政府主導的大型居住社區治理研究
——以上海泗涇新凱社區為例

贠棟

（華東政法大學政治學與公共管理學院，上海 201620）

【管理論壇】

政府主導的大型居住社區治理研究
——以上海泗涇新凱社區為例

贠棟

（華東政法大學政治學與公共管理學院，上海 201620）

大型居住社區是在政府主導下形成的新型社區，是城市化快速發展的產物。該類型社區的遷入居民脫離了原有的組織體系，融入新構建的組織體系中，如何實現社區居民融合，促進社區自我治理都是大型居住社區治理面臨的問題，這需要以政府為主導建立社區治理多元機制，在社區治理角色、治理方式、治理功能等方面實現職能的調整與轉變。

政府主導；大型居住社區；社區治理

一、上海大型居住區的概況及其問題的聚焦

（一）上海大型居住區的概況

2009年上海市在全國率先開始建設15個以保障性住房和中低商品房為主體的大型居住社區，建設總面積超過60萬平方公里。其中保障性住房為主的社區包括泗涇、江橋等6個大型居住社區，以及經濟適用房為主的嘉定新城等9個郊區大型居住社區。截止2010年10月，上海第二批23個大型居住區建設基地選址已經確定，這樣以來上海大型居住社區就有38個之多。大型居住區大量吸收了上海市區舊城改造的人口，疏解了中心城區人口壓力，也為城市中低收入者提供了住房保障。隨著大量市區人口和外來人口的持續導入，大型居住區社區治理能力面臨著嚴峻的考驗。

就本次調研的泗涇新凱家園社區而言，這樣大型居住區的出現是政府公共政策的產物，具有鮮明的行政化主導的色彩。從社區建成之初，該類社區的管理屬于典型的“鎮管社區”模式，這就要求社區所在地的基層政府行政組織架構、公共服務供給、財政支持等方面與大型居住社區公共服務需求進行相應的對接，涉及的政府職能部門就有“交通、房管、商業、市政、衛生、教育、環保、文化、社保、民政、公安等十幾個”。[1]因此，在大型居住社區治理過程中，政府的職能是社區治理的邏輯起點。

（二）問題的聚焦

面對大型居住社區復雜的治理任務，如何有效推動社區治理體系的完善以及社區治理能力的提升，是政府的一項重要職能。對于這一問題，政府既要充分重視，也不應該過分擔心，積極探索適合大型居住社區的路徑才是恰當的抉擇。從現實情況來看，基層政府主導的社區治理面臨的難題是：一方面表現為基層政府的公共服務能力有限。政府單方面的行動并沒有實現社區有效治理，高額的社區治理成本，使政府在社區事務管理中舉步維艱。另一方面表現為社區居民自我治理又離不開政府的支持，如何處理好社區治理中政府與各類社區組織的關系，是擺在政府面前的一大難題。因此，如何準確定位大型居住社區治理中的政府職能，如何完善社區治理體系和提升社區治理能力，成為我們思考問題的關鍵點。

二、上海大型居住區的治理問題與困境

（一）松江區大型居住社區的概況

松江區泗涇大型居住社區，規劃總用地面積135.62公頃。現已建成新凱一期和新凱二期，居民大部分已經遷入。該居住區大量吸收了上海市舊城改造的人口，同時又是一個廉租住房、公共租賃住房、共有產權保障房建設基地。此次調查研究的對象以新凱二期為例。新凱二期整個規劃是3851戶。其中，上海首批經濟適用房是1883戶，動遷房是1968戶，截止2013年12月，該社區入住居民5435人，其中常住居民3525人，流動人口1910人。社區人口分別從徐匯、閘北、長寧、虹口等地遷入，外來人口比較集中，而在本地動遷戶中也以老年人居多。

（二）基層政府進行人口導入型社區治理中的現狀

1.社區治理理念亟待更新：社區治理主體單一

在大型社區建成之初，從社區居委會的人員配備，到社區各項民間組織的建立都是由地方政府進行管理，形成了獨特的“鎮管社區”模式。鎮管社區是對城鎮區域范圍內的新型城市社區采取有別于農村社區管理的政策和手段，在行政管理構建、財政支持和服務手段等方面相互配套、協同推進的社區管理新機制。這種新的社區管理模式的有效運轉在于協調好基層政府部門與社區治理主體的之間的關系。事實上，社區自治組織承擔著基層政府下派的工作任務，從而使社區居委會的運行呈現出明顯的行政化色彩。基層政府主導的大型居住社區建設的明顯的特征表現為“政府社會職能社區化，其行動特征是行動多而社會少”。[2]比如，基層政府對于社區建設中的各項規劃和政策，往往借助政府官員與專家對社區進行調查研究，通過自上而下的政策安排來解決社區的問題。于是社區就出現一個悖論：“法律意義上的自治單元，在現實中卻高度依賴政府”。[3]因此，這種政府行為往往忽略了社區發展中社區組織參與以及公民參與的深度，忽視社區組織和居民個體的主觀能動性。

2.社區治理主體功能不足：社區公共服務供給滯后

基于大型居住區處于城郊結合部的這一區位因素，加上社區醫療、教育、交通、商業等配套措施的薄弱，生活服務設施不夠完備，從而難以滿足社區居民的需求。具體表現在兩個方面：一是社區公共服務設施不夠完善。以泗涇新凱社區為例，在一個老年人、困難人、失業人口等弱勢群體較多的大型居住社區里，雖然已經配備了相關管理人員，但是隨著社區人口的持續導入，現有公共服務設施和公共服務水平將難以滿足社區居民的需求。加之，社區外圍相關金融、醫院等配套社區不夠完善，給居民日常生活帶來不便。二是社區的市場組織不夠發達。由于大型居住社區選址偏遠，以及社區居民消費水平較低，許多商家不愿意在此投入更多的資金，從而就出現了很多居民所抱怨的問題，如“蔬菜價格貴、不夠新鮮”等問題。大型居住社區公共服務設施不完善、基本公共服務不均等和市場組織不完善這些民生基本問題的存在，一定程度上加大了社區治理的難度。

3.社區融合有待加強：居民社區認同程度低、居民參與意識淡薄

社區融合，主要體現的是社區居民在價值觀念和生活方式等方面融入社區的情況。如何使導入社區的居民在共同生活的環境中，較好地適應新的社區生活，增加居民之間相互信任，是實現社區融合的關鍵。由于社區居民主要以上海中心城區導入的動遷戶、保障房住戶和經濟適用房住戶為主體，并且以中老年人、退休人員和城市低收入者等弱勢群體居多。社區特殊的人口構成使得社區居民在文化程度、生活習慣和興趣愛好等方面存在較大的異質性。新導入的社區居民離開了原來的“熟人社會”，步入了大型居住社區這個“陌生人社會”，從而使居民對新型社區難以產生認同感和歸宿感。基于這樣的原因，使得社區治理難度加大。由于社區融合問題而衍生的問題主要表現在兩個方面。一方面表現為社區鄰里之間缺乏互動，使得大型居住社區形成了典型的“陌生人社會”；另一方面表現為社區居民參與意識不夠強烈，很少考慮到發揮自身的主觀能動性來參與解決社區建設中存在的實際問題。

三、強化政府治理力度，實現有效的社區治理

（一）創新治理理念：樹立多元治理思路，明確政府治理責任。

在大型居住社區治理與發展過程中，基層政府的作用非常重要，“社區發展絕不是完全由政府包攬一切，但也不是沒有政府干預，而是，政府提供的各種發展政策或者直接的經濟技術援助，都要從有助于鼓勵居民參與入手”，[4]更應該關注是社區治理中的社區居民的利益訴求和民生問題，以及運用競爭機制，讓私營企業、社會組織參與到社區公共服務的提供中來，政府不再壟斷社區公共服務，而是采取政府向市場組織、社會組織購買公共服務。為此，如何運用政府所掌控的各類資源，組織和協調社會力量來進行社區建設，成為政府職能部門的重要職責。隨著現代網絡技術的發展和社區組織的日臻成熟，政府與社區之間的關系日漸發生變化，政府官員不僅僅只是社區公共服務的管理者和提供者，他們還需要扮演社會組織、市場組織，承擔社區服務的組織者、協調者和監督者。一方面需要不斷完善社區治理的有關政策，積極培育社區自治力量，整合社區治理的內生力量，讓更多的公民、社會組織、市場組織參與到社區治理中來。另一方面需要通過開辟民主渠道，保證社區居民參與社區重大事務的決策、管理和監督，要讓社區居民能夠把握社區資源和政府所提供的資源的主要流動方向，保障社區居民通過參與社區公共事務，行使社區居民當家作主的權利。

（二）更新治理結構：培育社區治理主體，完善社區治理機制

結合大型居住社區治理主體的成長情況來看，社區建成初期，社區治理主要工作任務落在了政府下派的工作人員組成的社區居委會身上，其工作人員少而社區治理問題層出不窮，治理能力捉襟見肘，出現了社區居民委員會自治能力不足，社區公共服務配套設施缺乏，社區缺乏滿足居民需求的市場組織等問題。對于這些問題，僅憑社區組織的力量難以應對，需要在基層政府的主導下逐步解決。首先，合理劃分政府與社區組織的權力邊界。基層政府應該運用公共權力支持和促進以居委會為主體的社區自治組織開展社區治理活動。同時，基層政府的社區政策應該是在認真調研，與社區居民充分協商之后的結果。其次，面對社區組織發展不完善、能力不足的現狀，政府應該培育和扶持社區自治組織、市場組織和非營利組織的發展，促進社區治理主體之間力量的協調和均衡。基層政府應該支持和鼓勵市場組織來社區經營業務，通過政府財政轉移支付來扶持市場組織來此開展商業活動，提高大型居住區服務水平。最后，需要建立政府為主導的社區組織、非營利組織之間分工合作、平等協商的運行機制。按照“黨委領導、政府負責、社會協調、公眾參與、法治保障”的要求，完善社區多元治理的主體，形成多元主體民主協商、共同治理的社區事務運行機制。

（三）治理方式創新：培育社區社會資本，推動居民社區融合

創新政府社區治理的方式，需要政府把握好社區治理的內生力量，培育能夠反映社區人際情感關系的社會資本，以實現政府的柔性管理。社會資本主要體現在社區居民之間的認同、互信，以及社區居民在相互交往中形成的規范和網絡。大型居住社區的人口都是由不同的區域導入而來，面對新的環境，人們彼此接觸少、不熟悉，難以實現相互認同。為此，在大型居住社區的建設過程中，需要加大社區文化建設，構建社區公共活動空間，同時，挖掘社區資源服務社區建設，從而加強社區居民之間的聯系，以組織性的力量將居民聯系起來，使居民告別原子化的生活方式，從而不斷提升居民社區活動的參與意識。通過舉辦各類社區活動，豐富社區居民的文化生活，培養社區居民的社區意識，增強社區居民的認同感，充分發揮社會資本在社區治理中的潤滑劑作用，以實現居民社區融合。

四、結束語

大型居住社區治理需要基層政府明確社區治理與政府創新社區治理之間的關系，既要超越政府包辦社區事務、控制社區自治組織的格局，也要走出政府在社區治理中缺位的誤區，把握好政府在社區治理過程中的力度，既要為社區通過治理實現善治提供制度基礎和財政保障，又要扮演支持與協調社區社會組織發展的重要角色。因此，大型居住社區治理創新的關鍵在于政府治理理念、治理功能、治理方式的轉變，從而把社區日益成長起來的治理主體整合起來，使社區能夠有效整合社會自治要素，以基層治理的實踐不斷推動國家治理體系日臻完善。

[1]翟新昌.探索創新大型居住社區管理機制[J].上海人大,2013，(8):12.

[2]陳偉東.政府行動與社會行動銜接:中國社區發展戰略[J].社會主義研究,2010,(5):56-60.

[3]趙光永、陳鄧海.政府主導下的社區建設困境與出路[J].中國勞動關系學院學報，2013,(1):90-95.

[4]李東泉.中國社區發展歷程回顧與展望[J].中國行政管理,2013,(5):77-81.

[5]林尚立.社區:中國政治建設的戰略空間[J].毛澤東鄧小平理論研究,2002,(2):58.

（責任編輯：胡忠任）

Study on the Management of Large-scale Government-led Community
——Taking SiJing Xinkai Community in Shanghai as an Example

Yun Dong

large residential community is a new type of community led by government,the product of the rapid urbanization development.Residents of this type of community move out of the original organizational system,into a new built organization system.how to achieve community integration and promote community self-governance are the issues faced by large residential community governance,which requires the establishment of a government-led diverse community governance mechanism,realizes the adjustment and transformation of functions in the role of community governance,governance mode,governance functions and so on.

government-led;large residential community;community governance

本文系上海地方高校大文科研究生學術新人培育計劃項目“上海大型居住社區治理研究”的成果之一。

C916

A

2095—7416（2014）03—0070—03

2014-04-15

贠棟，男，陜西西安人，華東政法大學政治學與公共管理學院行政管理專業碩士研究生。