扶持之手還是掠奪之手？

摘 要：國家對經濟社會發展究竟意味著什么？國內外學者沿著“扶持之手”和“掠奪之手”的分析思路展開了激烈的討論，中國改革開放的巨大歷史變革為理論探討提供了良好的歷史契機。鑒于中國改革開放所取得的巨大歷史成就，扶持之手的觀點占主導，那么扶持之手的解釋適用于中國省級地方政府固定資產投資抉擇嗎？本文通過對2003—2011年中國31個省級地方政府教育和公共部門固定資產投資的面板數據研究發現：相對于扶持之手，掠奪之手對中國省級地方政府固定資產投資抉擇更具解釋力。教育固定資產投資受到公共部門固定資產投資的擠占，僅能反映民眾的一般性社會需求，并受到資金、土地資源以及中央政府調控的強烈限制；而公共部門固定資產投資則在官僚意志和官員私利的主導下，幾乎掙脫了資金、土地資源和中央政府禁令的限制。由此，得以看清中國省級地方政府固定資產投資抉擇背后的掠奪之手的行為邏輯。然而，針對學者們所暗含的“掠奪之手僅具有純粹的掠奪性”，本文則提出了質疑，筆者認為：掠奪之手具有混合性，掠奪性包含了扶持性。

關鍵詞：扶持之手；掠奪之手；地區政府；固定資產投資

中圖分類號：F830591 文獻標識碼：A 文章編號：1000176X（2014）02000308

一、引 言

貧困地區校園危房和校車事故讓人揪心，而當地政府奢華的樓堂館所和公車消費卻令人憤慨。依據《中國統計年鑒》的指標解釋，學校房屋設施及校車購置費用源自“教育固定資產投資”；

又被稱之為“教育基本建設投資”，在2004年之前的《中國統計年鑒》中，教育固定資產投資并不是獨立的統計科目，而是被放到了“教育、文化藝術和廣播電影電視業”基本建設投資當中。而政府的蓋樓和用車費用則源自“公共部門固定資產投資”。

又被稱之為“公共管理和社會組織基本建設投資”，在2004年之前的《中國統計年鑒》中，該科目名稱是“國家機關、政黨機關和社會團體”基本建設投資。

收稿日期：20131024

作者簡介：姚金偉（1990-），男，山東臨沂人，碩士研究生，主要從事公共財政和政治經濟學研究。Email：yaojinwei01@163com

教育固定資產投資是為經濟社會可持續發展培育人力資本的發展型投資，而公共部門固定資產投資本應是滿足地區經濟社會發展需要的服務型投資，但現實中卻往往淪為滿足官僚自身過度需求的自利型投資。改革開放以來，中央政府多次發文“倡導厲行節約，反對鋪張浪費”：2003年中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合發布《關于繼續從嚴控制黨政機關辦公樓和培訓中心項目建設的通知》；2007年中共中央辦公廳和國務院辦公廳再次聯合發文《關于進一步嚴格控制黨政機關辦公樓等樓堂館所建設問題的通知》。中央政府三令五申，嚴禁地方“奢靡之風”，但往往成效甚微，一些地方政府依舊“我行我素”甚至“變本加厲”。由此，一方面，貧困地區校車校舍等教育基礎設施水平低下讓億萬人民痛心疾首；另一方面，地方政府營建奢華辦公場所和公車消費現象卻層出不窮，并成為“政治惡疾”。公共財政學認為，財政支出結構能真實地反映政府行為背后的邏輯[ 1 ] 。

根據2003—2011年中國省級地方政府不變價格教育和公共部門固定資產投資總額及年增長率分析發現：2003—2011年，中國省級地方政府不變價格教育固定資產投資在投資規模和年增長率上均低于不變價格公共部門固定資產投資，這是造成該兩項投資結構性失衡的直接原因。

然而，這兩項投資結構卻存在顯著的省級差異！表1給出了這兩項投資2003—2011年的省級相關數據。四組年均數據，據此可將中國31個省級地方政府分為四組。

表12003—2011年年均不變價格省級相關數據報告（單位：元，%）

資料來源：《中國統計年鑒》2004—2012年各年版。

圖1 2003—2011年不變價格教育和公共部門固定資產投資整體性分布

根據表1的數據，可將中國31個省級地方政府分為以下四組：

第一組同時滿足“年均人均不變價格教育固定資產投資>年均人均不變價格公共部門固定資產投資，且年均人均不變價格教育固定資產投資增長率>年均人均不變價格公共部門固定資產投資增長率”的地區為：北京、山西、河南、廣東、廣西和寧夏。第二組同時滿足“年均人均不變價格教育固定資產投資>年均人均不變價格公共部門固定資產投資，且年均人均不變價格教育固定資產投資增長率<年均人均不變價格公共部門固定資產投資增長率”的地區為：上海、江蘇、浙江和四川。第三組同時滿足“年均人均不變價格教育固定資產投資<年均人均不變價格公共部門固定資產投資，且年均人均不變價格教育固定資產投資增長率>年均人均不變價格公共部門固定資產投資增長率”的地區為：河北、內蒙古、安徽、江西、貴州、云南、西藏和青海。第四組同時滿足“年均人均不變價格教育固定資產投資<年均人均不變價格公共部門固定資產投資，且年均人均不變價格教育固定資產投資增長率<年均人均不變價格公共部門固定資產投資增長率”的地區為：天津、遼寧、吉林、黑龍江、福建、山東、湖北、湖南、海南、重慶、陜西、甘肅和新疆。前兩組包括的地區共計10個，不到全國省級地方政府的1/3，這意味著：第一，這兩項投資結構分布在省級之間存在顯著差異。第二，在絕大多數地區，公共部門固定資產投資遠大于教育固定資產投資是不爭的事實！

新制度經濟學認為，國家是經濟增長的關鍵，同時也是造成經濟衰退的根源[ 2 ] 。國家與經濟發展之間所存在的微妙而又復雜的關系之根源在于政府干預經濟活動所扮演的角色差異：一者為扶持之手[3-4]（Helping hand），二者為掠奪之手[5-6-7]（Grabbing hand）。前者宣稱：市場失靈需要政府干預，而政府以追求社會福利最大化為目標，因此在促進經濟發展過程中扮演著“仁慈型政府”的角色[ 8 ] 。后者否定道：政治家們的目標并不是社會福利最大化，而是追求自己的私利[ 8 ] 。那么，對中國而言，哪種觀點更具解釋力呢？針對中國改革開放的歷史變革，學者們展開了激烈的討論，中國經濟增長奇跡強有力地支持了扶持之手的觀點。但既有的研究尚未涉及到對中國省級地方政府固定資產投資抉擇的分析。那么，對中國地方政府的投資抉擇而言，扶持之手和掠奪之手，哪種觀點具有更強的解釋力呢？本文基于2003—2011年中國31個省級地方政府的面板數據對此進行探究。

二、文獻綜述與研究假設

新制度經濟學認為，制度是一切政治經濟行為的解釋基礎[ 9 ] 。在過去的三十多年中，中國在缺乏完全自由化、私有化和民主化的“漸進主義改革”中，逐漸由落后的計劃經濟轉型為富有活力的市場經濟，并取得了驚人的經濟成就[ 10 ] 。學者們驚訝于“中國奇跡”，他們普遍相信：

還有學者認為諸如產權制度、司法制度以及其他制度安排也是影響中國經濟快速增長的重要因素。以財政分權為核心的政治分權是締造中國經濟增長奇跡的關鍵[ 11 ] 。然而對俄羅斯、印度和中國的國際經驗研究，卻并不支持這種觀點[ 12 ] ；進一步的研究結論令人震驚，通過對俄羅斯和中國的比較研究，學者發現，經濟分權的前提是政治集權：俄羅斯的中央政府對地方政府控制力較弱，地方政府不存在主動推動經濟發展的動力；而中國政治集權下采取恰當的地方經濟分權，地方政府間的相互競爭有效促進了地方經濟快速發展[ 13 ] 。因此，政治集權和經濟分權的制度設計是中國經濟增長奇跡的重要原因。

政治集權和經濟分權的制度設計充分調動了地方政府的發展積極性，促使地方政府不自覺更深入地卷入到經濟發展過程中：從裁判員到運動員。學者們對中國經濟轉型中地方政府角色扮演的研究，從“扶持之手”的角度提出了地方法團主義[14]、企業家型政府、市場維護型財政聯邦主義[15]和發展型地方政府等分析概念。這些分析概念整體上承認了地方政府在經濟社會轉型中所扮演的積極性角色。然而，伴隨著分稅制改革[ 16 ] 、地方政府競爭惡化[ 17 ] 以及政治晉升扭曲[ 18 ] 等原因，地方政府在經濟發展過程中“既做裁判員，又做運動員”，地方政府行為也呈現出日益明顯的掠奪性特征，逐漸蛻變為“政權經營者”[ 19 ] ！此外，一些學者還從“土地財政”[ 20 ] 和股票市場[ 21 ] 的研究視角出發對地方政府的掠奪之手予以剖析和反思。然而，既有的研究尚未涉及到地方政府的投資結構，特別是固定資產投資的投資結構。

伴隨著對中國轉型經濟的持續深入研究，學界逐漸達成共識：政府在推動經濟增長方面發揮了重要作用，其中尤其以地方政府主導的投資擴張表現最為明顯，中國的經濟周期實際上是一種投資周期[ 22 ] 。因此，對地方政府主導的投資結構的研究是探究地方政府在經濟發展過程中角色扮演的重要研究視角。從2011年教育和公共部門城鎮固定資產投資資金來源的分布結構[23]，折射出地方政府強大的資源籌措能力，同時也暗含了對教育部門籌集社會資源的擠占。

表2教育和公共部門城鎮固定資產投資資金來源分布（2011年） 單位：億元

資料來源：《中國統計年鑒2012》，表5-15，中華人民共和國國家統計局編。

此外，教育和公共部門固定資產投資支出方向的結構分布及供養人口規模的差異則表現出公共部門官僚強烈的自利傾向。表3報告的是2007年全國地方預算內政府部門和教育部門資本性支出分類的規模和比重。對這兩項投資而言“蓋樓”、“買車”及其修繕和維護占了主要比重，特別需要注意的是政府部門交通工具購置費比重是教育部門交通工具購置費比重的1126倍，公車消費已成為公共部門的痼疾。公共部門固定資產投資的直接供養人口是公共部門雇員，而教育固定資產投資的直接供養人口則是教職工和學生。據2008年《中國統計年鑒》報告，就2007年而言，當年公共部門雇員規模為1 2912萬人，各級各類教育機構的教職工總數為1 5209萬人，各級各類教育機構的在校學生數為29 2185萬人；而2007年公共部門固定資產投資總額為3 1661億元，而教育固定資產投資總額則為2 3756億元。由此，公共部門雇員的人均固定資產占有額為24 5206元，教育機構師生總數的人均固定資產占有額為7728元，前者是后者的3173倍，差距驚人。

表3全國地方預算內政府部門和教育部門資本性支出規模和分類比重（2007年）單位：億元

資料來源：《地方財政統計資料2008》，中國財政經濟出版社。

據此，本文提出研究元假設：相對于扶持之手而言，掠奪之手對地方政府在經濟社會發展中所發揮的作用具有更強的解釋力。本文借鑒經濟學中的供給和需求分析框架，在供給變量中設計了資金、土地和中央政策三組變量，而在需求變量中則設計了基礎社會需求、發展性社會需求以及利益集團需求變量。倘若研究元假設成立，則統計模型應滿足以下兩個基本假設：

H1：教育固定資產投資同發展性社會需求、利益集團需求之間不存在顯著性關系，同時還受到資金、土地和中央政策供給變量的嚴格限制。

H2：公共部門固定資產投資模型同利益集團需求變量之間存在顯著性關系，并且基本不受資金、土地和中央政策供給變量的限制。

三、數據描述

（一）研究樣本及數據來源

本文所運用的數據集包括了中國31個省級地方政府2003—2011年的相關社會經濟數據，這些數據皆來自官方公布的統計年鑒，由此可確保數據來源的可靠性和研究結論的可重復性。除2003—2011年各省“預算外財政支出”來自2012年的《中國財政統計年鑒》外，其他數據皆來自2004—2012年的《中國統計年鑒》。在數據的完整性方面主要存在兩個問題：一是部分年份的數據資料官方尚未予以公布，例如2011年各省的“預算外財政支出”。二是官方公布的統計年鑒中部分年份、部分地區的數據存在缺失，例如各省的“土地征收面積”。由此，本文最終樣本為2003—2011年中國31個省級地方政府的高度平衡面板數據，名義上總的研究觀測點為279，實際的研究觀測點依具體模型設定而定。

（二）因變量

2004—2012年《中國統計年鑒》在“按主要行業分的全社會固定資產投資”一欄完整報告了各省的教育和公共部門固定資產投資。鑒于各省在人口規模和固定資產投資通脹方面存在的差異，本文選取“人均不變價格教育固定資產投資”及“人均不變價格公共部門固定資產投資”作為面板模型的因變量，以真實描述省級地方政府的固定資產投資抉擇行為。

（三）自變量

自變量的選擇嚴格遵照需求和供給的經濟學規律予以篩選。依據需求主體的差異，將需求因素分為三類：基礎社會需求、發展性社會需求以及集團需求。依據供給資源的差異，將供給因素同樣分為三類：資金供給、土地供給及政策供給。其中，基礎社會需求是民眾的一般性社會需求，發展性社會需求意味著民眾的增長性需求，而集團需求則代表固定資產投資直接供養對象（即師生總規模和公共部門雇員）的利益需求；資金供給和土地供給體現出資源限制，政策供給則體現出中央政府的政策禁令，其中，轉移支付和中央禁令意味著中央政府的調控能力。據此提出自變量如下：

1 人口規模和人均不變價格地區產值。這兩個變量能夠充分反映各省基礎社會需求，人口對固定資產投資具有內在需求，且存在規模經濟效應，人口越多的地區，人均不變價格教育和公共部門固定資產投資反而應該越低；人均不變價格地區產值，扣除人口和通脹因素，用以描述各省的發展水平，依據瓦格納定律，越發達的地方，對公共物品的需求就越強烈，因而，人均不變價格教育和公共部門固定資產投資就應該越高。

2 外貿依存度、城鎮化水平和經濟增長率。這三個因素用以反映各省發展性社會需求，根據經濟規律，外貿依存度、城鎮化水平和經濟增長率的提升，將增加對公共服務的需求，由此人均不變價格教育和公共部門固定資產投資規模也應相應增加。根據《中國統計年鑒》的數據，外貿依存度用“地區進出口產值/地區生產總值”予以表示；城鎮化水平用“城鎮人口/地區總人口”予以衡量；經濟增長率用“地區國內產值指數”予以測量。

3 師生總數占總人口比重和官民比。這兩個變量用以反映各省集團需求，教育固定資產投資的直接供養人口是地區各級各類教育機構的教職工和學生；而公共部門固定資產投資的直接供養人口則是公共部門雇員。作為利益集團的內生性需求，師生總數占總人口比重和官民比越高的地方，人均不變價格教育和公共部門固定資產投資規模就應該越大。

4 財政收入占地區產值比重、轉移支付占地區產值比重和預算外財政支出占地區產值比重。這三個變量用以反映各省資金供給量。根據經驗，財政收入占地區產值比重、轉移支付占地區產值比重和預算外財政支出占地區產值比重越高的地區，人均不變價格教育和公共部門固定資產投資規模應該越大。

5 土地征收面積。此變量用以反映各省土地供給量。依據經驗，土地征收面積規模越大的地區，人均不變價格教育和公共部門固定資產投資規模應該越大。

6 中央禁令。此變量用以反映政策供給，2003年和2007年中央政府發布嚴令，禁止各地“攀比式”營建奢華樓堂館所，據此，將中央禁令作為虛擬變量用以探究中央禁令對省級地方政府的教育和公共部門固定資產投資是否生效。

表2給出了各變量的描述性統計分析結果。

表2變量的描述性統計分析

資料來源：2004—2012年《中國統計年鑒》以及2012年《中國財政統計年鑒》。

四、面板模型及分析

對于面板數據而言，首先需要通過Hausman檢驗來判斷是采用固定效應模型還是采用隨機效應模型進行估計。Hausman檢驗的原假設認為固定效應和隨機效應的估計結果是系統一致的，如果檢驗結果接受原假設，那么就應該采用隨機效應估計；反之，原假設被拒絕，則需要選擇固定效應進行估計。對估計模型進行Hausman檢驗，結果顯示所有模型的檢驗值均通過1%的顯著性水平。因此拒絕原假設，表明隨機效應與固定效應的估計結果顯著不一致。由此采用固定效應進行模型估計。

表3給出的是人均不變價格教育固定資產投資固定效應面板解釋模型。模型顯示：第一，人口規模對人均不變價格教育固定資產投資具有顯著性影響，且證實了人口的規模經濟效應。第二，人均不變價格地區產值對人均不變價格教育固定資產投資具有顯著性影響，且呈正相關關系，也證實了瓦格納定律。第三，進出口產值占地區產值比重、城鎮人口占地區總人口比重和國內生產總值指數對人均不變價格教育固定資產投資不具有顯著性影響，表明對教育固定資產投資而言，外貿依存度、城鎮化和經濟增長對其并未產生顯著影響。第四，師生總數占總人口比重對人均不變價格教育固定資產投資僅在模型四中影響顯著，這說明師生總數占人口比重對人均不變價格教育固定資產投資雖有顯著性影響，但并不穩定，這極有可能與教育固定資產投資在初等教育、中等教育和高等教育之間的投資結構分布有關，對此問題將另辟文加以研究，此不贅述。第五，轉移支付占地區產值比重對人均不變價格教育固定資產投資具有顯著性影響，財政收入占地區產值比重對人均不變價格教育固定資產投資具有顯著性影響，但并不穩定，預算外支出占地區產值比重對人均不變價格教育固定資產投資不具有顯著性影響，且二者呈負相關關系，這證實了資金供給，特別是中央政府轉移支付對教育固定資產投資的影響。第六，土地征收面積對人均不變價格教育固定資產投資具有顯著性影響，這證實了土地供給對教育固定資產投資的資源限制。第七，2003年和2007年的中央禁令對人均不變價格教育固定資產投資具有顯著性影響，這意味著中央禁令具有“溢出效應”，旨在遏制政府奢華樓堂館所和公車消費的中央禁令殃及了教育機構的校舍校車建造和購置。

表3人均不變價格教育固定資產投資固定效應面板解釋模型

注：括號內是t值，*和**分別表示在5%和1%水平上顯著（下表同）。

表4給出了人均不變價格公共部門固定資產投資固定效應面板解釋模型。模型顯示：第一，人口規模雖然與人均不變價格公共部門固定資產投資具有負相關關系，但人口規模對人均不變價格公共部門固定資產投資并不具有顯著性影響。第二，人均不變價格地區產值雖然與人均不變價格公共部門固定資產投資具有正相關關系，但人均不變價格地區產值并未對人均不變價格公共部門固定資產投資產生顯著性影響。第三，進出口產值占地區產值比重和城鎮人口占地區總人口比重對人均不變價格公共部門固定資產投資具有顯著性影響，而且具有負相關關系，這意味著外貿依存度和城鎮化水平的提升有助于遏制地方政府的自利性消費，而國內生產總值指數卻并未對人均不變價格公共部門固定資產投資產生顯著性影響。第四，官民比對人均不變價格公共部門固定資產投資具有顯著性影響，這顯示出公共部門雇員強大的集團利益和強烈的自利意識。第五，轉移支付占地區產值比重對人均不變價格公共部門固定資產投資具有顯著性影響，財政收入占地區產值比重對人均不變價格公共部門固定資產投資也具有顯著性影響，但不穩定，而特別值得關注的是預算外支出占地區產值比重對人均不變價格公共部門固定資產投資竟然沒有顯著性影響，這可能是地方政府與土地開發商之間的“權地交易”并未折算成現金流計入預算外財政支出的緣故。第六，土地征收面積對人均不變價格公共部門固定資產投資不具有顯著性影響，這意味著地方政府憑借著“土地審批權”有恃無恐，在建造樓堂館所時不受土地規劃和土地儲備資源的限制，完全依據官僚意志而為。第七，2003年和2007年的中央禁令對人均不變價格公共部門固定資產投資不具有顯著性影響，這意味著地方政府在官僚意志和官員自利的驅動下，罔顧中央禁令，依舊執迷于奢華的辦公大樓和舒適的公車。

表4人均不變價格公共部門固定資產投資固定效應面板解釋模型

通過上述固定效應面板解釋模型的比較分析，可以發現：第一，教育固定資產投資僅能反映基礎社會需求（特別是人口規模和經濟發展水平），而不能對發展性社會需求（主要是外貿依存度、城鎮化水平和經濟增長）做出有效的投資反映。第二，教育固定資產投資由于投資結構不均衡對集團需求（師生規模）具有不穩定的顯著性影響，而公共部門固定資產投資則充分體現出官僚階層（公共部門雇員規模）的自利。第三，教育固定資產投資受到資金供給（特別是中央轉移性支付）、土地資源和中央政策的限制，而公共部門固定資產投資則僅受到一定的資金供給限制，完全不受土地資源和中央禁令的限制，由此可看出官僚意志在主導公共部門固定資產投資上的無所顧忌。據此，H1和H2基本得到證實，元假設成立，即相對于扶持之手而言，掠奪之手對中國省級地方政府行為邏輯具有更強的解釋力。

五、結論與討論

國家對經濟社會發展究竟意味著什么？本文通過對2003—2011年中國31個省級地方政府教育和公共部門固定資產投資的面板數據研究發現：相對于扶持之手，掠奪之手對中國省級地方政府固定資產投資抉擇更具解釋力。教育固定資產投資受到公共部門固定資產投資的擠占，僅能反映民眾的一般性社會需求，并受到資金、土地資源以及中央政府調控的強烈限制；而公共部門固定資產投資則在官僚意志和官員私利的主導下，掙脫了資金、土地資源和中央政府禁令的限制。由此，透過地方政府的固定資產投資結構分析，本文證實：掠奪之手對地方政府在社會轉型時期經濟發展中所發揮的作用具有更強的解釋力！

然而值得思考的是，盡管無論從整體分析還是省級差異分析，教育固定資產投資在投資規模和年均增長上均落后于公共部門固定資產投資，但是教育固定資產投資規模每年仍然保持較快的遞增速度。雖然這很可能是“水漲船高”的結果，但相對于其他民生支出而言，教育固定資產投資畢竟保持了較高的增長水平。此外，公共部門固定資產投資同發展性社會需求因素之間存在著顯著性負相關關系，這意味對外經濟聯系的加強以及城鎮化水平的提升，有助于推動地方政府構建服務型政府的動力，進而降低公共部門固定資產投資。傳統上，學者將掠奪之手暗示為“純粹的掠奪之手”[ 3 ] ，但本文卻傾向于認為：掠奪之手具有混合性，掠奪性涵括了扶持性。

為了有效控制地方政府的公共部門固定資產投資，擴大教育固定資產投資規模，筆者認為可以從以下兩個方面做出努力：一是嚴格行政首長負責制。由中央明確發文，要求各地方政府必須把每年發生在自己管轄區域內的公共部門固定資產投資規模控制在合理水平之內，并不斷提高教育固定資產投資水平。各級政府和各政府部門的行政首長都要完成好相關任務，達不到目標的地方黨政首長必須被追究領導責任。2013年新一屆政府嚴格各地“黨政機關樓堂館所建設”管理，叫停新建項目并命令各地予以清查，取得了良好效果。二是嚴格預算制度，特別是部門預算制度。要嚴格控制預算資金的流向，強化資金監管和效用考評制度，真正促使公共財政效益的公共化，提高資金使用效率。同時要嚴格部門預算制度，有效清理各級政府和各政府部門的“小金庫”，嚴肅處理各種違背黨紀國法的“權錢交易”、“以權謀私”行為。

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（責任編輯：劉 艷）