違法濫占耕地的社會危害及遏制

龔建飛

(東北財經大學 網絡教育學院，遼寧 大連 116025)

一、案 例

2013年12月，浙江省溫州市永嘉縣人民政府對位于該縣三江街道的三江違法宗教建筑即三江基督教會教堂啟動了處置程序，責令三江基督教會教堂即行政相對方“于2014年3月31日前完成自拆自改”。在政府責令自行拆除期間，行政相對方組織自拆500平方米，此后再未進行自拆自改。對此，永嘉縣對行政相對方進行了約談，行政相對方口頭承諾4月3日再次組織自拆。但4月3日，行政相對方又以無法統一教徒思想等借口表示無法實施自拆。在政府反復勸導下，4月7日下午，行政相對方以書面形式做出自拆自改承諾，應允于4月15日前拆除違法建筑樓層至最后兩層，在4月22日前全部整改到位。然而，至4月22日，行政相對方仍沒有整改到位，政府終于4月26日開始組織力量進入違法建筑現場實施強制拆除，至4月28日晚完成全部拆除工作。

上述期間，行政相對方及群眾主張或質疑:教堂建設是公開進行的，政府自始至終知道其建設行為。如果政府認為其系違法建設，為何在其建設初始或者逐步形成階段不對其施行“立案查處”等法定措施，而采取默許和放任態度?又為何在其建設完工后才給予強制拆除?假設政府能在教堂違法建設初始或者形成階段就給予制止，那么違法建筑就不會形成。這一關系地方政府與宗教團體及宗教徒之間尖銳的社會矛盾就不會產生。

1.三江違法宗教建筑基本情況

據永嘉縣政府相關通報，三江教堂違法建筑原屬宗教建筑異地遷建項目，經宗教主管機關依法核準，此建筑面積應控制在1 881平方米，但行政相對方在未取得相應土地審批手續、建設用地規劃許可證和建設工程規劃許可證的情況下，在2007—2012年期間擅自占地5.378畝，違法建成教堂主樓及附屬建筑面積7 928平方米、地下室及停車場3 076平方米的特大違法建筑。與違建面積之大同樣令人咋舌的還有其造價——據相關知情人士透露，該違法建筑建設持續多年，總造價高達3 000萬余元。拆除該違法建筑意味著價值3 000萬余元社會資源的浪費。這還不包括為拆除該違法建筑所需投入的龐大人力、物力和財力等損失。

2.三江違法宗教建筑執法阻力

實際上，自2013年12月永嘉縣明確界定三江基督教會教堂為“違法宗教建筑”后，相應的執法活動就遇到外界重重阻力。尤其是在組織強制拆除的前夕，遭遇到教會及一些教徒的靜坐抵抗和其他方式的阻撓。一些別有用心者借機在背后煽風點火，以期挑起宗教徒與政府之間的矛盾。據相關媒體報道，2014年3月25日，該教會部分教徒即開始抵抗行動。4月2日起，當地一些基督教徒陸續進駐教堂內外，日夜集聚在教堂。4月3日下午，一些教徒跪倒在教堂臺階上禱告 (宗教儀式)，輪流在里面和外面把風，以期防止政府執法部門的推土機進入現場對違法建筑進行強行拆除。別有用心者還乘機組織煽動不明真相的基督教徒借助各類媒體渠道散布謠言，發表大量不當言論，公開遣責政府“事前默許、事中放任、事后行政亂作為”，極力鼓動教徒公然抵制阻撓合法的拆除行為。

經多方努力，永嘉縣政府終于于2014年4月28日晚強制拆除三江基督教會教堂違法建筑主體部分，隨后整體拆除工作得以順利平穩進行。三江基督教會教堂違法建筑的依法拆除被稱為“溫州迎難而上、敢于碰硬、依法強勢推進拆違工作的縮影”。

二、案例分析

新中國成立以來，黨和國家實行宗教信仰自由政策，依法保護民眾信仰自由，保護合法宗教場所的建設和發展。特別是在改革開放以來，隨著人民群眾物質生活條件不斷提高，宗教場所條件也不斷得以改善，一幢幢莊嚴、肅穆和金碧輝煌的宗教建筑物拔地而起，毗肩林立，廣大教徒的宗教信仰需求得到了前所未有的尊重、滿足和保護。據中國社會科學院于建嶸教授統計，我國眾多宗教之一的基督教徒人數至少有6 300萬，而佛教、道教和伊斯蘭教等其他主要宗教在國內現有影響力和傳播時間同樣悠久，其信徒群體數量較之基督教派“尤過之而無不及”。由此一斑，足以可見我國境內宗教信仰人群之龐大，而與其相對應的各類合法和違法建筑的宗教場所數量同樣星羅密布，不計其數。據2014年3月國家宗教事務局官方相關數據顯示，我國僅經批準開放的各類宗教活動場所至少在139 000處以上。

一些宗教徒為了其所代表的某一特定群體，甚至基于個人的一己私利，打著“宗教信仰自由”旗號，大肆實施違法宗教建筑行為，嚴重侵害公共利益，違反法律規定和擾亂社會公共秩序。事實上，在中國這一宗教信仰相對自由的社會主義國家，宗教的確在廣大民眾中具有信眾普遍和精神控制嚴厲的現象，甚至一些信仰錯位缺失的政府工作人員 (含行政執法人員、司法人員，下同)也成為其中堅定的教徒。從另一個角度來說，正是基于宗教民眾基礎的深厚，以及一些政府工作人員本身存在這樣那樣的宗教信仰等原因，政府對違法宗教建筑的行政管理較之其他性質的違法建筑物 (如民房、廠房)，歷來固存一定空間的放任和默許，使得本應對違法宗教建筑依法嚴格采取的具體行政行為 (如有效制止、責令整改和強制拆除等措施)常常流于形式，甚至根本沒有施行。正是這樣的社會歷史背景，造就了違法宗教建筑屢禁不止，違建地點也由建國初期的農村逐年向城鎮蔓延。

當一處違法宗教建筑在相關職能部門放任或者默許之中行將過半或者完全建成后，政府在體制內自發的內部監察或者來自外部的社會監督壓力下，采取糾正相關行政不作為而依法行政作為，對違法宗教建筑物課以包括但不僅限于“責令停止建設、限期改正;責令限期拆除;查封施工現場、強制拆除”等行政處罰行為時，就自然引來違法建筑所屬宗教團體及其教徒的強烈抵抗，并導致各種危害后果的發生。無一例外，宗教團體及教徒抵抗的理由往往會涉及一個焦點—— “政府事前在做什么?”這種現象屢有發生。2014年，浙江省溫州市永嘉縣三江基督教會教堂違法宗教建筑及其強制拆除就是其中一起典型案例。

1.三江違法宗教建筑行政不作為的社會危害

(1)損害政府公信力。毫不避諱地講，行政不作為是行政上嚴重的腐敗行為，是自由主義在行政執法中的體現，就是失職、瀆職。從根本上講，還是不愿作為、不想作為甚或是不能作為。三江違法宗教建筑行政不作為的發生不僅嚴重地影響了宗教和政府的關系，降低了包括宗教徒在內的人民群眾對政府的信任，削弱了政府的權威和聲譽，而且也給社會帶來一定的不安定因素，阻撓了社會主義市場經濟建設的順利進行。對于類似行政不作為行為，如果不用法律來規范，那么，對于行政主體而言，就會成為其規避法律的借口;對于行政相對人而言，其合法權益就會受到比行政作為違法更為隱蔽的侵害;對于國家而言，則會導致整體執法效率低下，執法機關威信下降，甚至出現直接損害國家利益的不良后果。同時，也可能會樹立不適當的示范效應，不利于嚴格執法，可能給行賄受賄、玩忽職守、侵權濫權留下空間。

三江違法宗教建筑行政不作為損害政府公信力，以及破壞政府公信力筑就的社會秩序，如果它導致扭曲的經濟關系、法律關系、社會關系不能及時得到糾正，有可能引發新的更深層次的社會問題和矛盾。從另一種角度而言，作為損害政府公信力的行政不作為行為又是在不斷地動搖政府長期依法行政所樹立的權威形象，損害人民對政府的信任。而對宗教違法建筑建設行為事前行政不作為，導致事后具體行政行為的發生，帶來的是包括宗教徒在內的人民群眾更多因不理解而產生的怨恨和一定期間的排斥，導致政府公信力下降。

三江違法宗教建筑事件中，行政相對方及其宗教徒曾通過國內外多個知名網絡平臺如“天涯論談”等向當地政府公開喊話，質問“誰敗壞了政府的公信力”，一些網友也一針見血質疑“永嘉政府處理了甌北 (教堂所在地鄉鎮)的兩個基層公務員。兩個基層公務員就能縱容上萬平方米的違建?如此大的建筑物，那些局長、縣長、書記、主任都能視而不見?縱觀此事的背后，與永嘉長期以來無序的違法建設缺乏監管息息相關……”，可見三江違法宗教建筑行政不作為已經損害當地政府公信。

(2)浪費社會資源。三江違法宗教建筑行政不作為被依法糾正后，因相關職能部門事前行政不作為而形成結果的違法建筑已經投入大量人力、物力和財力，對其強制拆除造成了巨大的社會資源浪費。如果三江違法宗教建筑建設行為在一開始時有關職能部門就依法履職，將它扼殺于苗頭，制止于事前事中，它就不會最終形成龐大的建筑群，甚至連基本的建筑物地基都不會形成，更談不上巨大社會資源浪費。當前我國資源緊缺，假設這些資源用于合法建筑物，其物用價值就能體現。現在卻因為一個宗教團體和政府相關職能部門對法律的漠視，對資源稀缺性的漠視，導致它們隨著違建物的被拆除而毀之一旦，不可再生。這種浪費不僅僅是三江違法宗教建筑物本身的水泥、砂石、磚塊、鋼筋與相關人力等價值3 000萬元資源的毀滅，還包括需要長期整理才能恢復耕種的被違法占用破壞的土地本身。如果上述資源用于農村教育事業建設，它至少可以建設大約30所鄉鎮希望小學，成千上萬學生受益;如果這些資源用于安置房建筑，則可以至少建筑190套60平方米安置房，用于無房戶的民生福利。

(3)損害宗教團體及教徒利益。三江違法宗教建筑的產生固然有建設方法律意識淡薄的原因，但政府職能部門的“不作為”和“互相推諉”難辭其咎。眾所周知，行政不作為行為也是對行政相對人的侵權行為。國家行政機關及其工作人員通常是以作為和明示的方式實現國家的行政管理職能，這種管理職能是法律賦予的必須履行的硬性規定。但如果國家行政機關及其工作人員以不作為的方式不履行或拖延履行應當履行的法定職能，就會導致行政相對人合法權益受到侵害。因為行政不作為已表現出來的放任或者默許對行政相對人而言更多時候會是一種事實上的許可。三江違法宗教建筑之所以能夠得逞，一是宗教團體及相關責任人即行政相對人忽視違法成本、明目張膽違法建設結果;二是政府相關職能部門行政不作為的結果。

(4)嚴重危害社會安定團結。與其他一般違法建筑行為不同，違法宗教建筑因為涉及行政相對人的特殊性，所以處置不當將可能嚴重危害社會安定團結。這些特殊性主要體現在:一是違法建筑成本或者所有資源來源于宗教徒，其往往具有出資者不特定和人數極其廣泛的特點;二是違法宗教建筑用于廣大教徒信仰傾訴和各種儀式，使用者信仰上具有統一性;三是違法宗教建筑因其附著特定宗教信仰而被宗教徒賦予或者認同其具有宗教神秘和神圣性，任何外力破壞均被認定為是對宗教信仰的侵犯，往往容易給別有用心者披上“人權”侵害的外衣。正是基于上述原因，三江違法宗教建筑在歷經長期公開違法建設，在最終形成后政府事后施行依法行政作為，直到強制拆除，牽涉宗教信仰問題導致危害社會安定團結的敏感點就在所難免。縱觀事前事后，三江違法宗教建筑被政府界定為違法并進入行政執法程序后，一些行政相對方及其宗教徒四處信訪，一些別有用心者濫用網絡渠道，歪曲事實，散布謠言，將政府拆除違法建筑行為與“人權踐踏”、侵犯宗教信仰相提并論，出現《是時候說再見了:退出基督教兩會倡議書》和“政府選擇性執法”等過激言論，企圖破壞和諧政教關系，破壞社會安定團結。

2.有效遏制類似三江違法宗教建筑行政不作為事件發生的思考

(1)加強社會主義法制宣傳教育。社會主義法制宣傳教育是實施依法治國基本方略，是加強社會主義民主法制建設和法治國家建設的基礎性工作。它承擔著普及法律知識、弘揚法治精神、培養法治觀念、引導法治行為的重要職責，是社會主義法治建設的重要環節，也是構建和諧社會、全面建設小康社會的重要基礎工作，在推進依法治國進程、構建政府和宗教之間的和諧社會關系中承擔著不可替代的重要作用。只有通過加強法制宣傳教育，強化法律的預測性和指引性，不斷增強包括宗教信徒在內的全體公民和國家機關工作人員的法制觀念和法律素質，才能提高各級政府和部門運用法律手段處理問題、解決矛盾的能力，才能提高公民和在包括宗教團體在內的社會組織通過法定程序表達利益訴求、維護自身的合法權益的能力，才能不斷提高全社會法治化管理水平，才能使社會主義法治精神得到弘揚，才能為維護社會穩定、促進社會和諧提供強有力的法律保障。

(2)完善具體行政行為的行政程序。行政不作為具體表現為行政主體及其工作人員在程序上有所不為。它不僅表現為行政主體在程序上有所不為，而且該不為已經逾期。目前，我國行政程序法的制定還在討論階段，雖然有些單行的法律法規為某些行政行為規定了較完整的行政程序(如《行政處罰法》)，但大部分行政領域程序性規范還很不完善。有些行政主體正是利用程序不完善、期限不明確而不履行或者拖延履行法定義務，侵犯相對人的合法權益。

(3)強化行政執法監督。眾所周知，產生行政不作為原因是多方面的，治理行政不作為應多措并舉，但監督是其中重要抓手。失去監督的權力必然滋生腐敗，為此，必須高度重視，加大力度，通過完善行政監督機制，促進提高行政效能。注重事前監督和防范，及時發現和糾正機關工作人員存在不作為的苗頭性問題，要積極推進黨務公開、政務公開，拓寬監督渠道，建立疏而不漏的監督網絡，把黨內監督和人大監督、審計監督、司法監督、群眾監督、輿論監督結合起來，增強監督的合力和實效，減少不作為的空間。

(4)建立科學執法獎懲機制。構成行政不作為，不僅須行政主體及其工作人員負有作為義務，而且還具有履行該義務之作為的主觀意志能力。這里主要排除了不可抗力的情形。因此，只有行政主體及其工作人員在當時情況下而出于主觀意志范圍內的原因 (故意和過失)沒有作為的，才能構成行政不作為。而要根除行政主體及其工作人員不作為的主觀意志，也就必須從其主觀方面找原因。對于違法宗教建筑建設行政不作為的主觀原因，具體而言，主要包括以下幾個方面:第一，執法者信仰錯位，具有宗教信仰，迫于宗教神秘性而“不敢為”。第二，無利可圖“不愿為”。如行政執法機關及其工作人員發現具體行政行為可能導致相對人發起本單位無法制服的抵抗，而與其他部門之間又存在職責交叉的情況，且無利可圖時，就會發生這種情況。第三，得過且過“不思為”。如行政執法機關及其工作人員過分地以過往行政不作為事件為思想依托，產生錯誤的思想，認為多一事不如少一事。第四，迫于權勢“不敢為”。如三江違法宗教建筑一事中，有宗教徒向國家宗教局信訪時，就提出曾尋求權勢教徒幫助，可見三江違法宗教建筑行政不作為也可能存在權勢干涉的因素。第五，監督不力“不必為”。三江違法宗教建筑建設行為歷時幾年，相關職能部門對該日漸龐大的建筑物未及時采取措施有效制止，其體制內監督明顯不力，甚至缺位是顯而易見的。要根除這些行政不作為的思想隱患，必須建立行政作為激勵機制。

三、結 論

三江基督教堂違法建筑事件處置中政府對相關職能部門及相關責任人的追責會給予今后相關執法者以警示教育作用，避免因行政作為不及時而造成社會資源浪費，造成行政相對人不必要的經濟損失，確保經濟社會和諧發展。同時它也是永嘉縣、溫州市乃至浙江省政府對科學執法獎懲制度的一次踐行。