展中的新問題。由于部分打工人員的職業缺乏長期性和固定性，導致學齡人口也在短期內頻繁流動，缺乏穩定性，每學期初都有學生由于父母工作的變動而轉學，給學籍管理和學生的學習連貫性造成很大影響。農民工隨遷子女接受教育的學校經費補助不足和現行高考政策按省招生的機制也成為制約農民工隨遷子女公平接受教育所不容忽視的問題。進城務工隨遷子女的文化底蘊、心理素質、行為習慣等方面出現的問題也日益凸顯，成為教育改革和發展過程中需要教育部門及全社會合力解決的重要問題。

（三）新型城鎮化引發城鄉教育不均衡，農村學校布局已不適應教育改革發展的需要

新型城鎮化實質上就是人的城鎮化，伴隨著城鎮數量與規模不斷擴大、城鎮結構與功能發生轉變，農村人口和勞動力開始不斷向城鎮轉移，二、三產業向城鎮聚集發展，城市生活方式不斷擴散和傳播。伴隨著勞動力人口的大量流動，形成了數量龐大的流動兒童和留守兒童，給城鄉基本公共教育服務供給水平帶來了巨大壓力。“十二五”期間，隨著城鎮化進程的加快，流動兒童大量涌入城市，并要求在流入地接受教育，學齡兒童少年數量呈現快速增長態勢，這對城市的教育資源配置方式、學校布局都提出了更高的要求。據調查了解，原有教育布局調整存在一些問題，還需不斷完善。主要表現在：調整之后加重了教師的額外工作負擔，加重了學生的家庭經濟負擔，加重了學生生活的壓力。還有一些地區的教育布局結構調整并沒有朝著教育發展均衡化方向發展，相反，由于對較高質量教育的向往，農村生源涌入城市，阻礙了農村社會的發展，把本已存在的城市與農村教育之間的差距愈拉愈大。而農村人口的銳減、活力的缺乏、社會經濟文化水平的降低，將使農村社會走向落后。所以在鄉村如果有一所學校的存在，對農村的發展是有利的。區域文化對學生的人格發展也起著潛移默化的引領作用。目前，“學校撤銷將導致區域社會的荒廢”“農村小規模小學有其教育優點”的論點被廣泛提出，這些論點的提出，引起我們對教育布局的調整有深刻的思考。

二、新型城鎮化給農村學校布局調整帶來了機遇和挑戰

當前，在應對國際金融危機的同時，由于市場波動，不僅加快了產業結構升級的步伐，還大幅度降低了城鎮化的成本，為城鎮化快速發展帶來巨大的機遇。城鎮化的迅速發展使原有的產業布局、人口布局發生很大變化。學校是為社會培養所需人才的場所，它的布局是隨著經濟社會的發展變化而變化的，所以在城市建設總體規劃和農村小城鎮建設的布局調整下，優化學校布局調整成為推進城鎮化進程步伐的必然。

（一）城市建設總體規劃為農村學校布局調整創造了契機

農村小城鎮建設促進了新校舍建設和校園環境建設，辦學條件有了很大的改善，提供了優質的教育資源，同時要求農村學校布局加快進行有效整合，從而衍生出“農村基礎教育城鎮化”的發展模式。所謂“農村基礎教育城鎮化”,是指通過調整農村學校布局,減少村辦中小學校,盡可能地擴大農村建制鎮或傳統集鎮所在地中小學校的規模,提高教育教學質量,最大限度地發揮學校規模效益。隨著城鎮建設速度的加快和農村生源向現有城鎮學校集中的狀況，城鎮中小學的辦學規模不斷擴大，農村學校重新布局調整成為目前教育改革和發展的迫切任務。

（二）農村城鎮化的發展要求職業院校和高等學校布局發揮“科教興農”的重要作用

城鎮化使中小城鎮星羅棋布，需要大批有知識、有文化、有能力的人才，從事城鎮規劃、城鎮管理、發展經濟、發展教育、發展文化體育事業、發展社區服務等。大批受過高等教育的人才從事這些工作，有利于加快中小城鎮的發展和提高人民的物質文化水平，有利于整個社會的穩定。隨著科技和經濟的發展，職業院校和高等學校的功能有了很大的變化，已經不僅僅是培養在校學生，而且在當地經濟、科技、文化事業中將發揮越來越大的作用，尤其職業院校，根據社會需求，通過開設特色專業，緊密地為當地的經濟建設和社會發展服務。面向農村，要提高技能型人才培養質量和能力，繼續做好農村勞動力轉移培訓和農村實用技術培訓，向農民傳播先進文化理念、倡導現代文明生活方式，加快城鎮化進程。堅持以農業現代化為基礎、工業化為主導、城鎮化為支撐，調整農村產業結構，促進縣域經濟加快發展，帶動農村各項事業全面進步，成為“科教興農”的重要力量。

三、新型城鎮化背景下農村學校布局調整的策略

城鎮化背景下，城鄉布局重新規劃要求學校布局也相應調整，這是教育為社會服務功能的充分體現。學校布局調整要適應城鎮化過程中人口集聚的需要，更要適應近些年適學人口相對減少的需要，進行科學規劃，適度調整。

（一）農村學校布局調整的總體原則[2]

堅持城鄉統籌、均衡發展原則。統籌教育與經濟社會、人口變動的協調發展，統籌城鄉、區域、校際之間各類教育的均衡發展，促進城鄉教育全面、協調、可持續發展。

堅持合理布局、注重效益原則。學校布局要立足實際，因地制宜，著眼長遠，合理優化教育資源，提高規模效益；要重點考慮農村縣城和人口稠密地區教育發展的需求。

堅持就近就便、統籌兼顧原則。學校布局要充分考慮學生的年齡特點和成長規律，兼顧提高教育質量和方便學生就近上學的需求，讓農村適齡兒童少年就近就便接受良好義務教育。

堅持科學規劃、分步實施原則。學校布局調整要把廣大農民群眾及其子女的根本利益與受教育權利放在第一位，充分考慮農村地理環境的特殊性和農民群眾的可接受程度，科學規劃布局調整，同時要堅持先易后難，穩步推進，分地區、分階段逐步調整。

（二）新型城鎮化背景下農村學校布局調整的總體思路

按照“教育結構優化，資源配置優良，整體布局合理，追求辦學效益，保證就近入學”總的指導思想，堅持公辦學校“劃片招生、就近入學”的制度[3]，既要考慮到城鄉人口不斷流動、學齡人口不斷變化、當地農村地理環境、交通狀況、教育資源條件保障能力、學生家庭經濟負擔能力等因素，又要充分考慮學生的年齡特點和成長規律，在滿足本地區教育需求的基礎上，有效整合教育資源，同時還要保留必要的村小和教學點，形成學校布局合理、教育投入集中、教師資源集約、學生需求滿足的良好局面，以此推動農村教育事業持續均衡發展，讓所有農村適齡兒童少年都能就近接受良好義務教育。

（三）新型城鎮化背景下農村學校布局調整的有效舉措

第一，要加強農村幼兒園的規劃與建設。根據國家《中長期教育改革和發展規劃綱要》（2010—2020年）提出的“要重點發展農村學前教育”的要求，結合新農村建設和中小學布局調整，在現有公辦幼兒園的基礎上，利用現有村辦小學資源和部分九年一貫制（寄宿制）學校資源舉辦公辦幼兒園，完成所有鄉鎮標準化中心幼兒園建設任務。推進幼兒園標準化建設進程，依托幼兒園建立0-3歲早期教育機構，逐步推進0-6歲學前教育一體化進程。

第二，要科學制定農村中小學布局調整規劃，確保當地學生方便就學措施到位。按照區域空間布局規劃、學齡人口變化趨勢以及中小學辦學設施標準，合理制定區域內中小學布局規劃。在縣鎮，以縣城為重點，通過優化資源配置，促進教育集中發展，進一步放大教育資源，確保每一個孩子都能“有學上、上好學”，并建立社會扶助機制，切實保證貧困生入學。緊緊抓住新城區建設、老城區改造的契機，把學校布局調整和縣城建設緊密結合起來，充分預留學校建設用地，高標準建設。在做好原有學校建設的基礎上，在行政新區建設九年一貫制學校和高標準城區幼兒園。在農村，以鄉鎮為核心，通過調整學校布局，推動教育均衡發展。同時要重點解決學校布局調整產生的突出問題，如寄宿制學校的教室、學生宿舍、食堂、飲用水設備、廁所、澡堂以及取暖等設施標準化建設問題；學校管理、服務、保安人員的配備問題；校車配備與管理問題；大規模學校管理和“大班額”等問題；[4]均需站在辦人民滿意教育和社會主義新農村建設的大視野下，由政府部門牽頭保障經費，理順體制機制障礙，積極尋求破解路徑。同時在一些偏遠地區要適當保留必要的教學點，可以采用聯合辦學、寄宿辦學、乘車上學和推進實行教師“送教”“支教”“走教”等多種模式，讓這些村小和教學點的學生都能享受到優質教育資源，從而促進義務教育均衡發展。

第三，要因地制宜，用多種模式布局農村中小學校。一是因地制宜推進滿足條件的農村初中進城的模式。將鄰近縣城，條件比較成熟的農村初中集中到縣城統一辦學。通過實施農村初中進縣城辦學工程，來全面提升基礎教育整體水平，實現基礎教育均衡發展，最大限度滿足人民群眾渴求優質教育的愿望，為全面提高農村勞動者整體素質，加快小康社會的建設奠定堅實的基礎。二是繼續推進九年一貫制模式。加強農村九年一貫制學校內部設施建設，對已建成的農村九年一貫制（寄宿制）學校繼續加大投入，重點加強學校配套設施建設。要根據學校正常運轉和不斷發展的需要，盡快完善學校的設施設備，解決學校采暖、交通、困難學生生活補助和教職工延時工作補貼等困難和問題。同時，要加強對農村九年一貫制（寄宿制）學校的管理和指導以及對校長和教師的培訓，對群眾普遍關注的學校伙食、交通等收費項目和標準提出指導性的意見。三是選擇鄰近學校集中辦學模式。對未完成九年一貫制（寄宿制）學校建設的地區，要根據當地的適齡學生數量的變化趨勢和原有教育基礎等實際情況，在普遍調研、征求意見和科學論證的基礎上，提出切實可行的學校調整規劃。如將鄰近的農村初中合在一起集中辦學，選擇合適的位置，新建或改擴建原有校舍，將整合后閑置的校舍改建成一批高標準的鄉鎮標準化小學和幼兒園，穩步推進小學小班化教學。四是保留必要的村小和教學點，并加強辦學條件、師資隊伍的建設，提高村小和教學點的教育教學質量，滿足所有孩子享受優質教育的需求。

第四，要妥善處置布局調整后農村閑置校舍。堅持“教育資產國有”的原則，體現“合理、有效利用是最好的保護”總要求，由政府統籌，依法處置，收益投入到新的九年一貫制學校建設中去，確保公共財產不流失，保證教育資源得到最佳利用。在理清產權關系的基礎上，由各市統一處置。即由市政府成立閑置校舍資產清算領導小組，成員單位由財政局、教育局、審計局、監察局等組成，在清產核資、進一步摸清底數的基礎上，由市校舍資產清算領導小組統一管理，在公開、公正、公平的原則下，采取拍賣、出租等市場運做的方式對資產進行處置，取得資產效益的最大化，閑置校舍變賣和處置收入要繳入財政帳戶，專款專用，用于新建校舍和發展農村學前教育等追加投入，不準挪作它用。對于位置和綜合條件較好的，撤并初中盡量給中心校；撤并的中心校、村小學能夠辦幼兒園的，則改造成較有規模的幼兒園；沒有利用價值的則出租、出售。一是由鄉鎮政府出資，建設附屬配套工程，以閑置校園和校舍置換出建設資金；二是公開招標出售，置換資金用于九年一貫制（寄宿制）學校建設。

[1]李立國.我國城鎮化進程中的教育戰略重點[J].現代教育管理，2013（5）：19-24.

[2]李潮海“.十二五”期間遼寧基礎教育學校建設資金需求情況分析[J].現代教育管理，2013（3）：39-43.

[3]呂銀芳.法理學視域下如何辦人民滿意的農村義務教育[J].現代教育管理，2009（7）：14-16.

[4]嘯虎.城鎮化進程中的農村基礎教育問題與對策[J].內蒙古師范大學學報：教育科學版，2005（8）:30-32.

【責任編輯 王鳳娥】