國家公園及其對風景園林學的影響

作者簡介

楊銳 教授，博士生導師。現任清華大學建筑學院景觀學系主任，高等學校風景園林學科專業指導委員會主任。主要研究領域：風景名勝區規劃理論與實踐；國家公園和保護地理論與實踐；自然文化遺產的保護與管理；風景園林教育。

什么是國家公園

“國家公園”的概念源自美國，名詞譯自英文的“National Park”，最早由美國藝術家喬治·卡特林（Geoge Catlin，1796-1872年）提出來的。

1832年，喬治在旅行的路上，對美國西部大開發對印第安文明、野生動植物和荒野的影響深表憂慮。他在游記中寫道“它們可以被保護起來，只要政府通過一些保護政策設立一個大公園……這是多么美麗而激動人心啊，為美國有教養的國民、為全世界、為子孫后代保存和守護這些標本。一個國家公園，其中有人也有野獸，所有的一切都在自然之美中處于原始和鮮活的狀態。”此后，“國家公園”的概念隨即被全世界許多國家所使用，盡管確切含義不盡相同，但基本意思都是指自然保護地的一種形式。

美國黃石國家公園由美國國會于1872年批準設立，是世界最早的國家公園。而從1872至今，國家公園運動從單一的國家公園概念衍生出“國家公園與保護地體系”“世界遺產”“生物圈保護區”等相關概念，也從美國一個國家發展到世界上100多個國家和地區。

根據IUCN（International Union for Conservation of Nature and Natural Resources，世界自然保護聯盟）的最新定義，“保護地”指的是“通過立法或其他有效途徑識別、專用和管理的，有明確邊界的地理空間，以達到長期自然保育、生態系統服務和文化價值保護的目的。”“國家公園”指的則是“大面積自然或近自然區域，用以保護大尺度生態過程以及這一區域的物種和生態系統特征，同時提供與其環境和文化相容的精神的、科學的、教育的、休閑的和游客的機會。”

2014年的最新統計，世界上共有207201處保護地，2933處國家公園。根據聯合國環境署—世界自然保護監測中心（UNEP-WCMC）和IUCN于2012年聯合發布的報告顯示，截至2010年，全球保護地總面積約占地球陸地總面積的12.7%，國家公園總面積約509萬平方公里，占地球陸地面積的3.42%。

當然，不同國家對國家公園的定義有所不同，但是設立國家公園的目的是相同的，既為了保護生態和環境，又能增強民族自豪感。另外，國家公園的性質也是共同的，具有全民公益性。

中國有名稱上的國家公園，但沒有實質意義上的國家公園。我們有各種類型的自然保護地，但沒有形成國家公園與保護地體系。

大家知道，2013年的十八屆三中全會確定了363項國家級戰略，其中就有“建立國土空間開發保護制度，嚴格按照主體功能區定位推動發展，建立國家公園體制”。中央政府把建設國家公園提升到如此高的地位，是新中國成立以來第一次。

作為世界第二大經濟體和正在崛起的大國，中國是時候建立國家公園制度。

國家公園絕對不是一朝一夕的政績工程，它作為生態文明的基礎設施、美麗中國的核心載體，既是國家形象的代言者，又是國家軟實力的體現，它能彰顯國家與民族的自豪感，甚至可成為鎮國之寶、傳國之寶。從經濟社會效益上來看，它能作為國家投資轉向的方向，帶動就業和周邊的經濟社會發展。

那么，建設有中國特色的國家公園，應該滿足哪些條件呢？筆者認為必須達到以下四點：一，屬于最高審美品質的中國自然遺產或文化與自然混合遺產；二，能夠代表國家形象，激發中華民族自豪感和國家認同感；三，符合遺產完整性和真實性的要求；四，具備一定的公眾可進入性，能夠提供公益性國民教育和休閑機會。

社會經濟影響

上世紀30年代，美國遭遇了史上最嚴重的經濟大蕭條，當時全國失業率達到了25%，鄉村因過度農耕而造成的受損土地超過200000萬平方公里。1932年，約有200萬美國人到處流浪，他們之中既有兩手空空的佃農，也有因為大旱3年、離鄉背井的農場主，還有一大批剛從大學畢業、找不到工作的青年，以及各類的城市失業者。這些人天天奔波，居無定所。據當年9月的《財富》雜志估計，美國有3400萬成年男女和兒童沒有任何收入，此數接近人口總數的28%，“在另一種地獄里受難的1100萬戶農村人口”還不包括在內。記錄美國歷史的《光榮與夢想》中曾這樣寫道：“千百萬人只因像畜生那樣生活，才免于死亡。”

面對極有可能崩盤的經濟形勢，熱衷土地保護的羅斯福總統在其著名的“羅斯福新政”中，提出了三個目標“1，解決嚴峻的年輕人就業問題；2，修復受損土地；3，提供公眾游憩機會。”

當時，美國政府組織并成立了Civilian Conservation Corps （公民保護團），大批量雇傭18至25歲青年，每團有150～200個CCC“男孩”，團內實行準軍事管理，以保護和修復自然環境為目的，包括國家公園、國家森林等。政府給這些男孩開的工資還比較高，每月大約有30美元——5美元給年輕人，25美元寄給他們的家里。這一項龐大的工程，持續時間達10年之久（1933-1942），解決了361.2萬人的就業問題。

國家公園的建設是個細致而繁瑣的工程，光靠激情肯定不夠，還需要各種學科的指導。大量的年輕人沒有相應的知識儲備，政府便雇傭專家指導培訓。當時，美國政府設立了2000多個營地，最多曾雇傭28000多名專業人員參加設計和指導工作。

另外，美國成立了Works Progress Administration（1935-1942），雇傭850萬成年人，涉及領域包括教師、藝術家、劇作家、工程師、建筑師、景觀師，占當時美國總失業人口的47%。

不僅如此，政府還提供資金支持，建設了8192個公園，124000座橋，651000英里道路和污水處理系統，125000座公共建筑如學校、游憩中心，劇院和動物園。

通過這些慎密可行的措施，10年時間里，羅斯福新政取得了一系列顯著的成效：在經濟發展緩慢的時候，刺激了國家經濟的增長，為年輕人提供了大量的就業機會，保持了社會的穩定。最為重要的是，美國人在完成其基礎建設的同時，結合了自然和環境，創造出了大量風景如畫的人文景觀。

中國如何建立國家公園和保護地體制

我覺得，目前我國建立國家公園體質，有兩點需要注意。

一是權責利的清晰化，這也是難點和要點。

如各級政府的權責利、各個部門的權責利、社區的權責利、國民的權責利和其他利益主體的權責利該如何協調，都需要詳細和完善。

二是九對關系需要厘清。

哪九對關系呢？一與多，即國家公園與保護地體系之間的關系；存與用，即保護與利用之間的關系；前與后，即代際關系；上與下：即中央政府和各級地方政府之間的關系；左與右，即不同職能部門之間的關系；內與外，即保護地邊界內部和外部之間的關系，其中尤其應關注社區問題；新與舊，即新建保護地類型與已有保護地類型之間的關系；公與眾，即公共管理部門和其他利益團體之間的關系；好與快，即國家公園制度質量和國家公園制度建立速度之間的關系。

明確了上述的權責利、理順了各種關系，下一步從哪里著手呢？

眾所周知，我國的“國家禁止開發區”大約占17%的國土面積，這些地區包含國家級自然保護區、國家級風景名勝區、國家地質公園、國家森林公園、世界自然遺產或混合遺產保護區。我們的基本思路可以這樣設計：依托這些禁止開發區，協調好五種類型保護地之間的邏輯關系、法律關系和管理關系，從而增加國家公園類別，研究并增加國家濕地保護區、國家海洋保護區、國家傳統農耕精華保護區等類型。

國家公園的構建如何從大局著手？有沒有專門的機構統一規劃？解決如此種種矛盾，很有必要成了一個統一的管理局，如“中華人民共和國國家公園與保護地管理局”。

對此，我的建議是，先改革機構，再推進立法，將上述保護地相關職能、人員劃歸該管理局，然后建立《中華人民共和國國家公園與保護地法》。

機構改革又包括哪些內容呢？

中央政府層面設立“中華人民共和國國家公園和保護地管理局”；省一級政府設立“保護地管理局”；將自然保護區、風景名勝區、地質公園、森林公園、世界文化和自然遺產地等相關職能、人員劃歸管理局；籌建區域型國家公園和保護地管理部門，作為中華人民共和國國家公園和保護地管理局的派出機構；由“中華人民共和國國家公園和保護地管理局”直接委派國家公園園長和主要管理人員；在中央政府層面成立“國家公園和保護地專家委員會”，在省一級政府成立“保護地專家委員會”；建立國家公園首席科學家制度；建立決策問策機制，對管理者和專家實行終身問責。

關于法制建設，需要確立的是《總法》、《專門法》、《一區一條例》等等。立法是人大的權利和義務，我們風景園林行業的專家，只能提出建議。成立管理局、完善法律條文，是建立國家公園體制的兩項硬性條件，另外還需要注意其他必備因素。

一是補償機制。譬如，我們可以設立《國家公園與保護地建設補償基金》《國家公園與保護地社區發展基金》，做好這一切，可避免許多強拆的悲劇發生。

二是技術支持。國家公園和保護地如何規劃、如何評級以及如何管理，還得做大量的工作。可以制定《中華人民共和國國家公園和保護地體系分級評價標準》《中華人民共和國國家公園和保護地體系分類管理標準》《中國國家公園和保護地體系總體規劃》《中國國家公園和保護地資源分類管理政策》等等條文，作為行業的標準。在大數據時代，我們還得做好衛星數字監控系統、動態信息網絡建設，以及環境、社會、生態與視覺影響評價機制，與全國人民保持互動，歡迎大家的監督。

三是社會支持。社會支持范圍比較廣泛，如公眾參與機制、全民環境教育計劃、中小學國家公園課程計劃、國家公園志愿者機制等等。

另外，還需要人力資源：建立國家公園技術資格認證和注冊制度；定期技術培訓制度等等。

如果以上設想均能實現，那么“中華人民共和國國家公園和保護地管理局” 將進行統一的規劃管理，它擁有國家公園和國管保護地的規劃編制權、保護項目和設施建設審批權；為每一國家公園編制總體管理規劃。

風景園林學應該做哪些工作

風景園林學是一個理論和實踐相結合的學科，風景園林設計師們不僅僅要在案例中總結前輩們的經驗，還要到實地進行勘察，結合具體環境而做出相應的設計。對比其他國家而言，中國有著悠久的文化和歷史，故而中國也是混合遺產最多的國家——許多景觀都蘊含著文化背景，她們不僅僅屬于自然景觀，也屬于文化景觀，用一個更好的詞兒來說，稱為“風景”。

大家知道，我國的城鎮化的工作推進得如火如荼，與此同時，對風景的保護也日益引起了廣泛的關注。無論是自然遺產、文化遺產的保護，還是保護地及國家公園的構建，甚至是新農村的規劃，風景園林學都肩負著舉足輕重的責任。

現在，“國家公園與保護地”已被提到國家戰略，風景園林學的地位有了大幅度的提升，筆者認為，風景園林學科還應該從以下幾個方面做充足的準備。

首先，深度介入，并做相應的技術準備。準備根據美國的經驗，風景學林牽扯到300多種職業，綜合了多門學科的知識。中國的標準將來必定涉及到許多專業和準則，到底怎么樣的專業和準則最適用呢？需要更多的院校和師生參與進來進行技術標準的制訂，有了標準，才能更好地拓寬其影響力。

有了技術和標準，各大院校可以制訂具體的課程內容，進行人才培養，我們不僅需要專業的人才，甚至很有必要開展公眾教育，讓更多的人了解風景園林學科。

技術標準、人才培養、大眾教育既可層層推進，也能同時發展，在實現上述目標的工作中，我們還得做一些案例積累，總結學科發展的經驗。

我們的學科去做國家公園，最重要的一點是需要對國家公園的正確認知，防止國家公園變形變質變味。

國家公園不是景區，不是城市公園，不是旅游度假區。風景園林專業的師生們，應該對國家公園有著深刻的理解，在這個基礎上，我們的介入才能發揮影響，并通過介入和影響，對國家建設作出貢獻，從而提高風景園林學的地位。