“環京津貧困帶”破解路徑探索

魯金萍LU Jin-ping；楊振武YANG Zhen-wu

（①中國人民大學經濟學院，北京 100872；②中國鐵道出版社綜合編輯部，北京 100054）

（①School of Economics，Renmin University of China，Beijing 100872，China；②Comprehensive Editorial Department of China Railway Publishing House，Beijing 100054，China）

0 引言

2005年8月17日，“環京津貧困帶”的概念被首次提出來了，它是指在北京和天津這樣的國際大都市周圍，環繞著河北的3798 個貧困村、32 個貧困縣，年均收入不足625 元的272.6 萬貧困人口，集中連片，與西部地區最貧困的“三西地區”相比，處在同一發展水平，有的指標甚至更低。這些地區一直以來都承擔著為京津地區減少風沙、提供清潔水源的責任，這很大程度的制約了該地區的資源開發和工農業生產，阻礙了該地區的經濟發展。

1 “環京津貧困帶”的發展特點

1.1 省級行政區劃切割最嚴重的區域“環京津貧困帶”隸屬河北、北京和天津3 個省級行政區、11 個地級行政區和24 個縣（區）級行政區。多年來，該區域扶貧開發工作由各級扶貧辦負責，生態環境建設或由各級政府所屬的項目辦負責，或由各級農業、林業、水利、環保等部門負責，自成體系的扶貧開發和生態建設、環境保護管理方式，如此一來很多的扶貧開發工程和生態建設工程都沒有真正的發揮作用，反而對生態環境造成很大的負面影響，而大力的發展生態工程建設項目可能會在一定程度上忽視對區域經濟的發展。

1.2 特大城市周邊最貧困的區域（表1、表2）上海和廣州作為“長三角”和“珠三角”兩大城市群發展的龍頭，對于周圍地區的區域經濟的發展起到很重要的拉動作用，使之基本上消除了大范圍的區域性貧困。而京津地區作為京津冀區域發展的龍頭，雖然使唐山、保定尤其是廊坊等區域受益較多，但與之毗鄰的張家口、承德地區仍有眾多國家級貧困縣存在。事實上，城市周邊腹地是中心城市發展過程中不可分割的重要組成部分，中心城市只有保持與所在區域的協調發展，才能獲得持續穩定和繁榮。京津周邊貧困帶的存在不僅影響京津地區的經濟發展，隨著差距的不斷擴大，還將影響到京津冀整體的社會安全和穩定。

1.3 生態環境保護最敏感的區域“環京津貧困帶”區域內人口平均密度超過140 人/km2，為維系區內眾多人口的生存和發展，遭遇了超強的開發和墾殖。另外，由于區內主導產業多為能源、冶金、紡織、食品和煙草等行業，對資源依賴性較強，隨著對資源的不斷開發利用，資源短缺問題越來越突出，礦產資源短缺矛盾日益加劇。河湖斷流、地表水源污染、草場退化、資源短缺等問題的頻發，嚴重威脅著京津冀地區的供水安全和大氣環境質量的改善，生態環境保護任務十分艱巨。

表1 我國大城市與周邊地區發展差距表（2002年）

表2 2004-2010年京冀邊界兩側各項收入指標平均值

2 “環京津貧困帶”的成因

京津地區是全國經濟社會發展的一個核心地帶，具有很大的社會影響力，其周邊地區貧困和生態問題是需要得到關注的。理性評價和系統剖析“環京津貧困帶”產生的深層次原因，對于京津冀區域的可持續發展具有十分重要而深遠的意義。客觀地講，“環京津貧困帶”的形成既有歷史原因、自然原因，也有現實因素和人為因素。

2.1 自然條件惡劣和人口受教育程度低“環京津貧困帶”的生態環境非常脆弱，很容易受到人為破壞，并且不容易得到恢復。有資料顯示，“環京津貧困帶”不僅土壤嚴重風蝕沙化，水土也嚴重流失。另外，“環京津貧困帶”的居民普遍沒有接受到高等教育，而且接受再教育的能力也有限，他們內心封閉，害怕挑戰，這些因素都阻礙了他們脫貧致富的步伐。

2.2 決策管理者各執一方、政策單一、不協調 從歷史上看，明朝以來大規模毀林建城等多次重大決策失誤，導致了這一地區人口過密、草畜失衡和林糧矛盾突出。所以在環京津地區形成了“國家要生態、地方要財政、農民要吃飯”的局面。而且該區域行政割據嚴重，區內城市各自為政，缺乏合理的協作與分工，未形成適應現代市場經濟一體化發展趨勢、具有區域強大輻射力和競爭實力的城鎮體系，行政地位或者經濟實力相當的城市之間畸形競爭，存在行政隸屬關系的城市之間相互掣肘、利益沖突，無行政隸屬關系、經濟實力不相當的城市之間無序發展、不規范競爭。多方面原因導致該地區持續貧困，使得國家很多生態工程投入大、成效低，沒有取得真正的實效。因此，“環京津貧困帶”的根源在于決策、管理、政策上如何協調一致的問題。

2.3 以犧牲經濟為代價保護生態“環京津貧困帶”是京津冀地區的生態屏障、城市供水水源地、風沙源重點治理區。國家和政府為了保護首都及其他城市的水源和防止風沙危害，一直都在采取不同的措施限制“環京津貧困帶”經濟的發展。而該地區為了給京津地區提供充足、清潔的水資源，只能壓縮自身的農業用水，造成了很多耗水嚴重和排污嚴重的企業關停，但其實這些企業的效益是很可觀的。為保護京津大氣環境而實施的封山育林、退耕還林還草工程，就是以犧牲當地農民的畜牧業發展為代價進行的。

2.4 缺乏相應的生態補償機制 受計劃經濟體制的影響，目前,“環京津貧困帶”資源多是無償提供的，為保護資源環境所做出的貢獻和蒙受的損失基本得不到補償，現有的一些補償方式多為臨時性協議，沒有形成制度性的文件，補償標準也未實現市場化，無法真正彌補地方所蒙受的損失。缺乏相應生態補償機制的這種現狀，不僅制約了貧困地區經濟的發展，也無法真正的起到保護生態環境的作用。

3 國外城市和區域反貧困成功經驗借鑒

當今世界，不論是發達國家還是發展中國家，都存在不同程度的貧困現象，各國國情雖有不同，但均結合自身實際進行著反貧困的探索，一些國家在反貧困實踐中積累了豐富的經驗，包括在市場經濟條件下反貧困的基本規律和富有特色的反貧困道路，這將對“環京津貧困帶”脫貧具有重要啟示[2]。

3.1 加快發展地區經濟是重中之重 有資料顯示，加快發展地區經濟能夠有效的改善貧困地區的貧困狀況。如戰后40年，意大利共投資94 萬億里拉對南方進行大規模經濟開發，并先后實施了大規模經濟開發、提高國營和國家控股企業向南方投資的比例以及積極開發智力和旅游業等措施，使整個南方地區經濟結構顯著改善，人民水平得到極大提高，有效地解決了貧困問題。

3.2 政府大力扶持是脫貧的助推器 國家的大力扶持是縮小貧困落后地區與發達地區差距的關鍵。世界上很多國家設立專門的扶貧機構，用來增加對貧困地區的基礎設施投資和生產線投資，并在很多方面都對貧困地區實行優惠政策。政府的大力扶持主要體現在實施各種發展計劃上，比如印度政府1974年實施了“最低需求計劃”，這個計劃不僅包括了很多的社會和經濟基礎設施，比如初等教育、農村醫療、農村供水等，還包括了農村住房建設等。

3.3 重視貧困地區的人力資源開發 一般來說，貧困地區和其他地區的差距不僅是體現在經濟收入方面，在人的觀念和教育水平方面也存在著很大的差距，而這種觀念和教育水平上的差距直接導致了文化、勞動、技術素質和創業精神方面的差距。所以，重視貧困地區的人力資源開發對于發展貧困地區的經濟是很有幫助的。世界上一些國家進行了有益的探索和嘗試，取得了很好的成效。如1972～1977年間，馬來西亞政府教育投資占國家財政總預算的22%，大大提高了國民教育水平，1987年全國生活在貧困線以下的人口占總人口的比例從1970年的50%降至l5%。印度尼西亞在20 世紀70年代大幅度增加對農村地區教育設施的投資。從1977年起，對貧困家庭的子女免收學費，大大提高了初等教育的入學率。1998年貧困兒童初等教育入學率達到92%。20 世紀60年代，美國在對阿巴拉契亞等落后地區的開發中，除了公路外，教育設施項目占資助的比重最高，對扶持貧困人口和加快落后地區經濟發展發揮了重要作用。

3.4 積極利用國際援助和國際合作 反貧困工作需要大量的資金投入，在貧困地區發展自身經濟的過程中，如果只是依靠國內的資金，往往不能達到發展經濟的目的，必須積極利用國際援助和國際合作才能更好更快的完成任務。一直以來向我國提供發展援助的國家機構是世界銀行及其附屬的國際開發協會，它為促進我國貧困地區的經濟社會發展提供了很多的幫助。有資料顯示，最有效的減輕貧困和促進農村地區發展的項目是農業研究、農村供水、初等教育、衛生保健等。所以，我國向世界銀行貸款最多的項目是關于農業及農村發展方面的，其中這些資金的大部分都用于農村基礎設施建設。在1961～1998年間，國際開發協會向經濟基礎設施的貸款援助比例已經達40%以上，這些經濟基礎設施主要包括電力、供水及衛生設施等。在1980年以前世界銀行及國際開發協會曾經列出過一個十大受援國的名單，其中印度、巴西、印度尼西亞、韓國、哥倫比亞、巴基斯坦、泰國等都在列。

4 “環京津貧困帶”的破解路徑

新時期，“環京津貧困帶”既面臨如何維護流域生態安全，保障京津冀都市圈的可持續發展，又面臨如何快速有效地發展經濟以緩解甚至消除貧困的雙重困境，成為京津冀乃至環渤海經濟發展的瓶頸。因此，積極探索破解路徑對于京津冀都市圈的和諧快速發展具有十分重要的意義。

4.1 加快發展區域經濟，增強“造血”功能 解決問題的關鍵就是突破行政區劃限制，發展區域經濟。經濟區域之間合作的質量與水平能夠很大程度上的決定“環京津貧困帶”地區是否可以在京津冀一體化經濟中獲利，是否實現高效的以產業為核心的市場化整合。產業的轉移與合作是京津冀經濟合作的核心，這對于河北來說是一次難得的發展機遇。而區域內各城市發展的梯度性和互補性是促成合作的一個必要條件，所以各方應該比較各自的優勢進行各自的戰略調整。比如北京和天津地區的科技競爭力強，應該大力的發展資本和技術密集型產業，把傳統產業轉移出去，這樣不僅能夠緩解城市密度過大的壓力，還可以提高自身的產業結構層次和整體實力。而張承地區人均資本少、人均技術資源少、勞動力資源豐富，通過聯合建立產業基地等方式，積極吸引實力企業入駐，大力發展勞動密集型產業，用高科技改造傳統產業，走低污染、低消耗、高效益的新型工業化道路，做大做強鋼鐵、建材、化工、制藥、機械裝備、能源、食品等主導產業，同時大力發展現代物流、旅游和信息等新興產業，進一步增強區域“造血”功能，促進“環京津貧困帶”經濟快速發展。

4.2 建立長期而穩定的生態補償機制是核心 經濟外溢理論認為，無論是環境破壞所造成的危害還是環境治理所帶來的效益都會外溢到周邊地區。“環京津貧困帶”要實現經濟發展和生態保護雙重目標，關鍵在于消除體制障礙，建立長期而穩定的生態補償機制：①借助權威評估機構對封山禁牧、退耕還林、礦業限采、企業關停、節水灌溉等生態保護措施開展損失評估，作為建立生態補償機制的重要依據。②完善水資源補償、生態林業用地補償、限制傳統工業發展權益損失補償、高耗水農業發展權益損失補償、提高地表水環境質量標準補償、提高生態功能區域標準補償、生態工程管護費用補償等生態補償政策，明確生態補償渠道，科學測算補償標準。③協調京津市屬單位、大中型企業、大專院校和科研單位，經濟實力較強的區縣，對環京津周邊山區縣（市）對口幫扶。④探索生態補償長效機制。確定科學合理的生態補償內容，包括水資源使用權損失補償政策、限制傳統工業發展權益損失補償政策、生態工程管護費用補償政策等特殊的資源環境保護損失補償政策。完善多層次的生態環境補償制度，包括完善相關法律法規，制定相關補償的評價標準體系、具體操作程序以及協調和監督管理機制，形成完善的生態補償體系[4]。

4.3 加強“環京津貧困帶”人才培養與引進 京、津、冀三地都是在相對獨立發展，北京對兩者的輻射作用微乎其微，對人才、資源的吸附作用卻導致了“環京津貧困帶”的出現，使得該區域越發欠發達抑或貧困。人才資源對于一個區域經濟社會發展起著非常重要的作用，因此，需要采取更加有力的措施，加強“環京津貧困帶”的人才培養與引進，為該區域的發展提供人力資源支撐。如加強大中院校、科研院所人才和致富帶頭人的培養，加強職業技能人才培訓，為“環京津貧困帶”發展提供專業對口人才，促進科研成果向生產力轉化。成立“環京津貧困帶”教育人力資源基金，作為正常教育經費的補充，以及采取補貼等措施鼓勵京津、河北其他相對較發達地區的高素質的人員向環京津貧困地區遷移。大力引進國內外專業適用人才，優化人才結構，為重點產業提供人才和智力保障，并設立專項鼓勵支持資金，作為國家級等高級人才引進的獎勵基金。在農產品質量、民工技術資格等領域，實現與周邊地區的相互認證，消除“環京津貧困帶”的勞動力流動障礙。

4.4 加大政府的政策扶持力度 隨著“環京津貧困帶”與京津地區發展差距的進一步拉大，有必要對該區域開展深入研究，在用足用活現行政策的基礎上，實施特殊的差異性扶持政策：①結合區域資源稟賦及發展優勢，國家和省級財政要直接加大資金、物資的支持力度，放寬小額貸款，尤其應加大中央財政投入比例，增大該區域固定資產投資規模。②對基礎設施建設尤其道路交通建設實施政策傾斜，優先立項，取消地方配套資金，地方性高速通行費用實行減半征收。③在社會公共服務領域，實行先行、先試政策，實現社保、醫保、養老、住房公積金互認，實現教育、衛生資源開放共享，通訊實施同城資費。④實施差別化的土地政策，實行用地指標傾斜，適當增加建設用地和新增建設用地占未利用地指標。⑤加強“環京津貧困帶”與京津地區的干部掛職交流，提高干部水平，保證工作對接。⑥對“環京津貧困帶”實行“少取多予”政策，對轄區企業實行有區別的稅賦優惠，加大縣級財政在國民經濟分配中的比重，提高轉移支付比例。設立“環京津貧困帶”發展專項資金，加大扶貧開發力度。

[1]河北省經濟發展戰略研究報告[R].亞洲開發銀行，河北省財政廳，2004，10.

[2]焦國棟.國外反貧困的經驗及對我國的啟示[J].理論前沿，2006（11）.

[3]楊連云，李宏民.2005-2006年中國區域經濟發展報告[M].北京：社會科學文獻出版社.

[4]調研組.京津冀一體化過程中河北省環京津山區發展振興的對策建議[R].河北省經濟信息中心.