完善我國商業(yè)保險法律體系之淺見

汪演元

完善我國商業(yè)保險法律體系之淺見

汪演元

一、我國保險法律體系的現(xiàn)狀

改革開放以來，我國保險業(yè)改革發(fā)展取得了舉世矚目的成就。我國保險市場由改革開放之初的一家公司、保費收入4．6億元，迅速增長到2012年的近140家保險公司、保費收入1．55萬億元。中國保險業(yè)的迅速增長，服務(wù)領(lǐng)域的不斷拓寬，市場體系的日益完善，促進了保險法律體系的逐漸健全。自1998年中國保監(jiān)會成立以來，監(jiān)管部門高度關(guān)注法制環(huán)境的建設(shè)，不斷加強和改進保險法制工作，保險法制建設(shè)取得了明顯成效，一大批推進保險業(yè)合規(guī)經(jīng)營和依法監(jiān)管的行政規(guī)章和規(guī)范性文件陸續(xù)出臺。目前，以保險法為核心，保險行政法規(guī)和規(guī)章為主干，由保險法、行政法規(guī)、行政規(guī)章、規(guī)范性文件等多層次規(guī)范構(gòu)成的保險法律體系已初步形成。

（一）保險法

廣義的保險法是調(diào)整商業(yè)保險關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。狹義的保險法，僅指保險法律制度中的基本法，即《保險法》。商業(yè)保險關(guān)系包括保險經(jīng)營關(guān)系和保險管理關(guān)系。與此相對應，保險法可劃分為保險合同法和保險業(yè)法兩大類。保險合同法以保險合同關(guān)系為規(guī)范對象，主要包括人身保險、財產(chǎn)保險和再保險合同。保險業(yè)法以商業(yè)保險經(jīng)營者為規(guī)范對象，內(nèi)容涉及市場主體組織形式、市場準入、保險產(chǎn)品管理、償付能力監(jiān)管、市場行為監(jiān)管、保險中介監(jiān)管等。

我國《保險法》采用兩法合一的模式，在同一部法律中既為保護投保人與保險人的合法權(quán)益提供基本保障，也為保險企業(yè)的自主經(jīng)營和監(jiān)管機構(gòu)的職責履行設(shè)定基本規(guī)則。1995年6月頒布的《保險法》是新中國成立以來的第一部保險基本法。2002年10月，根據(jù)中國加入世貿(mào)組織的承諾，重點就其中保險業(yè)法部分進行了修改。2004年10月，為了適應保險業(yè)發(fā)展的新形勢，保監(jiān)會啟動了保險法的全面修訂。2009年2月28日，新修訂的《保險法》經(jīng)十一屆全國人大常委會第七次會議第三次審議通過，于2009年10月1日起實施。本次對《保險法》的系統(tǒng)性修訂，吸收了中共十六大以來保險業(yè)改革發(fā)展的寶貴經(jīng)驗和有益探索，針對保險業(yè)發(fā)展站在新起點進入新階段的實際，對行業(yè)發(fā)展和保險監(jiān)管作出了許多新的規(guī)定，進一步完善了商業(yè)保險的基本行為規(guī)范和國家保險監(jiān)管制度的主體框架。

（二）行政法規(guī)

行政法規(guī)是指國務(wù)院為領(lǐng)導和管理國家各項行政工作，根據(jù)憲法和法律，按照行政法規(guī)規(guī)定的程序制定的政治、經(jīng)濟、教育、科技、文化、外事等各類法規(guī)的總稱。由于法律關(guān)于行政權(quán)力的規(guī)定常常比較原則、抽象，因而還需要由行政機關(guān)進一步具體化。行政法規(guī)就是對法律內(nèi)容具體化的一種主要形式。《中華人民共和國憲法》第八十九條第一款明確規(guī)定，作為最高國家行政機關(guān)，國務(wù)院可以“根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令”。因此，制定行政法規(guī)是憲法賦予國務(wù)院的一項重要職權(quán)，也是國務(wù)院推進改革開放、組織經(jīng)濟建設(shè)、實現(xiàn)國家管理職能的重要手段。

目前為止，在我國保險領(lǐng)域，先后有三部行政法規(guī)：《中華人民共和國外資保險公司管理條例》《機動車交通事故責任強制保險條例》和《農(nóng)業(yè)保險條例》。特別值得一提的是《機動車交通事故責任強制保險條例》。該條例是為保障機動車道路交通事故受害人依法得到賠償，促進道路交通安全，根據(jù)《中華人民共和國道路交通安全法》《中華人民共和國保險法》制定的。該《條例》于2006年3月21日以中華人民共和國國務(wù)院令第462號公布；2012年12月17日，中華人民共和國國務(wù)院令第630號公布《國務(wù)院關(guān)于修改〈機動車交通事故責任強制保險條例〉的決定》。交強險是我國首個在全國范圍內(nèi)強制推行的商業(yè)保險險種。

（三）行政規(guī)章

行政規(guī)章分為部門規(guī)章和地方規(guī)章。部門規(guī)章是指國務(wù)院各組成部門以及具有行政管理職能的直屬機構(gòu)根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門權(quán)限內(nèi)按照規(guī)定程序制定的規(guī)范性文件的總稱。地方規(guī)章是指省、自治區(qū)、直轄市以及較大的市的人民政府根據(jù)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)所制定的普遍適用于本地區(qū)行政管理工作的規(guī)范性文件的總稱。行政規(guī)章是行政管理活動的重要根據(jù)，其數(shù)量之多、適用范圍之廣、使用頻率之高均居行政法各表現(xiàn)形式之首。

自1998年以來，中國保監(jiān)會陸續(xù)發(fā)布部門規(guī)章近百部。內(nèi)容涉及商業(yè)保險監(jiān)管的方方面面，著眼于強化風險防范和內(nèi)控機制建設(shè)，促進保險公司穩(wěn)健經(jīng)營，保護投保人、被保險人和受益人的利益，完善保險企業(yè)公司治理和內(nèi)部控制的指導性規(guī)則；完善監(jiān)管執(zhí)法制度和監(jiān)管責任制度，進一步明確保險監(jiān)管執(zhí)法的具體適用程序和準則，探索建立一套明晰的監(jiān)管責任制度，合理配置監(jiān)管資源，不斷完善監(jiān)管方式。如《中國保險監(jiān)督管理委員會行政處罰程序規(guī)定》明確了中國保監(jiān)會及派出機構(gòu)現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場檢查過程中的法律程序；《保險公司信息披露管理辦法》則規(guī)范了保險公司的信息披露行為，保障投保人、被保險人和受益人的合法權(quán)益；《保險資金運用管理暫行辦法》約束了保險資金運用行為，防范保險資金運用風險，維護保險當事人合法權(quán)益，促進保險業(yè)持續(xù)、健康發(fā)展。

（四）規(guī)范性文件

規(guī)范性文件，是各級機關(guān)、團體、組織制發(fā)的各類文件中最主要的一類，因其內(nèi)容具有約束和規(guī)范人們行為的性質(zhì)，故稱為規(guī)范性文件。目前我國法律法規(guī)對于規(guī)范性文件的涵義、制發(fā)主體、制發(fā)程序和權(quán)限以及審查機制等，尚無全面、統(tǒng)一的規(guī)定。通常對于規(guī)范性文件的理解分為廣義和狹義兩種。從廣義角度而言，一般是指屬于法律范疇的立法性文件和除此以外的由國家機關(guān)和其他團體、組織制定的具有約束力的非立法性文件的總和；從狹義角度而言，一般是指法律范疇以外的其他具有約束力的非立法性文件。目前這類非立法性文件的制定主體非常之多，例如各級黨組織、各級人民政府及其所屬工作部門，以及人民團體、社團組織、企事業(yè)單位、法院、檢察院等。

中國保監(jiān)會根據(jù)國務(wù)院授權(quán)履行行政管理職能，依照法律、法規(guī)統(tǒng)一監(jiān)督管理全國保險市場，維護保險業(yè)的合法、穩(wěn)健運行。由于規(guī)范性文件具有制定主體法定性、制定方式靈活性、法律效力普遍性的特點，中國保監(jiān)會依法合規(guī)監(jiān)管我國商業(yè)保險的工作主要是依托規(guī)范性文件來進行。中國保監(jiān)會規(guī)范性文件內(nèi)容涵蓋保險監(jiān)管的方方面面，主要包括綜合類、機構(gòu)管理類、財產(chǎn)保險類、人身保險類、資金運用類、財會類、統(tǒng)計與信息化類、中介類、稽查類等九大類。

二、從保險法律體系的外延提出建議

保險業(yè)的穩(wěn)步、健康、快速發(fā)展，離不開良好的法制環(huán)境。我國保險業(yè)起步較晚，保險法律體系的完善程度與充分發(fā)揮商業(yè)保險功能的發(fā)展要求還有一定差距。中國保監(jiān)會項俊波主席在2013年全國保險監(jiān)管工作會議上指出，保險監(jiān)管工作要遠近結(jié)合、標本兼治，著手破解行業(yè)共同關(guān)注的一些難題，其重點之一便是“關(guān)于全面梳理和完善監(jiān)管法律法規(guī)體系的問題”。當前，我們要充分認識保險業(yè)面臨的新形勢、新任務(wù)和新要求，正確判斷保險業(yè)面臨的新情況、新問題和新挑戰(zhàn)，著重從以下方面完善我國保險法律體系。

（一）堅持科學立法原則，平衡各方合法權(quán)益

一方面，現(xiàn)代立法應遵循科學原則，這有助于提升立法質(zhì)量并產(chǎn)生良法，有益于尊重立法規(guī)律、克服立法中的主觀隨意性和盲目性，也有利于在立法中盡可能避免錯誤或失誤，降低成本，提高立法效益。保險法的立法宗旨在于保護所有參與保險關(guān)系的當事人，最終促進保險業(yè)的發(fā)展，發(fā)揮保險制度穩(wěn)定社會的作用。因此，保險法不是單純地把當事人分成債權(quán)人與債務(wù)人，或者經(jīng)營者與消費者，也不應片面強調(diào)保護某一方的利益，而應當根據(jù)制度的目標，力求實現(xiàn)當事人之間的利益平衡和互利共贏。

另一方面，保險合同有一個重要特點，就是具有“射幸”的性質(zhì)，因而保險法要運用平衡機制，盡可能地減少結(jié)果的不確定性。我們在防止投保方人為地促成保險事故的發(fā)生，從而增加保險人賠償風險的同時，也要避免保險人不公平地利用專業(yè)優(yōu)勢將概率較高的風險排除于合同之外，將自己的責任限制在概率較低的風險范圍內(nèi)，從而降低保險的社會功能。只有兼顧兩方面，才能有效平衡保險當事人之間的合法權(quán)益。

（二）爭取政策支持，轉(zhuǎn)化法律紅利

首先，完善保險法律制度的根本目標是提高全社會控制和化解意外風險的整體能力。應當根據(jù)我國經(jīng)濟社會面臨的重點風險因素，針對建立多層次、多方位風險管理體系的客觀需求，爭取更多的政策支持，如財政支持政策包括完善農(nóng)業(yè)保險補貼政策，建立巨災保險制度等；稅收支持政策包括消費者購買養(yǎng)老、醫(yī)療保險產(chǎn)品稅收遞延政策，政策性和非營利性保險業(yè)務(wù)的稅收優(yōu)惠等。

其次，積極推動部分重點領(lǐng)域立法，轉(zhuǎn)化政策紅利。如新頒布的《農(nóng)業(yè)保險條例》通過規(guī)范農(nóng)業(yè)保險活動，將促進農(nóng)業(yè)保險逐步向“政府引導、市場運作、自主自愿、協(xié)同推進”的方向發(fā)展，既充分強調(diào)市場配置資源的作用，又發(fā)揮了商業(yè)保險公司在防范風險方面的優(yōu)勢。再如，巨災保險機制方面有很大的法律制定空間。國外比較成熟的做法，是以政府主導、市場運作為主要模式，建立巨災保險制度。具體來說，由企業(yè)和個人購買巨災保險，政府提供一定補貼，多家保險公司共同承保，并通過國內(nèi)外再保險市場分散風險。

（三）定期清理法規(guī)規(guī)章，完善監(jiān)管法律體系

一是制定面向新型保險機構(gòu)和保險業(yè)務(wù)進行監(jiān)管的法規(guī)規(guī)章。法律的制定要以社會實踐的不斷發(fā)展為基礎(chǔ)，不僅因法律的性質(zhì)與功能決定于社會，還由于法律變遷要與社會發(fā)展的進程基本一致。具體到我國的保險法律體系，對保險集團（控股）公司、互助保險組織、專屬保險公司，以及網(wǎng)絡(luò)保險、經(jīng)辦服務(wù)等創(chuàng)新業(yè)務(wù)進行監(jiān)管的法律法規(guī)亟需完善。如由“三馬”聯(lián)手設(shè)立的眾安在線財產(chǎn)保險公司，將突破國內(nèi)現(xiàn)有保險營銷模式，不設(shè)分支機構(gòu)，完全通過互聯(lián)網(wǎng)進行銷售和理賠，主攻責任險、保證險等兩大類險種。這就對目前的保險監(jiān)管體制提出了新課題和新挑戰(zhàn)。如何在這種銷售模式下保護保險當事人的合法權(quán)益，需要保險監(jiān)管法律法規(guī)制定者找到新思路。

二是明確規(guī)章和規(guī)范性文件制定程序和法律責任。目前我國規(guī)章和規(guī)范性文件效力的普遍性、靈活性和及時性在保險監(jiān)管法律體系中占據(jù)著主要位置。由于我國法律法規(guī)對于規(guī)范性文件的涵義、制發(fā)主體、制發(fā)程序和權(quán)限以及審查機制等尚無全面、統(tǒng)一的規(guī)定，因而亟需由中國保監(jiān)會明確規(guī)章和規(guī)范性文件的制定程序和法律責任。對規(guī)范性文件的制定程序中有關(guān)立項、起草、調(diào)研、審查、決定、公布、解釋等系列環(huán)節(jié)，要分別加以詳細規(guī)定；對起草規(guī)范性文件，應當規(guī)定采取多種形式，廣泛聽取有關(guān)機關(guān)、組織和公民的意見和建議；對在制定規(guī)章和規(guī)范性文件中的常見違法違規(guī)行為，明確法律責任，進而推動保險法律司法解釋和實施細則的頒布實施。

三是建立規(guī)章和規(guī)范性文件定期清理與專項清理相結(jié)合的法律審核制度。近年來，國務(wù)院對建立規(guī)章和規(guī)范性文件定期清理制度高度重視，《全面推進依法行政實施綱要》提出，規(guī)章和規(guī)范性文件制定機關(guān)要定期對規(guī)章和規(guī)范性文件進行清理。首先，規(guī)章和規(guī)范性文件清理的重點應當放在與法律、法規(guī)不一致，或早期制定的規(guī)章和規(guī)范性文件存在明顯不協(xié)調(diào)以及可操作性不強等突出問題上；其次，規(guī)章和規(guī)范性文件清理應當有重點，進行專項清理，每次的側(cè)重點應隨著實際工作不同而有所變化；最后，要建立定期清理與專項清理相結(jié)合的機制，由職能部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)和牽頭，集體決策，提高規(guī)章規(guī)范性文件的科學性。清理后要向社會公布繼續(xù)有效及已經(jīng)失效的規(guī)范性文件目錄；未列入繼續(xù)有效的文件目錄的規(guī)范性文件不得作為行政管理的依據(jù)。

（作者單位：廣東保監(jiān)局）