杭州市交通擁堵治理對策研究

唐靜TANG Jing

（浙江機電職業技術學院，杭州 310053）

（Zhejiang Institute of Mechanical &Electrical Engineering，Hangzhou 310053，China）

1 概述

1.1 選題背景及意義

隨著社會經濟的快速發展，城市化和機動化進程的加快，城市人口急劇增長并且對出行的質量要求較高，人、車、路的矛盾日益突出，城市交通擁堵已經成為我國許多城市在發展過程中面臨的一個嚴峻的問題。交通擁堵導致城區機動車行駛速度降低，出行時間延長且不確定性增加，直接導致居民出行成本增加；汽車尾氣污染加重霧霾影響；噪音污染影響影響居民身心健康；交通事故居高不下。可以說，交通擁堵問題已經嚴重制約了我國大中型城市的可持續、和諧發展。

杭州市經濟發達，是長三角的副中心城市，也是東南沿海的重要交通樞紐。近年來杭州市交通擁堵問題越來越突出。早晚高峰擁堵、節假日擁堵已經成為常態，杭州主城區早晚高峰時段的平均時速只有16-17 公里，其中約一半的主干道在高峰時段平均時速低于15 公里；一位杭州市民平均每天上班或上學路上要花費48 分鐘，其中擁堵耗去19 分鐘，近四成的上下班時間獻給交通擁堵，嚴重影響了杭城居民的工作、學習和生活。

如果按照大杭州的概念來界定杭州的人口數量和機動車數量，那么杭州的擁堵情況更加嚴重。道路的供應、承載能力與交通需求之間難以平衡，由此降低了杭城居民的生活質量、增加了交通成本，加劇了環境污染。紐約、倫敦、東京這些國際大都市在其城市發展過程中也經歷了嚴重的交通擁堵，杭州市也不可避免遇到這一問題。如何采取有力的措施緩解杭州市的交通擁堵問題，提高道路等資源的有效配置，把杭州打造成“宜業、宜居、宜學”的高品質生活之城，是政府要解決的迫在眉睫的公共問題。所以本文從分析杭州市交通擁堵的現狀、原因出發，結合相關理論，借鑒國內外典型城市的治堵經驗，探索解決杭州市交通擁堵問題的對策。

1.2 文獻綜述

1.2.1 國外交通擁堵研究綜述

20 世紀60年代，國外城市交通擁堵問題初步顯現，國外政府和學者的研究主要集中在以下幾個方面：

第一，城市交通供給理論。學者們研究試圖通過增加道路供給來解決交通擁堵問題。但當斯（Downs，1962）指出，新的道路設施會誘發新的交通量，而交通需求總是傾向于超過交通供給。這個結論在實踐中不斷被驗證，因此被稱為“當斯定律”。可見，單純的增加交通供給并不能有效解決問題，同時需要政府部門的有效管理才能奏效。

第二，城市交通需求理論。克拉夫特（Kraft）和沃爾（Wohl）（1967），利用經濟學中的效用理論來研究城市交通需求，成為當時研究城市交通擁堵較深入和發展較快的理論。

第三，城市交通需求管理理論。20 世紀80年代，美國交通專家提出了交通需求管理TDM（Travl Demand Management）管理措施，指出從供求兩個方面來解決交通擁堵問題。并且將經濟學方法應用與TDM，主要包括擁擠定價和道路收費的研究。

第四，智能交通管理理論。智能交通系統（Intelligent Transport System 或者Intelligent Transportation System，簡稱ITS）是將先進的信息技術、通訊技術、傳感技術、控制技術以及計算機技術等有效地集成運用于整個交通運輸管理體系，而建立起的一種在大范圍內、全方位發揮作用的，實時、準確、高效的綜合的運輸和管理系統。ITS 通過人、車、路的和諧、密切配合提高交通運輸效率，緩解交通阻塞，提高路網通過能力，減少交通事故，降低能源消耗，減輕環境污染。

1.2.2 國內交通擁堵研究綜述

張天培（2006）認為：對于交通擁堵的解決，僅靠增加道路面積并不能從根本上解決交通擁堵問題，必須發展一體化公共交通系統。首先應加快發展城市軌道交通系統建設，包括地鐵、輕軌、地面軌道等具有低能耗、占地少、無污染、運能大特點的城市軌道交通。其次是遵照“公交先行”原則，設置公交專用道、專用信號，發展大容量快速公交網絡。

郭繼孚（2011）指出：提高小汽車擁車門檻和用車成本，以減少小汽車快速增長對城市交通系統的壓力。

目前國內學者對交通擁堵問題的研究主要集中在運用經濟手段、行政手段提高車輛的擁有和出行成本，大力發展公共交通系統，解決城市規劃問題等幾個方面。

2 研究目的與研究方法

2.1 研究目的

交通擁堵已經成為制約杭州經濟、社會可持續發展的瓶頸問題，治堵已經成為了杭州市政府的一項重要任務。本文以公共管理為切入點，綜合運用多學科的理論，借鑒國內外城市的治堵經驗，結合杭州市的歷史、地理、人文、經濟、社會等方面的特點，因地制宜地提出治理杭州市交通擁堵的綜合措施是本文研究的目的所在。

2.2 研究方法

本文在調研和寫作的過程中，綜合運用了以下一些方法：

2.2.1 文獻研究法

通過查閱資料，了解國內外學者對交通擁堵問題的研究成果。本文在結合前人研究的基礎上，結合杭州市交通的特點，提出解決交通擁堵問題的對策。

2.2.2 實證研究法

本文借鑒倫敦、紐約、東京、首爾、北京、上海等城市治理交通擁堵的措施，結合杭州市自身的特點，提出了交通擁堵的治理對策和改進建議。

2.2.3 問卷調查法

本文通過問卷調查的形式，了解杭州市交通的基本情況和市民對交通擁堵的意見、建議，為本文的研究提供思路和參考。

3 杭州市交通擁堵的基本情況

3.1 杭州市道路狀況

杭州的城市地貌是“三面云山一面城”，而且西湖緊鄰市中心，造成道路布局的先天不合理。這直接導致了莫干山路（環城西路）、西湖大道、解放路、慶春路等在此截斷，核心區交通過度集中。另外，杭州網絡化的都市格局還未形成。核心區塊商場、醫院公共資源相對集中，也導致了交通流集中。近十年來，杭州主城區新增道路900 多公里，比2000年翻了一番。2009年開展了“十縱十橫”道路綜合整治工程，共整治20 條道路，總投資約15 億元，20 條道路的總長度為37.94 公里，相當于三個西湖的周長。20 條道路中，“十縱”分別為建國路、南復路、浣紗路、江城路、杭大路、玉古路、古墩路、古翠路、中山北路和石橋路南段。“十橫”分別是清泰街、開元路、復興路、鳳凰山路、教工路、平海路、沈半路、大關路、登云路和潮王路。整治前，有很多路段都是嚴重擁堵路段。整治后，20 條道路都設置了港灣式公交站，道路上方的架空線也被轉移到了地下，部分道路由原來的四車道拓寬成了六車道，大大增強了通行能力。2012年11月24日，杭州地鐵一號線正式開通，改變了城市的整體交通格局，原本擁堵的城市道路通行狀況也得到了一定緩解，特別是濱江、蕭山、臨平、下沙等副城區通往主城區的交通主干道通行情況有明顯改善，工作日早晚高峰持續時間較地鐵開通前縮短了近20 分鐘。地鐵2 號線在建，預計2014年上半年建成通車。為了緩解杭城交通難，進一步改善城市環境、改善道路環境，2013年下半年，杭州主城區53 條道路將實施加固工程，其中50 條完工。

3.2 機動車及私人小汽車擁有量狀況

截至2013年10月，杭州主城區機動車保有量已經突破110 萬輛的大關，月增1 萬輛。平均每3 人就有一輛，人均機動車保有量已經超過北京，居全國第一。而停車位卻只有40 多萬個，停車位和道路的增長，趕不上機動車的增長速度，停車矛盾突出，老小區周邊道路車輛亂停亂放，不僅造成擁堵，還有安全隱患。

3.3 城市人口及出行狀況

杭州目前常住人口總數為880 多萬，多集中于上城區、下城區、江干區、拱墅區、西湖區、濱江區等。主城區的人口居住密度較大，再加上西湖也位于中心位置，外來游客較多，杭州主城區的交通狀況令人堪憂。因此中心城區的小汽車出行比例低于外圍地區，步行、公共自行車、公共汽車、大容量機動車出行的方式占了很大比例。盡管如此，杭州有限的道路容積和快速增長的機動車數量相比，還是遠遠不能滿足交通需求。

3.4 城市公共交通系統狀況

城市公共交通是城市重要的基礎設施和社會公益性服務事業，目前杭州初步形成了由快速公交線路為骨干，以普通線、專車線、觀光旅游線、假日線、通宵線、社區高峰快車線等相結合的客運服務網絡，500 多條公交線路，8000 多輛公交車，8000 多輛出租車。以低碳環保為核心的公共自行車系統快速發展，服務點總數達2674 個，公共自行車達6.5 萬輛，年租用服務量突破8500 萬人次，杭州被英國BBC 廣播公司旅游頻道評為全球8 個最棒公共自行車城市之一。2012年11月24日，杭州地鐵一號線正式開通，其他地鐵線路也在加緊建設中。這在很大程度上環節了交通壓力，方便了市民出行，提高了出行效率。

3.5 主要擁堵路段

正常的工作日，杭州的交通擁堵呈現出時間性特征，早晚高峰擁堵明顯。主要擁堵路段有秋濤路、德勝路、中河高架、風起路、湖墅路、保俶路等路段，學校、醫院和企事業單位周圍也是常見的擁堵路段。目前，杭州除了地鐵建設，還有一些重點工程正在建設施工，有五大路段比較堵：

秋濤路：秋石三期正在施工。清江立交秋濤路匝道拆除重建工程，秋濤路禁止機動車上錢江三橋，錢江三橋也禁止機動車下秋濤路。

之江路：之江路正在整治，局部路段比較擁堵，早晚高峰更突出。

德勝路：沿途有德勝西落地工程、德勝東段改造提升工程等。

環城北路：環城北路地下通道工程正在施工。

天城路：為配合東站樞紐西廣場開通，天城路正在整治中，將拓寬。

在雙休日、節假日，杭州主城區尤其是西湖周圍南山路、北山路和湖濱等更加擁堵不堪。

4 杭州市交通擁堵的原因分析

4.1 有限的城市道路難以容納快速增長的機動車數量

近年來，杭州城市道路一直處于持續建設中，但主要也是外圍道路的建設和支小路的改造，市區中心道路主干網絡已基本成形，拓展余地不大。盡管到2007年，杭州市道路總長比2004年增加349.086 千米，人均道路面積增加約1.383 平方米/人，車均道路面積卻下降約21.81 平方米/車。而截至2013年底，杭州機動車的數量已經突破110萬輛。城區人口持續增長，游客數量增加，以及機動車的持續快速增長，車均道路面積明顯下降，道路交通即將達到飽和狀態。

4.2 停車位缺口嚴重

目前杭州主城區機動車保有量已經超過了110 萬輛，而停車位卻只有40 多萬個。為了還路于民，保障通行，今年杭州主城區還將取消4000 多個路面停車位。車輛增量遠超過車位增量，停車難的矛盾越來越突出。除了主干道，一些支路、小巷、次干道都存在車輛占道停放問題。同時，一些政府機關、企事業單位、醫院、學校等人流、車輛來往較大的公共性單位，因自身配建停車場不足，或已建成的停車場被改建或挪用，直接把停車場的負擔推向社會，造成社會共同停車資源的緊張，尤其加劇了路內停車的緊張，影響道路的行車秩序，削減了道路的通行能力與功能。

4.3 城市規劃與道路交通發展不適應

杭州上一次城市規劃是在十年前，如今城市規劃已經跟不上人口、經濟發展的速度，甚至在某種程度上制約了城市的發展速度、發展質量和發展潛力。杭州的城市人口越來越多，城市的承載能力已接近臨界點，交通擁堵就是城市病之一。城市規劃應該具有前瞻性、科學性，系統性，以往舊的城市規劃對城市發展速度估計不足，而且目前又在進行地鐵施工和城市改造，所以導致當前交通需求與交通供給之間的矛盾。

4.4 交通管理不夠科學

交通管理是一個系統工程，出現交通擁堵，不能頭痛醫頭、腳痛醫腳。短期看，會暫時解決問題，但從長期來看，可能會造成新的交通問題，使交通狀況更為糟糕。因此，需要制定科學的交通戰略和長遠的交通規劃。杭州市目前已建成道路智能交通系統，包括交通信號控制系統、交通信息系統、交通管理系統和公共交通系統。這些子系統的有效利用，還需要科學的管理方法和手段。

4.5 交通參與者交通安全意識淡薄

城市的交通參與者主要包括機動車駕駛員和群眾。杭州的機動車駕駛員隊伍擴張速度非常快，難免良莠不齊、魚龍混雜，個別駕駛員文化素質和思想素質不高，安全觀念不強。機動車違法現象突出，不僅加劇了交通擁堵，甚至可能造成惡性交通事故。群眾的交通安全和交通法制意識淡薄。自行車、電動車和其他一些非機動車肆意在機動車道上穿行，尤其是一些電動車超速、超載、帶人，給交通帶來的隱患越來越大。行人亂穿馬路，不按交通信號燈通行。

5 國內外城市交通擁堵治理的措施與啟示

5.1 國外

交通擁堵問題在發達國家城市化的進程中都曾經出現過，一些發達國家的城市探索出了各具特色的解決辦法。

5.1.1 紐約治理城市交通擁堵的主要措施

①完善的公交網絡及公交優先戰略。②實施應用智能交通系統。

5.1.2 倫敦治理城市交通擁堵的主要措施

英國倫敦市政府通過建設衛星城均衡城市的交通需求。另外，倫敦與2003年2月17日星期一實行交通擁堵費政策，通過價格杠桿控制城市居民的交通需求。

5.1.3 新加坡治理城市交通擁堵的主要措施

新加坡政府于1990年實行按道路網新增容量控制年度汽車車輛增加的配額制度，實行這項政策后，新加坡小汽車保有量的年均增長率從過去的6%降至3%。

除此之外，新加坡還具備完善的公共交通系統；實施交通擁堵收費。

5.2 國內

5.2.1 北京治理交通擁堵的措施

北京從2010年開始每月搖號上牌控制私車數量；汽車尾號區域限行；擇機收擁堵費；不再增加公務車指標；實施公共交通低票價策略；升級高速公路、加快地鐵建設、新增公交專用道、停車位及自行車租賃點；動態信息提示交通出行；引導機關社區錯時停車；鼓勵學校和單位開行班車；提倡彈性工作制。

5.2.2 上海治理交通擁堵的措施

私車車牌拍賣；地面公交為主轉向“軌交與公交車融合”；建設公交專用道、自行車專用道等慢行交通；積極推行P+R 公共停車場換乘試點。

5.2.3 廣州治理交通擁堵的措施

適時適度提高停車收費標準總水平；加快構建兩個新城區，提升三個外圍城區，抽疏中心城區功能與人口；力爭提高公共交通占機動化出行比例至65%及中心城區干道車速保持不低于25 公路/小時。

6 杭州市治理交通擁堵的對策建議

2011年10月8日起，杭州正式推出了錯峰限行措施，一度緩解了杭城擁堵現象。但是時隔兩年，截至2013年10月底，杭州城區機動車保有量已經超過110 萬，是當時保有量的1.39 倍，錯峰限行的成效已經被快速增長的機動車保有量所填平。杭州的交通擁堵問題再一次擺在面前。本文認為，治理交通擁堵是一個系統工程，結合杭州的實際情況，借鑒國內外城市治理交通擁堵的成功經驗，提出以下對策建議。

6.1 行政干預

新加坡為了緩解交通壓力，通過行政手段提高機動車的購買成本，并限制既有車輛的使用。目前，我國已有部分城市借鑒新加坡的做法，取得了初步成效。截至2013年年底，我國已有北京、上海、廣州、貴陽和天津實施限牌措施。北京限牌實施搖號政策，5月將有153 萬人參與搖號，中簽比約為1 比80。

上海限牌采取車牌拍賣政策，2013年3月，上海車牌的拍賣價格突破9 萬元，再創新高，上海車牌由此被稱“最貴鐵皮”。

廣州限牌實施的是搖號+拍賣政策。貴陽實施的則是搖號+中心城區限行政策。

天津在全市實行小客車增量配額指標管理，增量指標必須通過搖號或競價方式取得。同時，將在2014年3月1日起按車輛尾號限行，限行尾號與北京一致。

發達國家和城市緩解交通壓力的另外一個做法是嚴格控制公務用車。一般來說，行政措施見效速度快，行政手段具有權威性，便于執行和監督。若運用得當，能夠獲得廣泛的支持。

6.2 經濟調節

杭州是東南沿海較發達的城市，經濟發展水平較高，為了緩解道路交通壓力，可以嘗試提高中心城區和旅游景點停車費。例如，杭州市物價局從2012年4月29日，提高景區內停車場所和道路停車收費標準，同時在節假日、旅游旺季雙休日期間實行上浮，在國慶、春節長假期間的每天早八點至晚八點，大型車每小時收費30 元，小型車每小時收費10 元；元旦、清明、五一、端午、中秋節小長假和旅游旺季雙休日期間的每天早八點至晚八點，大型車每小時收費20 元，小型車每小時收費10 元。

6.3 城市交通外延支持系統

6.3.1 完善的公共交通運輸系統

近年來，杭州市委、市政府在實施公交優先發展戰略方面先后實施了一系列政策措施，取得了明顯的成績。目前，杭州已逐步形成軌道交通、公共汽車、出租汽車、水上巴士、免費單車“五位一體”的公共交通體系，并實現了主城區與兩區、五縣（市）的公交一體化。截至2012年底，全市共有公交車輛7582 輛，公交線路567 條，主城區公交線網密度達3.3km/km2，公共自行車6.65 萬輛，出租車8600多輛。

杭州市交通運輸局2013年制定了公交優先發展方案，目標是最終實現公交優先和公交優秀。根據《2013年度治理城市交通擁堵工作任務書》的要求，到2013年底，實現主城區公交分擔率提高3 個百分點；公交車高峰時段平均運送時速提高20%；全市新增或優化公交線路10%、中心城區公交專用道里程（雙向）新增50 公里；全市（含縣市區）公交車輛數量比上年底總量增加10%；全市（含縣市區）公共自行車增加5000 輛。軌道交通系統建設40 公里（含開工及續建）；市區新增出租車400 輛。

到2017年，根據“公交都市”申報方案，杭州中心城區公交分擔率達到40%以上，基本實現乘客“5 分鐘換乘、500 米上車”的目標。

杭州市通過發展和完善公交系統，有效提高公共交通服務水平，提高公共交通吸引力，提高人民群眾對公交出行的滿意度，提高城市公交出行分擔率，緩解了城市交通擁堵的狀況。

6.3.2 先進的智能交通系統

目前，杭州市交通運輸局正在加快杭州市交通信息資源云平臺一期工程的建設，整合分散在多個部門的交通信息資源，構建綜合交通數據信息樞紐，實現交通信息交換與共享、交通信息分析與挖掘處理、輔助決策支持和綜合交通信息服務等功能。

加快公交車智能調度系統升級，提高協調營運能力和運營信息的開發應用，完成車輛人員調配、智能調度、實時里程統計三個模塊的開發應用，進一步加強對線路客流的調查、統計、分析，從而更有效地優化行車作業計劃，優化公交線路及車輛配置。

6.3.3 前瞻性的城市規劃與交通布局

新的城市交通規劃充分考慮杭州市經濟社會發展的現狀和未來，對城區內的道路進行合理規劃和優化，實現地鐵、公交、公共自行車、水上巴士、出租車的無縫對接，最大限度地緩解杭州的交通擁堵情況。未來幾年，是對杭州城市交通規劃的檢驗期。

7 結束語

隨著杭州人口的增長，居民對交通的需求越來越多，小汽車的擁有量和使用率高速增長。交通供給滿足不了交通需求，治堵是當前和未來的重要任務。緩解交通擁堵是一項長期的系統工程。本文借鑒發達國家城市治堵的經驗，結合杭州市的實際情況，提出了從行政干預、經濟調節和城市交通外延支持系統三個方面共同著手，緩解交通擁堵的措施。

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