電力行業進一步市場化改革研究

張 奇

(東北財經大學 網絡教育學院，遼寧 大連 116025)

電力行業按國家發改委下發的 ［2002］5號文件執行電力市場化以來，十余年過去了，從現在的效果來看，電力市場化改革方針“政企分開、廠網分開、主輔分離、輸配分開、競價上網”最多只算完成了廠網分開和主輔分離。現在的發電企業顧及自身利益和人員安置困難，不管環保壓力，偷排污染大氣，放緩關停腳步;電網擁網自重、千方百計維系壟斷地位、阻礙電改縱深發展。改革的歷程表明，改革的最大阻力來自于電力系統本身及其相關利益集團，改革淺嘗輒止、沒有觸動核心。援引李克強總理對目前諸多改革的看法，電力改革同樣也進入了深水區、攻堅期，的確是因為它要觸動原有的利益格局，現在觸動利益往往比觸及靈魂還難。中央屢次表達決心，電力市場化改革 (以下簡稱“電改”)不能避重就輕，再深的水也得蹚。

一、電力行業市場化產生的歷史沿革

我國電力走完了從最初的計劃經濟時代到2002年以后的起步改革階段這一歷程，如今電力正從滿足量的粗放、低效模式逐步轉向到環保、高效、安全的發展模式。電力能源的安全、健康發展提升到了國家戰略高度，因此理清電力市場淵源、進一步探索市場化改革是順應潮流、合符需求的。

(一)電力行業市場化改革的起源

1949—2002年，國家先后三輪次對電業管理權實行了集中和分權的實踐，但總體是保持垂直一體化的經營方式。在這一期間，電力工業受政府保護較多，行政壟斷壁壘較高。

2002年國家發現收權和放權只不過是在消防式應對，政企未分、政府包攬過多、完全缺乏提前考量，在改革大潮的推動下，主動實行了電力體制改革，效仿了英國模式。原國家電力公司拆分，成立電監會，從而進入廠網分開、政監分離的階段。到2012年底，全國裝機容量已達11.4億千瓦，僅次于美國，躍居世界第二位，增長了近3倍;220千伏以上變電容量達22.8億千伏安，增長4.3倍。電力發展、科技創新水平上了一個新臺階

2002年主動開展的電力體制改革讓我們嘗到了甜頭，但改革帶來的問題比改革的成功更加不容忽視，電力規劃的管理不到位、發電企業無序競爭、環境污染問題日益突出、社會嚴重分配不公、壟斷導致成本居高不下、服務意識淡薄、電力市場尚未形成，科學的電價形成機制尚未建立，電力立法、政策均未落實等等，這些問題表明，電力的改革還需持續。

(二)電力市場的構成

1.發電廠

主要由水利發電、火力發電、風力發電、太陽能發電、生物質發電、潮汐能發電等發電單位構成，是目前的電力市場競爭主體。

2.輸電網

輸電網是通過高壓、超高壓輸電線將發電廠與變電所、變電所與變電所連接起來，完成電能傳輸的電力網絡。又稱為電力網中的主網架。輸電網現隸屬電網公司。

3.配電網

配電網是從輸電網或地區發電廠接受電能。通過配電設施就地或逐級分配給用戶的電力網。配電網現隸屬電網公司。

4.售電網

它是電網公司的營銷網絡，負責銷售電能。售電網現隸屬電網公司。

5.用戶

指從電網公司購買電能的單位或住宅用戶。

從上可以看出輸電、配電、售電均屬電網公司，發電廠和用戶分屬兩頭。

(三)當前電力市場的綜合現狀

各發電集團新增裝機多，銀行貸款多，資產負債率普遍在85%以上，它們在承受環保壓力增加、還貸壓力增大的不利情況的同時，還得競相爭取電網調度多發電量。新建和在建的水電、風電等新能源大部分是在邊遠偏僻、條件艱苦的環境下建成的，單位造價節節攀升，但電價和調度對這方面的支持力度遠遠不夠，使得他們的發電量大幅受限。本應該具有絕對市場競爭優勢的清潔能源在它們身上體現不出來，造成了風電棄風、水電棄水的不利局面，市場的法則在發電集團身上得到了體現。而電網公司則從發電集團購電，再提價賣給用戶，外部的煤炭價格漲落，煤炭質量好壞、人工成本高低及環保壓力等幾乎沒有傳遞給電網公司，它成了旱澇保收的高度壟斷單位，市場競爭對于它來說幾乎不存在。

二、電力市場存在的問題

現代經濟對電力高度依賴，大范圍停電是經濟社會“不能承受之重”，但電網建設依然嚴重滯后，輸配能力不足，時代呼喚提高電網的安全、可靠性。霧霾天氣關系人民群眾生命健康，霧霾的出現，使國家和民眾對淘汰高耗污染電企、提升清潔能源比重的愿望與日俱增。發電企業和用戶則希望市場進一步減少壟斷，提供一個公平競爭的環境。

(一)電力市場化改革頂層設計不足

1.電力市場化改革沒有理順和觸動國家電力體制的監管權力體系

現在電力監管權力分散，政出多門。電價權和電站項目審批權在發改委 (部級)，電力監管和電力業務許可證在電監會 (部級)，新能源規劃和能源節能的政策、光伏電站特許項目招標在能源局 (副部級)，電力調度權在國家電網 (部級)，規劃許可在電力設計院 (國家電網直屬)。細心的同志會發現國家電網和電監會平級，比能源局還高半級，這樣的情形誰管得住誰還不一定，監管力度和效果還發揮得出來嗎?審批環節過多，給權力尋租留下充足的操作空間，必然導致低效和腐敗。例如有些項目一拖就是兩三年，給項目單位帶來了巨大的損失，跑項目、跑核準是目前項目主體單位最為頭疼的事情，請客吃飯、行賄受賄有時也是項目爭取及時核準的不得已手段。國家發改委原副主任、國家能源局原局長劉鐵男是本行業貪腐倒下的又一人。

2.電力市場化改革沒有觸及核心，缺乏深改勇氣

電力市場化改革目前是撿軟柿子捏，僅在發電環節打破了壟斷、開展了競爭，原因是廠網分開是改革中最好操作的一個環節。面對電網統治的輸電、配電、售電三個環節則不敢開刀，仍然被高度壟斷，并且找了一個需要維持電網安全和協調統一的理由一直抗拒電改。在沒有打破壟斷的前提下，所謂的“市場化”改革，最終都會成為壟斷企業實現自身利益的工具。

(二)電網高度壟斷

我們都知道競爭促進進步，競爭促進發展，壟斷越深，弊端越多。電網公司掌握著電力系統五個環節中間的三個關鍵環節，成為單一的買家和賣家，擁有獨家買、賣電的特權，使電力市場中兩個最重要的主體，發電企業 (生產者)和電力用戶 (消費者)毫無話語權，電力市場機制基本失靈。電網壟斷弊端主要體現在以下三個方面:

1.電網建設滯后電廠建設，影響能源傳輸與安全

目前電網長期壟斷、輸配電網絡長期缺乏統一規劃，發展落后，電荒和棄電同時并存，遠遠不能滿足市場發展的要求。目前的各發電集團爭相占領大江、大河等水利資源和及風力資源，但由于地方偏遠，加之電網公司對國家和電廠提出的急需輸電網絡配套建設并不熱心，事實造成了不少新建電廠被逼自己出錢建電網，并且還承擔該網絡的長期維護運營，大大增加成本負擔。許多建成了的電廠由于電網擁堵造成有電發不出而長期停機的尷尬局面，銀行還貸壓力大，資金鏈隨時都可能斷裂。近年的豐水期，隨著官地、錦屏、向家壩、溪洛渡等巨型水電機組陸續投產，水電外送通道十分緊張，水電消納異常艱巨，能源傳輸形勢嚴峻。

2.電網調度助推權利尋租，阻礙電力改革

電網擁有了調度權，相當于集運動員和裁判員角色于一身。隸屬于電網的調度機構，在履行基本職能的同時，自然不可避免的要為其母體企業電網公司謀取不當的利益。為鞏固其壟斷地位和謀取額外利益，時常會以電網結構、電網運行安全為借口，侵占發電企業的合法權益。此時的發電企業敢怒不敢言，不敢上書電監會，怕被調度穿小鞋，因為調度可從電網結構和電網安全上隨便找一個理由就讓發電企業不發電或少發電，而發電企業卻無從舉證。電網對電廠的罰沒條款也比較多，并且有些條款也過于霸道。比如電網調度規定某電廠某時段上網負荷為1 000MW，若電廠超發或欠發，無論什么原因，除超發部分被電網沒收外，并且還處罰與超發部分等量的電量。但這些被罰沒的電量同樣被賣給了用戶，罰沒所得并不是上交給了國家，而是揣進了電網的腰包。在前些年，電網還優先讓與其有利益關聯 (如電網在里面占股份)的電廠多發電、發高峰電。

電網企業作為壟斷的既得利益者，不會主動要求進行電力改革，相反會極力維系自己的壟斷地位和壟斷利益，拖延甚至阻礙電力改革。在電力市場建設過程中，電網不積極開放用電市場，調度也不開放輸電網絡，推進工作異常艱難。對電網企業利益的事情，調度就積極主動，否則就消極拖延，很多有益的市場化探索流于形式而落不到實處。國家一直想推行的直供電交易實踐，遭到電網企業的反對，啟動開展十分困難，其表面原因是電網安全，根本原因就是電網利益。

3.消極接納新能源，制約新能源國內市場發展

電網以網絡安全為借口，通過在項目審批上設置障礙，變相抵觸《可再生能源法》，排斥新能源并網。例如電網對接納風電入網的積極性不高，一定程度上阻礙了風電的發展。究其原因大致有三點:接納風電一是要增加電網前期投入;二是要增加安全生產管理難度;三是風電價格昂貴，電網沒什么利潤。消極接收分布式光伏發電，嚴重制約了國內新能源的市場空間，光伏生產廠也不得不尋找海外市場，民族工業得不到應有的支持。

(三)清潔能源上網受抑嚴重

近年來全國電力供大于求，其中西北區域有一定富余，東北區域電力供應能力富余較多。在電網結構限制和地方利益糾葛下，作為清潔能源豐水期水電棄水比較嚴重。原因不外乎有兩個方面:一是從火電廠經濟效益和地方利益角度考慮，一些地區并不希望外購很多水電，所以，水電雖然是綠色能源，但是它和地方利益存在矛盾。二是方式上水電廠外賣他省必須先將水電賣給當地電網，再由當地電網賣給對方電網，幾經轉手價格上已無優勢。購電方通常愿意用當地的火電廠發電，支持本省工業，而不外購它省水電，因此水電廠會因水電賣不掉而被迫“棄水”。從全國角度考慮，人們希望節能減排、多用綠色能源。但是在利益面前，各省大局意識就變得非常淡薄，讓本可以用于發電的水白白流走。

(四)電企安置關停富余人員缺乏思路

小火電關停對富裕人員采取的措施通常有兩種:一是買斷工齡，自謀職業;二是搞一刀切，劃定年限，到達45歲年齡的，提前內退。原來的小火電人員多、包袱重，不少又是子承父業的頂班低學歷員工。這些人到了社會上，要么三下五除二的花光工齡補償款，要么在毫無經營之道的情況下投資失敗，最終成為無學歷、無收入、無積蓄的三無人員，再就業十分困難，不少人成為社會的不穩定因素。即便是提前內退的，微薄的收入不足以養活一家老小，還得另謀出路，他們的日子比買斷工齡的人好不了多少。因此，每次關停小火電，在電廠聚集、在政府面前說理的事情時有發生。現在黨和政府把社會穩定看得很高，原則上不允許把人員簡單地推向社會，帶來社會壓力，因此人員的安置也會影響地方政府和企業關停的決心，影響電改向前推進。

三、電力行業進一步市場化改革的對策

改革目的是解放生產力，推動科技進步，提高人民生活水平，電力市場的改革也不例外。當前電力市場改革的手段是:改革體制、打破壟斷，引入競爭機制，建立高效的市場機制，讓市場在資源配置中發揮基礎性作用。電力市場改革目的是:確保電力能源的安全可靠性、環保持續性、經濟適用性。為此我們必須圍繞電力生產的各個環節開展提質增效的改革。

(一)完善電改深水區的頂層設計

1.確立電改組織機構

現在必須改變電力監管權力分散、政出多門的現狀。電改必須首先從上到下理順電力監管權力體系，匹配權力和職能的關系。壯大電監會，確認電監會是電力監管的最高權力機構，而不是協調機構。在電監會成立規劃許可、電價權和電站項目審批權、電力業務許可等的一站式服務部門，對以后的工作的有序開展會帶來極大的便利。

2.建規立制、有章可循

行為做事，規則先導。根據確立的組織機構，加快出臺比較健全的《中國能源法》這部能源領域的最高法律，將對我國重要能源領域的建設、管理和運營的有效規范和監管提供依據。

3.確立改革的深度和目標

全面深化的電力體制改革靠一兩個環節的改變解決不了實際問題，我們必須在打破各環節壟斷的決心上不動搖，在打破的方式和時間可多做思考。當前電改的目標可鎖定在“廠網分開、輸配分開、調度行政化、多家辦電、競價上網”上。

這樣的設計收走了某些職能部門的權利、打破某些企業的壟斷格局，固然會受到相關部門的百般阻撓，但是唯有這樣才能使電改突破困局，避免在外圍修修補補，不起作用。

(二)提升清潔能源上網空間

國家從2014年7月1日起執行的史上最為苛刻的《火電廠大氣污染物排放標準》，將對高耗、高污染電企是個致命的打擊，在這個氛圍下不少集團的此類電廠不能達標，將被迫關閉。在并不缺電、并不需要高耗能機組支撐電網的情況下是關停高耗能機組的大好時機，我們應當毫不猶豫的關停全國數以億萬千瓦總量的高耗能機組，既給清潔能源騰出空間，又能把節能減排落到實處。另外在用電觀念上我們也必須做些改變，與其讓水電的水白白的流走，還不如鼓勵工礦企業在豐水期開足馬力，多出產品，多用電能，同時在電價上也適當做些讓步，讓水電廠受益、讓用電單位受益、讓國家GDP總量受益、讓財稅受益。這樣窩電、棄風、棄水的現象才有望得到緩解。

(三)提倡行業富余人員轉崗培訓安置

談到關停就必須考慮到富余人員安置，否則社會不穩定，維穩成本和難度就會增加。“穩定壓倒一切”是多年的實踐凝練而成，決不能去觸碰這個紅線。在關停上我們不妨給出三種出路:一是對有能力和社會關系的人鼓勵買斷工齡，自謀出路。這類人一般在社會上有立足之地，可以生存下去，不給社會穩定帶來隱患。二是給臨近退休的人辦理內退手續，讓他們沒有后顧之憂。三是大力提倡轉崗培訓，另行安置。

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