關于民辦中小學教師非正常性流動 的現實原因

【摘要】

《民辦教育促進法》及其《實施條例》作為規約民辦教育發展的法律，與民辦教師的切身利益緊密相關。民辦中小學教師是基礎教育階段的一個特殊教師群體，由于民辦教育政策法規的模糊性，使得其非正常性流動現象嚴重。民辦中小學師資來源復雜，是流動的客觀原因；“合理回報”的糾結，是流動的導火線；教師權益保障的虛假，是流動之現實性原因；“同等法律地位”的虛幻，導致流動成為必然。要緩解這種非正常性流動趨勢，需有關人員共同努力，最關鍵是政策法規的相應條款要明確并具體落實。

【關鍵詞】

民辦中小學教師非正常性流動原因

【Abstract】

Being the laws to rule and restrict the development of non-government funded education，“the Law of the People’s Republic of China on Promotion of Privately-Run Schools” and its Byelaw are closely related to the the teachers’ immediate interests in non-government school. Teachers who work in non-government primary and middle schools are the special group of elementary education， because of its policies and regulations’ blurry， the phenomenon of teachers’ flow becomes more and more seriously. Reasons are as follow， the objective reason is that， teachers’ identity complicated; the indeterminacy of “reasonable return”， is the direct cause; the 1 interests and rights for teachers， is the fasibility reason; and the unreal of “the same legal status”， lead the flow to be certain. To adjust this current situation， we need help from anybody who is related to. Otherwise， the most critical is that the articles of law must be put into practice definitely and specifically.

【Key word】

teachers of non-government primary and middle schoolunnomorly flowreason

【中圖分類號】G622 【文獻標識碼】A【文章編號】2095-6517（2014）02-0097-03

當前，由于多種因素制約，教師流動頻繁，教師流動問題也成為教育領域的研究熱點。但人們主要將視角投注在公辦學校，較少關注民辦學校教師的流動狀況。人們少關注，并不表示問題不重要、不顯著，而從某種程度上恰恰透視出社會對民辦教育相關問題的冷落，或者說在公辦教育得利的總形勢下，要突破當前的艱難，為民辦教育爭得同等話語權的可能性微乎其微，所以研究者也就相對地轉移視線。盧梭認為：“正因為人的欲念叢生，才使法律成為必須的東西。”法律規范社會秩序，約束人們的行為，使人的欲念合理化，同時也賦予其相應的行為權利。當前由于國家制度的局限，我國民辦教師的處境介于一種非正規的游離狀態。盡管相關法律法規相繼出臺，確保民辦教育的合法性，但教師的身份地位還是難以得到實質性保障，尤其是處于基礎教育階段的民辦中小學教師。“教育教學質量是民辦學校生存與發展的基本保證，沒有一支結構合理、素質優良、相對穩定的師資力量，民辦學校的發展將無從談起。”可以說，一支穩固、優秀教師隊伍的形成與否，關系到民辦學校的生死存亡。《中華人民共和國民辦教育促進法》作為規范民辦教育最權威的法律，對民辦學校從設立到教育管理、組織變更、法律責任等一系列問題進行詳細規定，為民辦教育發展前景指引方向。但作為一部試行中的法律，其在實施過程中矛盾與沖突不斷涌現，相應的問題也接踵而至。本文借用《民辦教育促進法》及其《實施條例》相關內容，透視民辦教育政策條例的模糊性，從而揭露當前民辦中小學教師流動的深層性原因，希望對今后《促進法》的修訂有所裨益。

一、民辦中小學師資來源復雜：流動之客觀原因

公辦中小學屬于國家事業單位，其教師選聘一般是在教育主管部門的組織下統一招考。而民辦中小學作為一個社會辦學機構，更多的是被定義為企業單位，其教職員工的選聘，毋庸置疑也就是自主招聘。《促進法》第24條規定民辦學校校長負責學校的教育教學和行政管理工作，行使聘任和解聘學校工作人員職權。《實施條例》第23、24條規定：民辦學校應當有一定數量的專職教師，民辦學校自主聘任教師、職員，應當簽訂聘任合同，明確雙方的權利、義務等。也就是說，民辦學校只要擁有一定數量的專職教師，其他教師可以采取多種身份選聘。然而，專職教師的概念難以確定，凡是具有教師資格證、與學校簽訂合同的教師都似乎可以列入其中。民辦學校教師“去或留”的命運完全掌握在學校領導手中，是否聘任與解聘，決定權在校方。這從某種程度上已經決定民辦學校教師隊伍組成的復雜性，以及民辦學校教師的無根性與無保障性。在義務教育全面普及的當下，民辦中小學在學費上也不能定得過高，尤其是民工子弟學校，生源有限、環境條件有限，所得也有限。所以，學校本著節約開支、吸收優秀教師、維持正常教育教學活動的“雙贏”目的，采取一切可能的手段招聘教師。一般來說，條件較好的民辦中小學傾向于以高工資挖掘公辦學校的骨干教師或退休老教師，邀請教學名師兼職，或接受其他民辦學校流動過來的教師，同時招聘應屆優秀畢業生等；而“民工子弟學校”也即所謂的“簡易學校”，其教師一般都是一些大中專學校的畢業生，或從農村學校停薪保職出來的中年教師，或是暫時找不到“好工作”的應屆大學生。兼職教師，主觀性較強，難以成為民辦學校教師的主體；退休老教師精力有限，工作年段沒有保障；公辦轉過去的教師，最終會因為民辦學校的保障制度而動搖；應屆畢業生朝氣蓬勃，充滿活力，但是他們傾向于把民辦學校當成跳板，一旦有更好的發展機會，隨時可能辭職，或者去更好的單位，或者讀研，或者考公務員等。民辦學校教師來源復雜，沒有一個穩固的中堅力量，教師猶如浮萍般在民辦學校的河面上飄蕩，一旦有某種助力推動，就會不自覺地隨著漂移，這是民辦中小學教師流動的客觀原因。

二、“合理回報”的模糊糾結：流動之導火線

《民辦教育促進法》的形成過程一路坎坷，三審未過，爭議不斷，很大程度都是因為“合理回報”的癥結。鑒于《教育法》第25條規定：教育是非營利性的，任何組織和個人不得以營利為目的舉辦教育機構。所以，對于社會力量辦學該不該取得回報的事情爭論不休，這是一個復雜問題，涉及到諸多利益相關者。正如有學者指出：“立法機關外部的個人爭利益并不可怕，可怕的是立法機關內部的個人力圖通過立法為自己爭利益。”民辦學校舉辦者或合伙人大多為退休干部、教育管理部門、高校領導或希望從教育投資中得利的商業人士，大家都想為自己爭得利益，立法過程也就難免存在或多或少的私利性。《促進法》最終規定：民辦學校在扣除辦學成本、預留發展基金以及按照國家有關規定提取其他必需費用后，出資人可以從辦學結余中取得合理回報。《實施條例》第44條也提出：出資人根據民辦學校章程的規定要求取得合理回報的，可以在每個會計年度結束時，從民辦學校的辦學結余中按一定比例取得回報。可以說，《促進法》超越以往任何一個法律，為民辦教育投資者取得“合理回報”正言。但是對如何確定與取得回報，卻沒有明確規定。《實施條例》雖然有對出資人取得合理回報的條件、計算因素等進行控制，并要求民辦學校在確定出資人取得回報的比例前向社會公布學校與其辦學水平和教學質量有關的材料和財務狀況，同時規定取得合理回報的民辦學校和出資者必須納稅。但是，對于具體回報比率，仍是一個模糊概念，難以把握。在我國，民辦中小學多半是投資辦學，而所謂的捐資助學、完全不求回報者甚少。既然是投資，就必定企求有所收益，投資者最關注的是投入與產出之間的比值，他們往往以招生數量和資本核算作為砝碼，力求以最低投入取得最高的生產效益，擴大運行規模。這是資本的本性，也是投資者得以生存與炫耀的籌碼。《促進法》第3條強調：民辦教育屬于公益性事業。所謂公益性事業是指為大眾公共利益服務的事業，他的一個重要特點就是不以營利為目的，即不以追求最大利潤為根本目的。乍看這似乎充滿矛盾，但仔細分析，不能容忍以追求“最大利潤”為目的，但“最大”是多大？這就給違規者留下“可變通”的漏洞。所以，民辦學校投資者有著得天獨厚的條件去取得“合理回報”，民辦學校因此也更趨近于企業機構性質，為得利潤而經營。在這種情況下，民辦學校教師與一般的公司職員幾乎沒有區別，被視為雇傭者，為獲得生存資本而勞作，在一個擇優汰劣的環境中艱難生存，少了保障，少了尊重，難以形成主人翁意識。同時，“資本作為一般等價物，無非勞動時間的綜合。”這就導致民辦教師失去自由支配時間的權利，他們的勞動時間被變相拉長。誠然，筆者沒有否認民辦學校舉辦者獲得“回報”的合理性，畢竟在共產主義理想還沒有實現的當下，希望投資者無私付出，不求回報，那是不可能的。同時，保持適當的資本市場，可以活躍社會主義市場經濟，也是與國際接軌的必要手段。學校經營為取得效益，對員工的工薪待遇也就本著開源節流的理念，于是“合理回報”成為民辦中小學教師非正常性流動的一根隱性導火線。

三、教師權利保障的虛假：流動之現實性原因

《促進法》第2條規定民辦學校應當對教師進行思想品德教育和業務培訓。第30、31條規定民辦學校應當依法保障教職工的工資、福利待遇，并為教職工繳納社會保險費；民辦學校教職工在業務培訓、職務聘任、教齡和工齡計算、表彰獎勵、社會活動等方面依法享有與公辦學校教職工同等權利。《實施條例》也相應作出規定保障民辦學校教師的基本權利。咋一看民辦學校教師所得權益似乎與公辦學校沒有區別，但是很多規定在現實中并沒有得到重視與施行，有些概念甚至模糊了民辦教師的權益，遮蔽了其權利獲得的合理性。

首先，民辦中小學教師接受業務培訓的機會難以得到保障，這與民辦學校的人事管理制度、經營模式以及教育教學理念有關。雖然法律明確規定民辦教師有接受培訓的權利，但民辦學校在勞動合同制的用工制度下教師隊伍更新較快，學校也就不愿意花費資金在隨時可能流失的員工身上。每當寒暑假，公辦中小教師都忙于進行教師繼續教育與培訓，還配置專門的繼續教育培訓記錄本，這是教師評獎評優與職稱評定的必要參考。而民辦中小學教師，不是奔波于大街小巷招生，就是到處兼職賺錢，因為他們的寒暑假一般都只能拿到零星的基本工資。

其次，《促進法》雖然規定民辦學校要為教師繳納社會保險費，但對按照什么身份和標準繳納，卻沒有明確規定，也未指明保障教職工工資福利待遇和社會保險的監督機關及違法責任。民辦中小學教師的社會保險歸屬不明，這就給管理者提供狡辯的機會。大多數民辦中小學按企業相關政策繳納，這使民辦教師與公辦教師在退休待遇上形成巨大差別，導致“同工不同酬”、按單位性質分野的不公正待遇，影響民辦學校高層次教師的引進和穩定，同時也阻礙了公辦與民辦學校教師之間的合理流動。民辦學校教師只能得到與企業員工相同的保險待遇，他們在醫療、住房、養老等方面的福利與公辦教師不可同日而語。“目前國內大部分民辦學校教師在退休后領取的養老金比相同資歷公辦教師退休后領取的養老金少50%以上。”《教師法》明確規定“教師退休或者退職后，享受國家規定的退休或者退職待遇。縣級以上地方人民政府可以適當提高長期從事教育教學工作的中小學退休教師的退休金比例。”但同時也強調“社會力量所辦學校的教師的待遇，由舉辦者自行確定并予以保障”。至此，民辦學校教師權益保障之虛假性可窺見一斑，“民辦教師由誰來買單”，猶如一個皮球在半空中被拋來拋去，沒人敢接。民辦學校舉辦者，本著企業家的理念去經營學校，誠然也就不會大公無私地為教師提供過多的保障，這似乎又涉及到資本的剝削問題，只是在社會主義國家，這種剝削被偷換了概念。

再者，在職務聘任、課題申請、評獎評優方面，民辦與公辦教師之間的同等權利也失去平等的起點。公辦學校在政府的庇佑下，軟硬件條件都比較突出，教師有充足的保障，具備較多的精力與資本。而民辦中小學一般較缺乏教師本位思想，教師被當成生產車間的工人，被視為賺錢的工具；而學生利益至上的理念，把學生和家長當成上帝，更讓教師無處不得放松，他們除了教學與管理，根本沒有過多的精力去搞其他事情。有些民辦中小學內在的評價制度是以教師的招生數量或家長投訴量為決定因素，教師的教學水平完全被忽視，這從某種程度上也削弱教師的信心，尤其扭曲教育的本質。所以，相對于公辦學校教師，民辦中小學教師所擁有的權利更多的是象征性的、虛有的，看不見，摸不著。沒有實質性的權利保障，難以留住優秀教師與骨干分子，這是民辦中小學教師流動的現實性原因。

四、“同等法律地位”的虛幻：流動之必然

《促進法》第27條規定，民辦學校教師與公辦學校教師具有同等的法律地位。這種同等的法律地位，可以理解為作為一名教師，無論是在民辦還是公辦學校，都享有同等的權利，同時也必須履行相同的義務。有學者指出：“若從法律主體的權利平等作為權利享有、行使、實現的過程的基本原則出發，可以推定出民、公辦學校教師具有同等法律地位的基本內涵，那就是民辦學校教師作為法律關系主體，其法律地位與公辦教師相比，必須體現主體的普遍性，內容的同一性和權利救濟的非歧視性原則，即所有民辦學校教師皆為權利主體，享有與公辦學校教師相同的權利，在權利實施遇到障礙時，法律應無差別地給予救濟與保障。”至于非基本的、從其他相關法律，如《教師法》、《教育法》、《義務教育法》等延伸而來的權利，民辦學校教師也應當享有。《實施條例》第43條規定：教育行政部門應當會同有關行政部門建立、完善有關制度，保證教師在公辦學校和民辦學校之間的合理流動。現實中，我們不難發現，所謂的“同等法律地位”似乎不堪一擊，而“合理流動”更是形同虛設。民辦與公辦中小學教師的地位根本無可比擬，他們之間相互流動的通道小如針孔。在國外，一旦獲得教師資格證，教師就可以在民、公辦學校之間自由流動；在中國，國有單位的“出入證”被嚴格限制，沒有具備充分的資格條件，就甭想跨越，而一旦跨越，就可穩坐其中。公辦學校教師招聘，一般都要求應屆畢業生、或暫緩就業的歷屆畢業生、或在職的優秀公辦教師。這也就意味著，一旦進入民辦學校工作，只有辦理暫緩就業的畢業生有再考一次的機會，其他則幾乎沒有機會進入公辦學校的門檻，所以合理流動的合理性有待商榷，民辦與公辦學校教師之間的身份地位差距顯著無可漠視。民辦學校教師在校長的全權管理下，難以獲得與公辦學校教師同等身份地位標識，其中表現最突出的就是“自由聘任制”。民辦學校的聘任制，決定學校與老師之間的雇傭關系，在勞動合同上體現的是法人單位與公民個人的平等勞動關系，這與一般的私營企業員工招聘沒有質的差別。“民辦學校的性質決定了其運行機制和用人制度與公辦學校存在很大的差異。”他們同屬教育機構，但歸屬權與管理權不同，已經從根本上決定其不等的現實。這種差別，從某種程度上決定民辦中小學教師地位的卑微性，他們雖然有著教師的名份，卻更多的是被并入“企業員工”的行列，以被雇傭者的身份為民辦學校勞作，而且隨時有被“炒魷魚”的危機。如今就業市場供過于求，許多民辦學校根本不愁招不到教師，所以他們認為沒有必要花時間或采取更多的優惠政策去留住老教師。招聘新教師一來可以節約開支，二來新入職員工比老員工更有干勁，也沒有過多的要求，一石二鳥，何樂而不為？民辦中小學教師，無論是社會地位，還是學校身份地位，都不能與公辦教師相提并論，他們之間沒有過多的可比性。在一個尋求保障與安全感，祈求地位攀升與尊重的社會，民辦中小學教師的非正常性流動也就成為必然。

五、啟示

綜上可知，民辦中小學教師非正常性流動與民辦教育相關政策法規密不可分。政策作為保障關涉者基本權利的底線法則，神圣不可侵犯，但《促進法》卻模糊地將教師的權利變相剝奪。人是追求上上流動的有機體，人生理想的形成需要一定的現實條件支撐與保障。尤其是當今物質膨脹的時代，人們的思想觀念偏向現實主義，做事情講究“效益”，講求“回報率”，他們對投入與產出的核算之精準往往讓人驚訝。學校是如此，教師也不例外。公辦中小學教師屬于政府編制內成員，有穩定的生活保障，即所謂的“鐵飯碗”，有較高的身份地位標識；民辦中小學教師在學校的領導下，只能獲得“瓷碗”（隨時可能破碎），少了“安全感”，少了“尊嚴”，所得權利沒有具體指向，身份地位不明確。民辦學校舉辦者取得“回報”的合理性以及具體回報率的不確定性，使“營利”如皇帝的新裝般套在民辦學校身上，這首先抹去教師不求更多回報的可能，而“自由招聘”又破滅他們的幻想。所以，民辦中小學“教師面孔月月新”的現象普遍存在。“教育興衰，系于教師”肖川教授如是說。民辦學校的繁榮興盛與長遠發展，同樣有賴于一支穩定的教師隊伍。法國學者埃德加#8226;莫蘭曾強調：“教育職業的特點導致把教師歸結為專家。但是教育應該重新變得不僅僅是一種職能、一種專業、一種職業，而是一個濟世的任務：一項使命。”教育如何成為一項使命，而非只是單純的一門職業，一種謀生手段，這有待相關人員共同努力。尤其對我國的民辦學校，可以說是一個長遠的夢想。

《民辦教育促進法》及其《實施條例》作為指引民辦教育健康成長的法律，關系到民辦教師的切身利益。尤其是民辦中小學教師，他們屬于民辦教師中的特殊群體。在義務教育普及的當下所投資興建的民辦中小學，為社會提供就學機會的同時，更多的是希望從中獲得投資回報，而民辦中小學無論從規模還是效益上，較之民辦職校或者民辦高校都有距離，且難以得到政府的財政支持。所以，當投資者將回報看成是辦校的首要目的時，其教職員工也難以逃脫被剝削的命運。《促進法》部分條款表述的模糊性，為機會主義者提供可乘之機；其與相關法律的矛盾沖突，更強化民辦中小學教師的無根性，使流動之勢難以阻擋，這是政策的疏漏。要舒緩這種非正常性流動趨勢，需要國家重視、社會支持、立法機關認真對待、投資者更新觀念、教師自我完善，多方力量相互協調，從根源上著手，而國家政策作為權利保障的基礎，是最為關鍵的。

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