市場化背景下我國城市公用事業財政補貼機制重構

柳學信

(首都經濟貿易大學 工商管理學院，北京 100070)

一、概 述

供水、燃氣、供熱、城市公共交通等公用事業關系國計民生，大部分都具有社會公益性和自然壟斷性，傳統上都由國家壟斷經營。從20世紀80年代，很多國家逐漸開始以市場化和放松規制為主題的公用事業市場化改革。此后，我國也開始啟動公用事業市場化改革。公用事業市場化改革一般都要求企業成為自主經營、自負盈虧的市場主體，通過價格信號引導，利用市場機制獲得可持續發展能力。由于過去我國公用事業產品普遍定價過低，因此市場化導向的改革將伴隨著價格的提高。而這必將給部分利益相關者 (特別是貧困消費者)帶來不利影響。世界銀行認為，每個消費者有獲得電力、電信和供水等基礎設施產品和服務的權利，這是人的基本權利［1］。對于我國部分農村地區以及社會低收入消費者來說，目前尚未享受到上述基本服務 (如大部分農村地區和部分城市郊區的自來水和管道燃氣供應)，已經成為社會不和諧的潛在風險［2］。而市場化導向改革將帶來的價格上漲，也必將加劇我國消費者在獲得公用事業產品方面的差距，影響社會和諧發展［3］。

目前我國在公用事業價格補貼方面尚未形成科學合理的補貼機制，而是采取“一事一議”的方式，具有很大的隨意性，不僅缺乏科學統籌規劃，實際操作中也面臨很多困難。而且，還存在補貼對象模糊不清，虧損企業成本績效不透明和補貼效果缺乏考核等諸多問題［4］。

二、我國城市公用事業財政補貼目的的重新界定

我國城市公用事業市場化改革的主要目的是使企業逐漸成為自主經營、自負盈虧的市場主體，通過提高企業的效率和競爭力來促進城市公用事業的發展［5］。由于目前城市公用事業價格改革的滯后，價格仍然處于一個較低的水平，企業承擔了過多的社會公益性成本，因此企業無法通過價格來收回成本，更無法獲得盈利。為了解決這種狀況，必須繼續深化城市公用事業改革。改革的方向一是逐漸提高城市公用事業的價格水平，使得價格逐漸能夠彌補成本，促進城市公用事業經濟效率提高和促進社會公眾對城市公用事業的節約;二是通過財政補貼彌補價格改革對社會公眾的不利影響，特別是對貧困消費者的影響。因此，城市公用事業財政補貼的目的主要有以下五個方面:

(一)彌補企業的社會公益性成本

圖1 社會公益性產品虧損補貼

城市公用事業現階段仍是通過低價方式，讓企業承擔社會公益性成本。因此城市公用事業財政補貼的目的就是彌補企業的社會公益性成本。這種公益性成本是企業提供城市公用事業的直接運營成本，如圖1所示。在圖1中，AC為平均成本，MC是邊際成本。企業為了收回固定成本和可變成本，必須按照平均成本定價 (AD)。但由于AD水平的價格太高，不利于社會公益性產品的社會配置。為了提高社會福利水平，政府要求企業按照邊際成本定價(BC)。此時，會給企業帶來面積為ABCD的虧損，使企業的經營不能持續。因此，可以通過邊際成本定價來達到帳累托最優，同時，通過財政補貼補償企業的公益性虧損ABCD。當然，財政補貼也要避免為企業的效率低下買單，要通過成本核算和監督、產出激勵以及質量監控等方式，促進企業效率提高。

(二)促進社會公平

城市公用事業價格改革會對消費者 (包括現有消費者和潛在消費者)，特別是貧困消費者產生不利影響［6］。由于作為生活必需品的城市公用事業價格上升，消費者的支出會增加，負擔加重。如果城市公用事業支出占消費者家庭可支配收入的比例太高，會降低消費者在食品、住房和醫療等方面的開支，降低其生活質量，造成比較嚴重的社會公平問題［7］。近年來我國城市公用事業價格上漲的幅度遠快于居民收入增長幅度，已經造成居民消費支出的負擔加大。

世界衛生組織認為居民家庭在供水和衛生設施方面的支出不應該超過其收入的5% (供水3.5%)，供電等能源為4%—6%左右。貧困家庭在基礎設施方面支出不應超過15%［8］。國家統計局的調查發現，近年來我國一些地方的貧困家庭在城市公用事業方面的開支已經接近或超過這個標準。

在目前我國的經濟條件下，首先是發展問題，要解決短缺約束，因此往往是企業起主導作用。這種改革狀況實際上使得企業的利益在改革中優先于廣大消費者的利益。盡管以企業發展優先的做法對整體社會福利沒有影響，但是卻造成社會分配的不公平問題，容易激起廣大消費者的不滿。深化城市公用事業改革，公平和效率應是同一個目標的兩個側面。因此，要通過有效監管和財政補貼來防止公用事業改革對不同利益相關者的消極影響，促進社會公平。

(三)糾正市場缺陷，體現政府公共服務職能

由于城市公用事業廣泛存在的自然壟斷性和社會公益性，在價格受到管制的時候，市場不會主動提供社會必需的產品和服務，或者是提供的數量遠低于社會最優的產出水平。由于這種市場缺陷(Market Failure)的存在，需要政府進行干預。政府的干預有兩種方式:一是對生產者進行補貼，二是對消費者進行補貼。這兩種干預和補貼分別如圖2和圖3所示。

圖2中需求為D，企業供給為S1，產出為Q1，價格較高，為P1。通過政府補貼 (每單位產出補貼數額為P1－P2)，推動企業的供給曲線向右推移到S2，因此企業擴大了生產，降低了價格。新的市場均衡產出為Q2，價格為P2。圖3中，在對消費者進行補貼情況下，通過政府補貼，推動需求D1向右移動到D2。在新的均衡下，均衡價格由P2上升到P1，但是由于得到了政府補貼 (每一單位消費補貼數額為P1－P2)，消費者的需求量由Q1擴大到Q2。

圖2 政府補貼擴大產出

圖3 政府補貼擴大消費

對城市公用事業進行干預和采取補貼措施體現了政府的公共服務職能。政府通過財政補貼所提供的公共服務，有助于彌補市場失靈所帶來的社會貧困問題。因為貧窮消費者如果無法負擔生活所必需的城市公用事業和服務的話，將會降低其生活質量，陷入貧困的惡性循環。

(四)深化城市公用事業市場化改革的需要

城市公用事業市場化改革是一場深刻的社會經濟變革。過去，對于效率的追求使得人們忽略了城市公用事業市場化改革的社會影響。由于未充分顧及消費者和民眾的利益，往往出現市場化改革后，生產率及效益提高，企業所有者和投資人獲得很高的回報，但是普通民眾和消費者受損。研究發現，對一般大眾來說，城市公用事業市場化常常是社會不公平迅速加劇的根本原因之一［9］。因此為了保障改革的順利進行，在城市公用事業市場化改革過程中必須采取補貼等相關措施彌補改革對社會的不利影響，在改革方案中反映社會公眾的利益訴求，促進我國和諧社會的建設和發展。

(五)促進城市公用事業發展，提高覆蓋率

我國城市公用事業盡管近年來發展很快，取得了較大的成績。但是，目前城市公用事業水平仍然不能滿足我國經濟社會快速發展的要求，表現為供水等公用事業覆蓋率較低、投資缺乏、部分城市和農村居民仍然無法獲得基本的公用事業和服務等。因此，通過科學合理的財政補貼機制，可以促進城市公用事業的發展，提高城市公用事業的覆蓋率，解決城市公用事業對我國經濟社會發展的制約作用，促進我國經濟社會又好又快的發展。

三、城市公用事業補貼方法

受制于改革進程，以及社會政治、經濟的發展水平，城市公用事業財政補貼方法如表1所示。

(一)供給 (企業)補貼方法

1.補貼對象的確定

城市公用事業價格補貼對象應以是否執行低價政策及其與此相關的公益職能為約束條件，從而劃清企業的公益性、政策性虧損和經營性虧損。在城市公用事業具有多個環節的情況下，比如能源和電力，一般也要分析補貼到底給予哪個環節的企業。是給予能源生產企業還是配送和零售企業?還是使用的能源直接為社會服務的企業?一般而言，補貼是要彌補企業社會公益職能而發生的虧損，因此要給予最直接相關的企業。也就是說，要給予最接近社會公益消費者的企業。至于其他環節企業，應該通過價格的調整來彌補成本，獲得可持續發展。當然，如果其他環節企業因為國家政策的規定而無法按照市場機制調整，也應該獲得相應的補貼［10］。

2.補貼數額的確定

補貼額=(合理價格－現行價格)×城市公用事業數量

這個公式中的關鍵為合理價格的制定，合理價格的確定應該體現成本費用加微利和法定稅金的原則，而成本費用的核定又是合理價格制定的基礎。對于成本費用要依據成本申報、成本審核、成本公示和聽證會等程序來確定。

3.補貼資金的來源

城市公用事業一般具有社會公益性的特征，因而，補貼資金主要來源于政府財政資金，包括中央和地方財政資金。此外，還可以建立相應的發展基金，以保證補貼資金及時足額到位。

表1 城市公用事業財政補貼方法

4.補貼的監督和評價

首先，建立專業人員監督制度。采取定期和不定期相結合的方式，或派監督專員進入企業，監督企業的經營狀況以及補貼資金的使用情況。其次，建立現行價格和企業成本費用監測制度。及時搜集匯總市場價格、居民收入和企業勞動生產率動態信息，測算對企業成本費用變動的影響，為調整合理價格、現行價格以及補貼標準提供依據。最后，完善社會監督機制。全面推行城市公用事業提供企業定價成本和收益指標的社會定期發布制度，向社會公布城市公用事業質量標準，建立城市公用事業質量考核指標，吸納公眾參與對其質量的考核。

5.補貼的動態調整機制

現行價格一旦確定，在一定時期內保持不變。但是，市場變化會導致資源性企業運營成本的變化，引起價格的上升或下降，價格補貼金額也會隨之發生變化。因此，有必要建立價格補貼調整機制。價格補貼調整機制主要考慮兩個指標:一是資源性企業成本變化指標;二是資源性企業勞動生產率變化指標。前者可以用原材料燃料動力購進價格指數MPI替代，后者以全社會勞動生產率為參考合理確定，用X代表。價格補貼額調整公式:

其中:B1表示下年度價格補貼額;B0表示上年度價格補貼額;當MPI－X為零時，下年度補貼額保持不變;當MPI－X為正數時，下年度補貼額增加;當MPI－X為負數時，下年度補貼額減少。

(二)需求 (消費者)補貼方法

城市公用事業需求補貼主要是以消費者為目標對象，促進消費者對城市公用事業可得性，確保一定的消費水平。補貼方法主要分為價格補貼和非價格補貼。價格補貼主要是通過定價機制實現對消費者的消費可得性和數量補貼，而非價格補貼主要是通過發放現金、免費供應等非價格措施實現需求補貼目的。按照財政補貼設計是否僅限于特定消費者受益，消費補貼又可分為靶向補貼 (Targeting Subsidies)和非靶向補貼 (Nontargeting Subsidies)。靶向補貼設計為惠及特定的消費者集團，如貧困用戶，而非靶向補貼不針對特定消費者集團，所有消費者都可受益［10］，如表2所示。

表2 消費補貼分類

1.價格補貼

城市公用事業價格補貼方法有多種，也能夠提供直接的激勵，易于實現需求補貼的目的。具體可以分為以下方法:

(1)固定費用 (Fixed Pay)。不管消費量多少，收取一個固定費用，如圖4所示。通過固定費用實現需求補貼，方法簡單明了，易于操作。固定收費在居民使用城市公用事業和服務方面表現為包費制 (或者一費制)，不管居民戶消費量多少均收取同樣數額的費用，這種價格政策的另外一些形式也包括按照居民戶的居住面積或者家庭人口數來收取固定費用。結合消費者的資格審查，這種方法也可以實現對特定人群的靶向補貼，例如對于貧困人群等。但不足之處是一般無法控制潛在補貼對象的消費數量，容易造成浪費。在現實中，如果受益對象很多，而且消費數量又難以有效控制的話，除非政府的財力特別雄厚，否則無法承擔巨大的成本。

(2)單一費率 (Flat or Uniform Rate)。不管消費量多少，單價都一樣，如圖5所示。這種定價方式是相對于遞增定價或遞減定價而言的。如果單價低于成本，也同樣可以實現對消費者的補貼。目前我國部分城市公用事業和服務實際上采取的是這種補貼方法。

圖4 固定費用

圖5 統一價格

(3)非單一費率。消費量不同，單價不同。主要是區間定價，即消費量如果處于某一區間，單價相同，其中又包括如下三種類型:

第一，批量累進制費率體系 (Increasing Block Tariff，IBT)。單位價格隨著消費區間的增加而上升，如圖6所示，當消費量Q＜Q1，則價格為P1。當消費量Q1＜Q＜Q2時，對于其中Q≤ Q1部分，價格為P1;對于其中Q1≤Q部分，則價格為P2。當消費量Q2＜Q，對于其中Q≤ Q1部分，價格為P1;對于其中Q1＜Q≤Q2部分，價格為P2;超過Q2部分價格為P3。這種定價方式考慮到不同用戶消費數量的差異從而采用不同的價格，消費量越多，單價越高。這種方法運用經濟杠桿促進城市公用事業的節約利用，給用戶提供自我選擇 (Self－Selection)的機會，實現相應的政策激勵［10］。批量累進制費率對于低收入用戶的補貼作用比較明顯，因為一般而言，低收入用戶消費量較小，因此單價較低，支出成本較低。

第二，批量累退制費率體系 (Decreasing Block Tariff，DBT)。單位價格隨著消費區間的增加而下降，如圖7所示，當消費量Q＜Q1，則價格為P1。當消費量Q1＜Q＜Q2時，對于其中Q≤Q1部分，價格為P1;對于其中Q1≤Q部分，則價格為P2。當消費量Q2＜Q，對于其中Q≤ Q1部分，價格為P1;對于其中Q1＜Q≤Q2部分，價格為P2;超過Q2部分價格為P3。與批量累進制費率相反，這種定價方式也是考慮到不同用戶消費數量的差異從而采用不同的價格，消費量越多，單價越低。這種方法為用戶多消費提供了激勵，補貼了消費量較多的用戶。因此在與我們的消費補貼的目的是不相符的，現實中很少采用。

圖6 批量累進制費率

圖7 批量累退制費率

第三，數量依存定價 (Volume－Differentiated Tariffs，VDT)。單位價格隨著消費量多少而不同，一般是量大價低 (或者量大價高)，如圖8和圖9所示，當消費量Q＜Q1，則所有消費量的單價為P1。當消費量Q＜Q2時，則所有消費量的單價為P2。當消費量Q＞Q2，則所有消費量的單價為P3。對于量大價低的數量依存定價來說，這種方法與批量累退制費率相似，消費量越多，單價越低，而且在相應的消費批量內單價相同。同樣，這種方法也為用戶多消費提供了過度消費的激勵，補貼了消費量較多的用戶。對于量大價高的數量依存定價來說，這種方法與批量累進制費率相似，消費量越多，單價越高，而且在消費批量內單價相同。這種定價方式對于低收入用戶的補貼作用比較明顯，因為一般而言，低收入用戶消費量較小，因此單價較低，支出成本較低。

圖8 數量依存定價——量大價低

圖9 數量依存定價——量大價高

(4)兩部定價 (Two－Part Tariff)。價格由一個固定價格 (類似于接入費的固定費用)加上與消費量相關的單價組成。固定價格和單位價格不同組合，可以形成不同的兩部定價。如圖10所示，其中TT1是由一個較低的接入費和較高的單價構成的組合，而TT2是由一個較高的接入費和較低的單價構成的組合。

圖10 兩部定價

兩部收費根據入門費和單價的不同組合，為消費者提供不同的選擇，鼓勵消費者根據自己的消費狀況選擇最適合的組合。對消費量較低的用戶來說，選擇類似于TT1的組合可能是比較合意，因為盡管單價較高，但入門費很低，所以每月消費費用比較低。但是對于每月消費量很大的用戶來說，TT2是更合意的選擇，因為盡管入門費用較高，但是較低的單價，加上較大的消費量一起“攤薄”了這部分固定費用，因而總體費用較低。兩部收費也為消費者提供了自選擇的機會，可以間接地實現對于低收入用戶的消費補貼。

(5)接入費 (Connection Charge)。是指對新的城市公用事業用戶提供網絡連接 (從而可以傳輸產品和服務)時所收取的一次性或者年度的費用。接入費的收取在供水、燃氣等市政公用事業定價中比較普遍。很多國家在公共供水價格結構中都包含接入費［11］。此外，當與公共事業有關的公共基礎設施進行擴建時，也會征收一定的一次性增容費。在利用接入費補貼貧困消費者時，可以采取低價或者免費接入的方式。接入補貼是一次性的補貼，而其他的價格補貼往往需要連續的現金流，因此產生相應政府經常性開支和資源性企業的損失。

2.非價格補貼

非價格補貼方法主要包括現金補貼、免費供應等。其中，現金補貼是對于特定消費群體發放一定數量的現金，使得其可以獲得滿足生活需要的城市公用事業;而免費供應則對特定用戶免費提供生活必需的城市公用事業，如供水。這類補貼的難點在于如何確定合格的受益對象。一般是根據家庭可支配收入來確定需要補貼的用戶，如低于社會最低工資標準的家庭，或享受低保的家庭。

3.需求補貼應注意的問題

在使用需求補貼時，必須注意帶來的不利影響。價格補貼，特別是低價補貼可能會帶來難以預料的負面影響。一方面，由于我國傳統計劃經濟的影響，城市公用事業曾長期被無償調撥使用，不合理的城市公用事業定價方法導致了城市公用事業市場價格的嚴重扭曲。目前我國大多數城市公用事業長期實行遠低于成本水平的價格政策，加劇了自然資源的過度開發和浪費，并且造成技術革新行為出現方向性偏差，所形成的格局就是長期以來以不斷擴張的資源供給滿足用戶需求的不斷增加，大量的社會資源投入到低成本開辟新資源供給的研究和實踐當中;另一方面，由于低價甚至零價政策缺乏對需求方在節約消費以及提高利用效率方面的鼓勵，使得大量的社會資源無法投入到節約資源和提高資源利用效率的市場以及開展各種更高效利用現有資源的行為當中。與此同時，資源開發利用過程中大量并且廣泛產生的外部性也無法得以正確地內部化，特別是不可持續開發利用資源帶來的經濟外部性，以及資源開發利用整個過程中所造成的環境外部性。

在我國宏觀的市場經濟體制價格改革以及自然資源的價格改革背景之下，城市公用事業價格改革的基本目標，就是要建立起充分體現國家資源稀缺狀況，以節約利用、合理配置資源、提高使用效率、并促進資源可持續利用為核心的定價機制;為此城市公用事業價格改革將會逐步使得價格反映出資源的全部成本，包括資源保護、開發利用、廢棄物處理和其他與環境相關的成本，促進資源的生產經營單位真正實現企業化運行，推動全社會節約利用和高效利用。然而對于城市公用事業的用戶而言，價格就是最終支付的關聯于消費量的全部價格，消費者期望的是保證服務、安全以及符合質量標準條件下的可以負擔并且較為穩定的低價格。而對城市公用事業供給方而言，價格的目標則是在回收全部成本的同時，盡可能獲取持續、穩定、長期、合理的投資收益。最終城市公用事業價格的形成過程實際上就是上述三方利益目標在一種博弈中尋求均衡的過程。

四、對目前我國城市公用事業財政補貼改革的建議

(一)短期內采取供給補貼保障企業的正常運營，從長期看要通過需求補貼解決社會公平問題

在目前的改革階段，城市公用事業面臨的主要問題還是解決短缺問題，因此改革要以促進企業的發展壯大為中心，財政補貼的選擇也要圍繞解決短缺問題來進行。由于企業還尚未成為真正的市場經營主體，還需要承擔較多社會公益性成本，這部分成本顯然需要政府來最終負責。由于城市公用事業價格改革的滯后，企業也無法通過城市公用事業的價格彌補成本并獲得持續發展的能力，也需要政府對企業的正常運營維護加以支持和提供保障。因此，在這樣的改革背景下，財政補貼思路要側重于保障企業的正常運營，在財政補貼方法上要選擇企業補貼 (供給補貼)，即通過財政資金補貼企業的社會公益性成本，或是采取其他直接或間接的方式降低企業的投資和運營成本，逐漸解決困擾城市公用事業發展的短缺問題。

隨著城市公用事業市場化改革的不斷深化，短缺問題會得到解決，價格改革也會逐漸到位。此時，價格不僅足以彌補企業的成本，并使企業能通過價格獲得持續發展的能力，而且價格也應該成為促使企業根據競爭和需求狀況來降低成本和提高盈利能力的市場機制信號。在這種情況下，企業已經能夠按照市場機制和規律的要求，逐漸成為自主經營、自負盈虧的市場主體。因此，此時的財政補貼政策應該以消費者為中心，側重解決社會公平問題，特別是解決貧困消費者的消費問題，以促進社會的和諧發展。在財政補貼方法的選擇上要以消費補貼 (需求補貼)為主，采取各種直接或間接方法，解決現有貧困消費者的消費負擔，以及那些尚未獲得城市公用事業產品和服務的潛在消費者的可得性問題。

(二)控制財政補貼的逆向激勵與負面影響

城市公用事業財政補貼是政府出于彌補市場失靈和促進社會公平的目的，是對市場機制的一種干預，因此是一種次優選擇。但是，在政府改變了市場機制的同時，也會施加額外的激勵措施。問題在于信息不對稱的存在，使得政策設計者常常并不了解真實情況，也無法控制具有理性經濟人特征的企業和消費者的激勵選擇。因此補貼機制也可能會誘使企業和消費者做出不同于市場機制下的利益最大化選擇，而理性個體追求利益最大化的行為可能并不是設計補貼機制所希望出現的結果。補貼的利益相關者的激勵與公共政策目標并不一致。例如，考慮政府和城市公用事業企業之間的博弈，雖然政府希望企業能夠服務于社會和貧困人群，但企業出于盈利的目的，可能沒有擴展網絡、服務貧困地區和增加產出的經濟刺激，補貼能夠提供給企業這樣的激勵嗎?企業會不會因此降低了相應的服務質量?在通過財政補貼彌補企業的社會公益性虧損情況下，由于不了解企業成本等相關信息，企業會有激勵虛報能夠得到補貼的那部分成本信息;在設計為貧困消費者獲得的城市公用事業補貼，也可能會成為非貧困消費者努力去獲得的目標。因此要防止財政補貼的逆向激勵，防止出現“好心沒辦成好事”。因此在設計補貼政策的時候，必須考慮到逆向激勵的存在。特別當補貼是由私營企業實施的時候，必須加強管制和監督，這對于減輕潛在的逆向激勵，提供符合一定質量水平的產品非常關鍵。

同時，由于補貼降低了消費者獲得城市公用事業的成本，如果機制設計不當，也會造成消費者的過度消費，不利于資源的節約和有效利用。補貼還會造成財政壓力增加、扭曲企業激勵等負面影響，這些在設計補貼時必須注意。

(三)財政補貼機制應該規范、透明，具有可預見性

財政補貼機制應該規范化，應該通過專門的法規界定財政補貼的目的、補貼資金的來源以及補貼程序管理等方面的內容，盡量避免補貼管理和操作中的隨意性。

從管理的角度看，在其他方面不變的情況下，財政補貼管理工作和控制程序應該盡量簡化以最小化管理、監督和執行成本。同時，也應該降低受益者申請所花費的時間，降低理解和填寫申請表格以及參與補貼計劃的時間成本。

財政補貼的透明是指補貼計劃受益對象的資格標準、執行和管理補貼過程的透明程度。補貼的透明應該通過以下幾個問題來定性:補貼資金在各地區分配的規則是怎樣的?地方政府如何識別受益者并且進行挑選?有明確的補貼合格標準嗎?補貼分配的責任是明確定義的嗎?補貼是由獨立機構管理的嗎?補貼程序和結果是不是為公眾所知?等。只要回答了上述問題，基本可以為補貼的透明確立一個基本的框架，將補貼的過程和結果置于陽光之下，有利于杜絕補貼過程中的腐敗和扭曲。

另外，財政補貼計劃的確定和執行機制也應給所有利益相關者提供穩定的預期和可預見性。這包括要盡早將補貼的目的和原則公之于眾，補貼的程序和管理機構等信息應該方便獲得、補貼申請應該便于操作、補貼結果應該便于查詢等。一旦確立了受益對象的資格標準和程序，潛在的參與人將能自動預測自己獲得補貼的可能性和補貼數額，從而杜絕補貼過程中的不確定性和腐敗現象。

(四)深化城市公用事業價格體制改革

城市公用事業要堅持市場化的改革方向，最大限度地運用市場機制。同時，對不能或不能完全由市場決定其價格的某些壟斷性、基礎性的資源產品，政府的價格管制要形成反映各方利益相關者的利益、能夠及時靈活調整、透明度高的機制，以盡可能地反映資源的稀缺程度，減少或防止資源價格的扭曲。價格機制是市場經濟正常運行最重要的作用機制。只有合適的價格才能正確反映供給和需求，才能正確調動資源流向最需要的地方，從而保證資源最大限度的合理使用。

從改革的方向看，我國城市公用事業最終應形成以市場調節為基礎的價格形成機制，政府應擯棄行政性干預和管理價格的方式，主要通過制定相關的稅費政策和監管手段等進行適度調控，促使價格能夠真實反映出資源的稀缺程度和市場供求狀況。盡管城市公用事業自身具有某些特定的屬性，但從長遠來看，并不能改變市場機制作為其價格變動基礎性調節機制的特征。新型資源產品價格機制的形成，有利于市場價格有效地刺激企業經營者加強管理、改進技術和提高資源的利用率，促進資源節約和綜合利用，減少資源浪費和環境污染。

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