碳排放權交易試點工作問題及對策
——以湖北省為例

●江西省社會科學院 胡 煒

碳排放權交易試點工作問題及對策
——以湖北省為例

●江西省社會科學院 胡 煒

武漢城市圈是資源節約型、環境友好型社會建設綜合配套改革試驗區，湖北省作為碳排放權交易的七個省市試點區之一，當前正在大力推進這一工作。作為唯一一個既是碳排放權交易試點區又是兩型社會建設的省份，湖北省應該如何界定碳排放權交易試點工作和兩型社會建設兩者的關系，當前存在哪些問題，又應該如何應對。這些問題值得關注并研究，以便為今后試點工作全面鋪開提供經驗和教訓。排放權交易作為市場的嵌入機制，是兩型社會建設的一部分，也是突破口。一方面可以利用市場嵌入機制配合行政調控手段優化資源配置，通過市場成本來淘汰落后產能，促進產業結構轉型升級，構建資源節約型社會；另一方面可以運用排放許可及排放權交易市場保護千湖之省的優美自然環境，深化環境友好型社會建設。

排放權交易 兩型社會建設 產業結構轉型 市場嵌入機制

一、碳排放權交易試點工作的特點及模式

（一）碳排放權交易試點工作的特點。當前，北京、上海、深圳等地碳排放權交易試點實施方案已經出臺。這些方案的共同點是納入規制的排放行業廣、企業多、標準嚴。比如，上海納入200多家企業，共十幾個行業，連航空服務業、商業等非工業面板都納入規制范圍；北京納入300多家排放企業；深圳納入635家工業企業和197棟大型公共建筑物。①在排放標準上，北京、上海均將年排放二氧化碳1萬噸的排放企業納入規制范圍；深圳由于電子行業較多，企業排放規模相對較小，標準較低，而將年排放二氧化碳5000噸的排放企業納入規制范圍。從國際上看，一般都是從燃煤發電廠入手進行規制，因為電價作為基礎能源，其價格具有傳導作用，可以推動絕大多數工業企業進行節能減排的技術創新。歐盟第一階段只覆蓋了五個行業，包括能源供應（電力、供暖和蒸汽生產等）、石油提煉、鋼鐵、建筑材料（水泥、石灰、玻璃等）、紙漿和造紙。深圳、北京、上海在強制減排試點中管控力度之大超出發達國家，既反映了這些城市追求環境保護的決心和行動力度，也反映了這些城市處于工業后階段自身的特點，但也存在過度追求減排目標而導致規制排放源擴大化的傾向。產生這一問題的根源在于減排目標設置是否合理。由于北京、上海、深圳能源外購比例極高，如北京外購電力比例達60%以上，這些城市所設置的總量控制目標是否有偏大嫌疑，其對經濟影響的正負綜合評價還有待進一步觀察。

（二）碳排放權交易試點工作的模式。相比之下，與京、滬、深等發達地區激進型模式有別，湖北省采取了穩中求進的穩健型模式。2013年8月正式印發的《湖北省碳排放權交易試點實施方案》充分考慮了湖北省處于工業化進程中期的特點，堅持理性，擬納入規制的排放源企業150家左右，系2010年至2011年單年綜合能源消費量達到或超過6萬噸標準煤的重點工業企業，主要涉及鋼鐵、化工、水泥、電力、造紙等高能耗、高排放行業，不涉及電子、航空等湖北省需大力發展的行業。該《方案》涵蓋的150家排放源碳排放總量約占全省總量的35%，意圖通過配額淘汰落后產能，通過增加工業企業生產成本，推動技術創新來實現節能減排。②在實施層面，湖北省擬在試點工作初期選定5家左右第三方認證機構，平均每家第三方認證機構服務30家排放源，有利于第三方認證機構的發展。與湖北省相比，北京市試點實施工作初期即批準了30家第三方認證機構，平均每家服務10家排放源，平衡各方利益味道較濃，不利于認證機構的發展。從實效的角度看，湖北省充分考慮到這一試點工作的試驗性和長期性，不追求畢其功于一役，也不追求形式主義的效果——拉郎配式的排放權交易，而是根據本省工業化進程中的實際，以碳排放權試點交易工作促進經濟結構調整為核心來開展工作。

二、碳排放權交易試點工作與兩型社會建設關系定位

碳排放權交易試點工作應理解為兩型社會建設的突破口之一，如何定位兩者之間關系，這是值得研究和探討的。由于兩型社會建設的理論尚不成體系，對兩型社會建設的認知不深刻，導致理論對實踐的指導性和針對性不強，這又反過來進一步影響兩型社會和碳排放權交易試點相互之間關系的定位。

（一）與經濟建設的關系定位不清晰。無論兩型社會建設還是碳排放權交易試點工作，都必須處理好與經濟建設的關系。當前的兩型社會建設注重資源約束與環境友好兩個層面，忽視經濟約束條件。世界銀行2007年主題報告《東亞復興：關于經濟增長的觀點》具有針對性地首次提出了“中等收入國家陷阱”概念。從東亞和拉美的經驗來看，當人均GDP達到3000—5000美元時，容易出現中等收入陷阱。湖北省人均GDP剛達到5000美元，在這一階段，經濟增長固然重要，但我們需要的是可持續增長，而非一時的GDP增長。兩型社會的試驗不僅是突破資源約束條件和環境友好社會的需要，也是突破經濟約束條件的需要。武漢城市圈資源節約型、環境友好型社會建設綜合配套改革試驗區的名稱中隱含著經濟約束條件。這一試驗是一項社會試驗，其最主要的部分是經濟試驗，而經濟約束條件是全國經濟發展的共性，不是個性，故在命名時只強調了資源約束和環境友好的個性，但在認識時不能對其共性漠然視之。

（二）對湖北省的典型性認識不足。所謂試驗，意味著理論不成熟條件下的實踐創新。長期以來，地方政府習慣于科層制的自上而下的指導意見，湖北省兩型社會試驗區的建設沒有完全擺脫這一路徑依賴。例如，資源節約型社會建設要求重視土地資源節約問題，但對如何利用可交易土地開發權來保護基本耕地以及湖泊等風景區的試驗尚未展開。

北京、上海等發達城市處于后工業化階段，其經濟轉型代表性不典型。沿海經濟帶主要是外向型的模式，處于工業化進程后期，或已邁入人均GDP10000美元俱樂部，或接近這一目標。湖北省在國內經濟格局中處于中等偏上水平，是傳統的工業模式，處于深度工業化進程中期。相比之下，從全國樣本來看，湖北省具有極強的典型性。兩型社會建設是省委、省政府深刻把握湖北省未來發展的一個戰略支撐點。與發達地區的后工業化戰略不同，湖北省經濟發展水平尚處于深度工業化進程之中，重工業排放源較多，其過度依賴重工業的產業結構需通過兩型社會建設進行深度調整。湖北省兩型社會建設試驗成功與否事關中央下一步在全國推廣經驗，實現全國經濟邁入發達強國之列的中國夢，意義重大，影響深遠。

（三）兩型社會建設的出路和方法不明，與碳排放試點的關系定位不清晰

1.對兩型社會建設的一些基本問題理論研究不深入，導致對兩型社會建設的根本出路和方法認識不清。如何通過產業結構轉型、提升民生福祉破題當前急劇增多的社會矛盾，如何靈活運用市場手段來改善政府調控水平，并無固定經驗，需要理論探索及實踐總結。我國經濟已由較長時期的兩位數增長進入個位數增長階段，在這一新條件下，兩型社會建設的根本出路在于創新，關鍵要靠科技力量。創新精神與“敢為人先”的武漢精神在本質上具有共性，敢為人先是邁出創新的第一步，是創新意識的起源和萌芽，但這一起源和萌芽必須依靠科學試驗精神，通過理論探索和身體力行的實踐才有可能實現理論和制度的創新，進而帶動科技創新。兩型社會建設的方法是強化市場配置資源的基礎地位，提高政府的靈活應對能力和宏觀調控水平。在方法上，應將兩型社會建設與行政職能的轉變結合起來，促進宏觀調控手段多樣化，注重市場手段的嵌入式制度設計。新公管運動在行政規制中嵌入市場要素，出現了行政合同管理、協商制定規則、杰出領袖工程、監獄外包等新的做法，兩型社會建設可以借鑒。

2.少數試點單位認為節能減排和碳排放權交易試點工作就是兩型社會建設的最主要內容，這種認識并不全面。實際上，兩型社會建設的核心有三塊：經濟轉型、資源節約和環境友好。排放權交易試點工作是兩型社會建設的一部分，也是一個突破口，這一市場嵌入制度能夠銜接經濟轉型、資源節約和環境友好。試點工作的銜接作用體現在：一是實現環境保護目標，具體表現為總量減排的實現；二是通過碳市場發現碳價格，通過生產成本引導產業結構轉型以及節能減排技術創新；三是將市場嵌入機制作為轉變行政方式的一種有益嘗試。

三、湖北省碳排放權交易試點工作的問題及對策

碳排放權交易試點工作的理論相對而言較為成熟，但實踐中仍存在以下幾個方面的問題。

（一）環境治理目標與嵌入式市場手段之間的關系不明晰，必須通過法律方式進行嚴格控制。碳排放交易制度是在錯綜復雜的國際背景和國內的各種利益訴求盤根錯節的條件下應對全球氣候變化和環境污染的一項靈活性政策工具，但其缺陷不可忽視，必須通過法律方式進行嚴格控制，特別是必須通過法律控制使得私人偏好轉化為符合公共利益的內在偏好，使私人運作方式切實符合公共目的。交易金額只是碳排放交易效果評價的一個子項目，并非其全部，過分夸大碳交易額的價值不利于環境治理目標的實現。對試點工作的績效評價應從總量控制目標實現、碳價格發現、對經濟結構轉型的促進作用、對行政規制手段的豐富與完善這四個方面來進行綜合評價。

（二）經濟發展速度與排放力度之間的關系需理順，以市場化能源價格為突破口推動市場機制。試點工作必須處理好經濟發展速度與排放容量之間的關系問題，較為合理的方式是在發展中求減排效果，而不因減排限制發展。因此，要防止兩種不良傾向，一是“唯GDP論”，二是過分強調減排效果。“唯GDP論”不利于經濟結構轉型，是沒有樹立可持續發展思維的表現，與之相對應的是過分強調減排效果，犯了形式主義錯誤，阻礙了經濟的發展。當前的核心問題是防止第一種錯誤。

由于我國電價尚不是完全市場化的電價，因此，從排放權交易試點角度看，進一步推動能源價格市場化是一項基礎性和前瞻性工作，理論上應該先行，但能源價格事關全局，能源價格市場化或者說工業能源價格市場化是一項全國性的改革，實踐中具有復雜性，只能由國家層面逐步推動。湖北省是水電大省，能源價格市場化對于湖北省相關能源企業是有利的。因此，湖北省必須盡力向國家層面呼吁盡早啟動工業能源價格市場化。只有這樣，才能發揮能源價格的基礎性價格傳導功能，推動省內各行業創新節能減排技術。

（三）綠色金融業務發展速度一般，不利于產業結構升級，需加大業務創新。在產業結構升級的各項宏觀調控工具中，金融工具具有強大的市場引導作用。銀監會發布了《綠色信貸指引》，通過應收賬款抵押、清潔發展機制（CDM）預期收益抵押、股權質押、保理等方式開展金融創新業務。國內商業銀行中綠色金融創新業務處于前列的主要有浦發銀行、興業銀行等創新意識較強的商業銀行。比如，浦發銀行2010年至2012年三年累計投放綠色信貸已超過1000億元，并且其綠色信貸不良率遠低于全行其他貸款的平均水平。③湖北省屬金融機構如漢口銀行、湖北銀行等綠色信貸的金融創新業務仍有待加強，湖北省的碳金融工作必須走到各試點省市前列，敢為人先，通過綠色信貸服務于武漢城市圈兩型社會建設及碳排放權交易試點工作，同時壯大自身，更好地服務于湖北省的經濟發展。

當前，由于上位法的缺失，特別是立法層面沒有明確排放配額的財產屬性，因而只能采取應收賬款、預期收益抵押的方式，導致排放配額抵押貸款等創新業務只能變相地以應收賬款抵押的形式開展，從而出現了貸款審核更為嚴格、抵押率偏低等不利于金融創新業務開展的局面。國內僅有深圳市出臺了地方法規《深圳經濟特區碳排放管理若干規定》，但該規定僅有條文10條，并未規定排放配額的法律性質，仍較粗糙。湖北省作為兩型社會試驗區應在此問題上有所創新，可考慮適時制定二氧化碳排放許可證管理辦法。鑒于地方立法尚需時日，而金融部門的排放配額抵押貸款等金融創新業務對法源的位階要求并不高，因此可以先以省政府令的形式，制訂行政規章，待經驗成熟時再啟動地方立法。

制訂行政規章時可參照歐美立法經驗，采取“視為”的立法技術，將排放配額許可證視為商品，與之配套，一并規定（或財政部門通過部門規范文件規定）排放配額許可證的會計處理方法。只有排放配額在會計賬目上記為資產，相關的金融創新業務才能順利推行， 而有關成本損益的處理可以在實踐中不斷予以完善。

（四）節能服務行業發展需提速，實現彎道超車。2012年6月國務院發布了《“十二五”節能環保產業發展規劃》，要求“大力推行合同能源管理，到2015年，力爭專業化節能服務公司發展到2000多家，其中年產值超過10億元的節能服務公司約20家，節能服務業總產值突破3000億元，累計實現節能能力6000萬噸標準煤。……到2015年，環保服務業產值超過5000億元，其中年產值超過10億元的企業超過50家，城鎮污水垃圾處理及電力行業煙氣脫硫脫硝等領域專業化、社會化服務占全行業的比例大幅提高”。湖北省應大力利用科研資源豐富的優勢，出臺相關政策鼓勵科技創新，扶持節能服務業發展，培育這一新興行業，為以后全國其他工業省份開展碳排放交易時爭取其他省份工業企業節能服務市場的份額奠定良好的基礎。

當前大量的節能服務公司 （又稱合同能源管理公司）都是輕資產型公司，初期資本需求很高，融資成本是一個核心問題，在當前立法缺失情況下，只能進行信托、PE等高成本的融資行為，不利于這一新興行業的發展。一旦有關排放配額的商品屬性以及會計賬目上作為資產處理，那么在排放配額抵押、碳融資等金融創新業務的支持下，相關行業將能得到快速發展，能夠有效推動減排目標的實現和碳市場產業鏈的完善，有利于培育新的行業增長點。■

（本文系江西省社會科學院重點課題 “江西農村社區建設法治保障研究”〈項目編號：1304〉階段研究成果之一。）

注釋：

①本文所涉及的試點方案及排放權交易實踐中的相關數據，主要來自2013年5月北京環境交易所與中國質量認證中心聯合舉辦“碳交易與低碳管理”高級課程培訓班的講課內容，少數數據由互聯網查詢補充。

②參見《五省兩市開展碳市場情況》，2013年9月5日訪問。③參見 《浦發銀行綠色金融服務模式創新》，2013年9月16日訪問。

1.焦小平等譯.2010.歐盟排放交易體系規則[M].中國財政經濟出版社，45-48。

2.蔡昉.2011.“中等收入國家陷阱”的理論、經驗與針對性[J].經濟學動態，12。

3.[美]朱迪·弗里曼.2010.合作治理與新行政法[M].商務印書館，59-68。

4.[美]凱斯·R.孫斯坦.金朝武、胡愛平、喬聰啟譯.2002.自由市場與社會正義[M].中國政法大學出版社，第10章。