完善我國商業保險法律體系之淺見

汪演元

完善我國商業保險法律體系之淺見

汪演元

一、我國保險法律體系的現狀

改革開放以來，我國保險業改革發展取得了舉世矚目的成就。我國保險市場由改革開放之初的一家公司、保費收入4．6億元，迅速增長到2012年的近140家保險公司、保費收入1．55萬億元。中國保險業的迅速增長，服務領域的不斷拓寬，市場體系的日益完善，促進了保險法律體系的逐漸健全。自1998年中國保監會成立以來，監管部門高度關注法制環境的建設，不斷加強和改進保險法制工作，保險法制建設取得了明顯成效，一大批推進保險業合規經營和依法監管的行政規章和規范性文件陸續出臺。目前，以保險法為核心，保險行政法規和規章為主干，由保險法、行政法規、行政規章、規范性文件等多層次規范構成的保險法律體系已初步形成。

（一）保險法

廣義的保險法是調整商業保險關系的法律規范的總稱。狹義的保險法，僅指保險法律制度中的基本法，即《保險法》。商業保險關系包括保險經營關系和保險管理關系。與此相對應，保險法可劃分為保險合同法和保險業法兩大類。保險合同法以保險合同關系為規范對象，主要包括人身保險、財產保險和再保險合同。保險業法以商業保險經營者為規范對象，內容涉及市場主體組織形式、市場準入、保險產品管理、償付能力監管、市場行為監管、保險中介監管等。

我國《保險法》采用兩法合一的模式，在同一部法律中既為保護投保人與保險人的合法權益提供基本保障，也為保險企業的自主經營和監管機構的職責履行設定基本規則。1995年6月頒布的《保險法》是新中國成立以來的第一部保險基本法。2002年10月，根據中國加入世貿組織的承諾，重點就其中保險業法部分進行了修改。2004年10月，為了適應保險業發展的新形勢，保監會啟動了保險法的全面修訂。2009年2月28日，新修訂的《保險法》經十一屆全國人大常委會第七次會議第三次審議通過，于2009年10月1日起實施。本次對《保險法》的系統性修訂，吸收了中共十六大以來保險業改革發展的寶貴經驗和有益探索，針對保險業發展站在新起點進入新階段的實際，對行業發展和保險監管作出了許多新的規定，進一步完善了商業保險的基本行為規范和國家保險監管制度的主體框架。

（二）行政法規

行政法規是指國務院為領導和管理國家各項行政工作，根據憲法和法律，按照行政法規規定的程序制定的政治、經濟、教育、科技、文化、外事等各類法規的總稱。由于法律關于行政權力的規定常常比較原則、抽象，因而還需要由行政機關進一步具體化。行政法規就是對法律內容具體化的一種主要形式。《中華人民共和國憲法》第八十九條第一款明確規定，作為最高國家行政機關，國務院可以“根據憲法和法律，規定行政措施，制定行政法規，發布決定和命令”。因此，制定行政法規是憲法賦予國務院的一項重要職權，也是國務院推進改革開放、組織經濟建設、實現國家管理職能的重要手段。

目前為止，在我國保險領域，先后有三部行政法規：《中華人民共和國外資保險公司管理條例》《機動車交通事故責任強制保險條例》和《農業保險條例》。特別值得一提的是《機動車交通事故責任強制保險條例》。該條例是為保障機動車道路交通事故受害人依法得到賠償，促進道路交通安全，根據《中華人民共和國道路交通安全法》《中華人民共和國保險法》制定的。該《條例》于2006年3月21日以中華人民共和國國務院令第462號公布；2012年12月17日，中華人民共和國國務院令第630號公布《國務院關于修改〈機動車交通事故責任強制保險條例〉的決定》。交強險是我國首個在全國范圍內強制推行的商業保險險種。

（三）行政規章

行政規章分為部門規章和地方規章。部門規章是指國務院各組成部門以及具有行政管理職能的直屬機構根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門權限內按照規定程序制定的規范性文件的總稱。地方規章是指省、自治區、直轄市以及較大的市的人民政府根據法律、行政法規、地方性法規所制定的普遍適用于本地區行政管理工作的規范性文件的總稱。行政規章是行政管理活動的重要根據，其數量之多、適用范圍之廣、使用頻率之高均居行政法各表現形式之首。

自1998年以來，中國保監會陸續發布部門規章近百部。內容涉及商業保險監管的方方面面，著眼于強化風險防范和內控機制建設，促進保險公司穩健經營，保護投保人、被保險人和受益人的利益，完善保險企業公司治理和內部控制的指導性規則；完善監管執法制度和監管責任制度，進一步明確保險監管執法的具體適用程序和準則，探索建立一套明晰的監管責任制度，合理配置監管資源，不斷完善監管方式。如《中國保險監督管理委員會行政處罰程序規定》明確了中國保監會及派出機構現場檢查和非現場檢查過程中的法律程序；《保險公司信息披露管理辦法》則規范了保險公司的信息披露行為，保障投保人、被保險人和受益人的合法權益；《保險資金運用管理暫行辦法》約束了保險資金運用行為，防范保險資金運用風險，維護保險當事人合法權益，促進保險業持續、健康發展。

（四）規范性文件

規范性文件，是各級機關、團體、組織制發的各類文件中最主要的一類，因其內容具有約束和規范人們行為的性質，故稱為規范性文件。目前我國法律法規對于規范性文件的涵義、制發主體、制發程序和權限以及審查機制等，尚無全面、統一的規定。通常對于規范性文件的理解分為廣義和狹義兩種。從廣義角度而言，一般是指屬于法律范疇的立法性文件和除此以外的由國家機關和其他團體、組織制定的具有約束力的非立法性文件的總和；從狹義角度而言，一般是指法律范疇以外的其他具有約束力的非立法性文件。目前這類非立法性文件的制定主體非常之多，例如各級黨組織、各級人民政府及其所屬工作部門，以及人民團體、社團組織、企事業單位、法院、檢察院等。

中國保監會根據國務院授權履行行政管理職能，依照法律、法規統一監督管理全國保險市場，維護保險業的合法、穩健運行。由于規范性文件具有制定主體法定性、制定方式靈活性、法律效力普遍性的特點，中國保監會依法合規監管我國商業保險的工作主要是依托規范性文件來進行。中國保監會規范性文件內容涵蓋保險監管的方方面面，主要包括綜合類、機構管理類、財產保險類、人身保險類、資金運用類、財會類、統計與信息化類、中介類、稽查類等九大類。

二、從保險法律體系的外延提出建議

保險業的穩步、健康、快速發展，離不開良好的法制環境。我國保險業起步較晚，保險法律體系的完善程度與充分發揮商業保險功能的發展要求還有一定差距。中國保監會項俊波主席在2013年全國保險監管工作會議上指出，保險監管工作要遠近結合、標本兼治，著手破解行業共同關注的一些難題，其重點之一便是“關于全面梳理和完善監管法律法規體系的問題”。當前，我們要充分認識保險業面臨的新形勢、新任務和新要求，正確判斷保險業面臨的新情況、新問題和新挑戰，著重從以下方面完善我國保險法律體系。

（一）堅持科學立法原則，平衡各方合法權益

一方面，現代立法應遵循科學原則，這有助于提升立法質量并產生良法，有益于尊重立法規律、克服立法中的主觀隨意性和盲目性，也有利于在立法中盡可能避免錯誤或失誤，降低成本，提高立法效益。保險法的立法宗旨在于保護所有參與保險關系的當事人，最終促進保險業的發展，發揮保險制度穩定社會的作用。因此，保險法不是單純地把當事人分成債權人與債務人，或者經營者與消費者，也不應片面強調保護某一方的利益，而應當根據制度的目標，力求實現當事人之間的利益平衡和互利共贏。

另一方面，保險合同有一個重要特點，就是具有“射幸”的性質，因而保險法要運用平衡機制，盡可能地減少結果的不確定性。我們在防止投保方人為地促成保險事故的發生，從而增加保險人賠償風險的同時，也要避免保險人不公平地利用專業優勢將概率較高的風險排除于合同之外，將自己的責任限制在概率較低的風險范圍內，從而降低保險的社會功能。只有兼顧兩方面，才能有效平衡保險當事人之間的合法權益。

（二）爭取政策支持，轉化法律紅利

首先，完善保險法律制度的根本目標是提高全社會控制和化解意外風險的整體能力。應當根據我國經濟社會面臨的重點風險因素，針對建立多層次、多方位風險管理體系的客觀需求，爭取更多的政策支持，如財政支持政策包括完善農業保險補貼政策，建立巨災保險制度等；稅收支持政策包括消費者購買養老、醫療保險產品稅收遞延政策，政策性和非營利性保險業務的稅收優惠等。

其次，積極推動部分重點領域立法，轉化政策紅利。如新頒布的《農業保險條例》通過規范農業保險活動，將促進農業保險逐步向“政府引導、市場運作、自主自愿、協同推進”的方向發展，既充分強調市場配置資源的作用，又發揮了商業保險公司在防范風險方面的優勢。再如，巨災保險機制方面有很大的法律制定空間。國外比較成熟的做法，是以政府主導、市場運作為主要模式，建立巨災保險制度。具體來說，由企業和個人購買巨災保險，政府提供一定補貼，多家保險公司共同承保，并通過國內外再保險市場分散風險。

（三）定期清理法規規章，完善監管法律體系

一是制定面向新型保險機構和保險業務進行監管的法規規章。法律的制定要以社會實踐的不斷發展為基礎，不僅因法律的性質與功能決定于社會，還由于法律變遷要與社會發展的進程基本一致。具體到我國的保險法律體系，對保險集團（控股）公司、互助保險組織、專屬保險公司，以及網絡保險、經辦服務等創新業務進行監管的法律法規亟需完善。如由“三馬”聯手設立的眾安在線財產保險公司，將突破國內現有保險營銷模式，不設分支機構，完全通過互聯網進行銷售和理賠，主攻責任險、保證險等兩大類險種。這就對目前的保險監管體制提出了新課題和新挑戰。如何在這種銷售模式下保護保險當事人的合法權益，需要保險監管法律法規制定者找到新思路。

二是明確規章和規范性文件制定程序和法律責任。目前我國規章和規范性文件效力的普遍性、靈活性和及時性在保險監管法律體系中占據著主要位置。由于我國法律法規對于規范性文件的涵義、制發主體、制發程序和權限以及審查機制等尚無全面、統一的規定，因而亟需由中國保監會明確規章和規范性文件的制定程序和法律責任。對規范性文件的制定程序中有關立項、起草、調研、審查、決定、公布、解釋等系列環節，要分別加以詳細規定；對起草規范性文件，應當規定采取多種形式，廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見和建議；對在制定規章和規范性文件中的常見違法違規行為，明確法律責任，進而推動保險法律司法解釋和實施細則的頒布實施。

三是建立規章和規范性文件定期清理與專項清理相結合的法律審核制度。近年來，國務院對建立規章和規范性文件定期清理制度高度重視，《全面推進依法行政實施綱要》提出，規章和規范性文件制定機關要定期對規章和規范性文件進行清理。首先，規章和規范性文件清理的重點應當放在與法律、法規不一致，或早期制定的規章和規范性文件存在明顯不協調以及可操作性不強等突出問題上；其次，規章和規范性文件清理應當有重點，進行專項清理，每次的側重點應隨著實際工作不同而有所變化；最后，要建立定期清理與專項清理相結合的機制，由職能部門統一協調和牽頭，集體決策，提高規章規范性文件的科學性。清理后要向社會公布繼續有效及已經失效的規范性文件目錄；未列入繼續有效的文件目錄的規范性文件不得作為行政管理的依據。

（作者單位：廣東保監局）