P2P網絡信貸平臺監管研究

陳晨

(中國人民銀行濟南分行，山東濟南250022)

P2P網絡信貸平臺監管研究

陳晨

(中國人民銀行濟南分行，山東濟南250022)

在沒有監管的情況下，P2P網絡信貸平臺(簡稱“P2P平臺”)在我國呈自由發展狀態，不僅平臺機構數量和平臺交易數額迅猛發展，而且正在從為民間借貸提供純粹的中介服務向直接從事金融業務發展，非法集資和用戶資金被挪用等多種風險突顯，不能再對其放任自流。維護金融市場秩序和保護金融消費者權益是兩項最基本的監管目標，監管部門應針對監管目標選擇不同的監管策略。

P2P網絡信貸平臺;金融秩序;借貸;監管

P2P網絡信用借貸平臺①P2P是由Person-to-Person(或Peer-to-Peer)音譯而來的，Person-to-Person(或Peer-to-Peer)lending platform一般譯為“P2P網絡信貸平臺”或“P2P網絡借貸平臺”。“信貸”一詞通常用于金融機構為借方的情況，而“借貸”一詞使用范圍更廣，如“民間借貸”。所以，譯為“P2P網絡借貸平臺”符合習慣用法，但是譯為“P2P網絡信用借貸平臺”更能體現這類網絡平臺服務于信用貸款的重要特征，因此本文使用的“P2P網絡信貸平臺”實為“P2P網絡信用借貸平臺”的簡稱。(以下簡稱“P2P平臺”)發源于英國，2005年3月成立的英國Zopa是全球第一家P2P平臺。此后，P2P平臺在世界各地迅速成長，其中最具代表性的是美國的Prosper、Lending Club、Kiva等。自2007年8月我國第一家P2P平臺拍拍貸成立以來，到2013年5月，全國的P2P平臺已多達200余家，僅2013年5月一個月，通過P2P平臺實現的民間融資規模就達43．1億元。雖然P2P平臺以銀行業金融機構不愿或不能提供信貸服務的人群為目標對象，在拓寬借貸渠道、降低借款成本、推動民間借貸陽光化以及普惠金融發展等方面發揮了積極作用，但是由于P2P平臺具有許多新特點，沒能歸入正規的金融機構，因此在我國按機構進行分業監管的情況下，目前處于監管真空地帶。

一、國內P2P平臺的發展演變

Person-to-Person lending是個人通過第三方網絡平臺，在收取一定費用的前提下向其他個人提供小額信用借貸的一種金融模式。P2P平臺有兩類用戶，一類是將資金借出的放款人，一類是需要借款的借款人。回顧國內P2P平臺最初的特征，主要包括:(1)平臺僅為自然人服務，僅允許個人注冊為平臺用戶，通過平臺發生的借款均為個人之間的借貸。(2)平臺僅為信用借貸服務，借款人無需提供抵押或擔保。(3)借款人和放款人通過平臺自行配對。(4)放款人自擔風險，平臺不為借款提供任何擔保，只是通過對借款人身份審查和信用等級核定，為放款人判斷借款人信用狀況提供參考信息。(5)平臺僅為小額、中短期信用借貸服務，是對正規金融機構信貸業務的補充。

但是在沒有監管的情況下，國內P2P平臺的發展十分自由，其運作模式、業務、產品可謂五花八門，一些最初特征已經發生改變，并仍在不斷發展變異。國內P2P平臺的特征演變主要體現在以下幾個方面:

1．由提供信用貸款，擴大到提供涉房貸款、涉車貸款等各種擔保貸款，與正規金融機構借貸的互補關系正在向競爭方向發展。而且，用戶為自然人的傳統特征正在被打破，部分平臺已經允許符合條件的企業注冊，或者雖未允許企業注冊，但是用戶可以用個人名義為符合一定條件的企業貸款。這一變化可以使P2P平臺成為小微企業金融服務市場的補充，但是隨著業務規模的發展壯大，對以民生銀行為代表的致力于微貸業務的中小銀行將形成一定的競爭壓力。因此，P2P平臺不宜繼續游離于監管之外。

2．由一對一、一對多(一個借款人對應多個放款人)、多對一(一個放款人同時將資金借給很多借款人)地撮合借、貸雙方，提供純中介服務，發展為出售P2P理財產品。這種理財產品類似于銀行的信貸類理財產品，應當受到金融監管。在美國，P2P平臺如果基于對借款人的貸款而向放款人出售的收益權憑證，是被證券交易委員會(SEC)視為證券監管的①SEC認為P2P是證券的理由包括:首先，在網站注冊的投資者是以他們的資金能得到預期回報為動機的;其次，在網站上出售的貸款面向不特定公眾;再次，相當一部分投資者可能會認為網站上陳列的貸款是一種投資;最后，網站沒有設置其他可降低投資者風險的管理制度(即投資者風險自擔)。，SEC有權對出售這種投資理財產品的P2P平臺進行監管。［1］

3．由放款人完全自擔風險，演變為P2P平臺為放款人墊付損失、提供本金保障、提供本息保險(與保險公司合作)等借貸形式。P2P平臺提供的借款項目利率通常高于銀行存款利率和銀行理財產品的預期收益利率，高利率是P2P借貸對放款人的最大吸引力，但是由于借款人無需提供任何抵押和擔保，借款人投資P2P借貸所面臨的違約風險也很大。為降低放款人的投資風險，吸引更多的放款人參與到P2P借貸中來，國內很多P2P平臺已陸續為放款人提供不同程度、不同條件的投資保障措施，有的與保險公司合作，可謂是各顯神通，但也有平臺因為無法承擔壞賬墊付風險而不得不宣布倒閉。

4．小額、中短期借貸服務有向大額化發展的趨勢。國外P2P平臺一直服務于小額、中短期借貸需求，如Zopa和Prosper，借款最高額度分別為1．5萬英鎊和3．5萬美元，借款最長期限均為5年。②Zopa的借款額度為1000-15000英鎊，借款期限為1、2、3、4、5年;Prosper的借款額度為2000-35000美元，借款期限為3、5年。但是國內P2P平臺對自然人的單筆信用貸款最高可達50萬元，于是周轉于P2P平臺上的資金規模越來越大。這些游離于監管之外的資金運作，不在人民銀行金融統計范圍之內，人民銀行根據不完整的金融統計數據所制定的金融宏觀調控政策的效果可能被削弱。

二、監管的必要性和緊迫性

(一)監管的必要性。缺乏監管，使P2P平臺突顯以下風險:

1．非法集資和用戶資金被挪用的風險。銀監會辦公廳2011年印發的《中國銀監會關于人人貸有關風險提示的通知》(銀監辦發［2011］254號)明確指出:“人人貸中介機構有可能突破資金不進賬戶的底線，演變為吸收存款、發放貸款的非法金融機構，甚至變成非法集資。”但是從目前眾多P2P平臺在網上的宣傳和說明來看，幾乎沒有P2P平臺對托管用戶資金的第三方機構進行披露。在沒有監管部門和強制性監管要求的情況下，盡管銀監會對銀行業金融機構作出了風險提示，但是P2P平臺仍然可以我行我素，即使其挪用了用戶資金，用戶也無從得知。

2．利用平臺洗錢的風險。現行的反洗錢監管體系未將P2P平臺納入監管視野，P2P平臺無需履行反洗錢義務。人民銀行作為反洗錢監管部門，對平臺撮合的交易尤其是線下交易無從監測，無法從平臺獲得大額或可疑交易報告，也就不能判斷其中的資金流動行為是否涉嫌洗錢。同時，除個別P2P平臺主體主動發布過交易信息外，對各家平臺是否開展客戶身份資料和交易記錄保存也不得而知，可能造成明知發生洗錢行為也無法取證的尷尬局面。

3．用戶個人隱私和交易安全沒有保障的風險。成為P2P平臺注冊用戶，需要提供大量的身份、財產信息。而且，P2P平臺通常要求借款人提供從人民銀行查詢的個人信用報告，不論貸款是否通過核準，借款人提供的所有個人信息包括信用報告，均不被退還。甚至有些P2P平臺還私下與銀行合作查詢用戶的個人信用信息。2012年，人民銀行在處理自然人信用報告異議申請的過程中，就曾發現個別銀行違反《個人信用信息基礎數據庫管理暫行辦法》第十二條規定，編造“信用卡審批”“貸款審批”“貸后管理”等查詢理由，將查到的個人信用報告非法提供給與之合作的P2P平臺，供P2P平臺核對借款人提供的信用報告。雖然各平臺都宣稱將采取嚴格措施保證用戶隱私安全，但由于缺乏有效監管和市場退出機制的約束，用戶提交的個人信息存在嚴重泄密隱患。另外，P2P平臺實力參差不齊，部分機構甚至通過第三方設計的通用網站模型來開展業務，缺乏抵御風險和處理突發事件的能力，一旦發生數據丟失將造成嚴重后果。

(二)監管的緊迫性。目前國內P2P平臺的業務發展十分混亂。有些平臺除利用網上放款人的資金放貸外，還同時開展自營貸款業務，但放貸主體不是符合現行監管政策的小額貸款公司，不符合現行法律法規的規定，放任自流，可能擾亂金融市場秩序。此外，P2P平臺的蓬勃發展吸引了銀行以及大型資本機構“試水”P2P平臺。如果相應的監管再跟不上，很難說其中會蘊藏怎樣的風險。

從P2P平臺的角度，進入金融監管范圍也有利于P2P平臺自身的長遠發展。如果沒有監管部門制定法規來規范P2P平臺，保護放款人與借款人的權利，令潛在的放款人、借款人消除疑慮，P2P平臺就不可能真正地得到興旺發展。正是認識到這一點，英國的許多P2P平臺呼吁政府出臺相關的法規。2012年12月7日在倫敦召開的P2P金融政策峰會就以“英國和歐盟的法規在為消費者和小企業提供的替代式金融發展中的作用”為主題。在這次峰會上，P2P金融行業向英國和歐盟的政策制定部門提交了一份公開信，以重申它們對于相關法規的渴望。

三、對監管目標及監管策略的建議

博鰲亞洲論壇2014年年會期間，銀監會副主席閻慶民對外表示，國務院日前對互聯網金融的監管做了分工，已經決定由銀監會牽頭來承擔對P2P監管的研究，說明銀監會將成為我國P2P平臺的監管部門。目前銀監會的相關研究剛剛啟動，還沒有具體方案。

雖然我們不清楚國務院作出此項監管分工的原因，但值得注意的是國內P2P平臺目前已開發出的一些新功能和產品，如允許平臺代表放款人挑選貸款，或者不顯示借款人信息，僅向放款人提供幾種固定模式的投資產品，實際是由平臺刪選貸款池，或者與多個地方的小額貸款公司合作，出資購買由各小額貸款公司刪選并在其當地發放的貸款，形成一個或多個供P2P平臺放款人投資的貸款池。這種投資產品與銀監會負責監管的銀行理財產品十分類似，是否能適用或借鑒對銀行理財產品的監管規則，最有發言權的是已經有一定監管經驗的銀監會。

不管P2P平臺最終由誰來監管，監管部門都要確定監管目標，并選擇相應的監管策略。無論監管部門預設多少監管目標，有兩項基本目標必然在其中，那就是維護金融市場秩序和保護金融消費者權益。這兩項監管目標的角度不同，與之對應的監管策略也應有不同側重。

(一)維護金融市場秩序的監管目標和監管策略。監管部門對P2P平臺有關風險的關注角度與P2P平臺、放款人、借款人和其他參與主體不同，應該站在維護金融市場秩序的高度。從國內情況來看，P2P平臺可能涉及非法集資、洗錢犯罪和非法從事金融活動等擾亂金融市場秩序的風險。為防范這些風險，監管策略應重在制定和完善監管法規，提出強制性監管要求，對被監管對象設置定期報告某些重大事項、報送報表和報告的義務，并把好市場準入關，建立市場退出機制。

建議P2P平臺管理辦法至少但不限于對以下問題作出制度安排:

1．為防止P2P平臺為洗錢提供便利，要求所有投入P2P平臺的資金都使用通過銀行轉賬方式;要求P2P平臺的所有線下交易履行線上登記手續，并通過平臺以銀行轉賬方式投入資金;要求P2P平臺對其線上線下的所有交易承擔大額交易和可疑交易報告義務。

2．為防止不法分子利用P2P平臺非法集資，防止P2P平臺挪用用戶資金，要求P2P平臺與銀行簽訂用戶資金托管協議，實現自有資金與用戶資金的賬戶隔離，由銀行為借款項目“滿標”①“滿標”是國內P2P平臺上的一個常用術語，指借款項目在預先設定并公布的投標期限內足額籌集到需求的款項。前放款人被凍結的款項提供一個臨時賬戶。

3．為防止P2P平臺非法從事金融活動，要求P2P平臺履行信息公開披露義務，使社會公眾和監管部門能夠監督P2P平臺的合法運營。要求P2P平臺及時或定期備案對業務流程和產品的修改，對新業務和新產品可以設定事前審批或事后備案，以便監管部門能判斷業務和產品的性質、風險，或叫停某項業務或產品，必要時建議其他監管部門介入。

4．為將P2P平臺納入金融統計范圍，要求P2P平臺定期向監管部門報送資產負債表等有關報表和報告。

5．為凈化P2P行業，宜對P2P平臺采取市場準入制度，從源頭上確保P2P平臺符合一些有利于控制經營風險和保護貸款人權利的資產負債指標、網絡安全技術指標，具備符合要求的網絡設備和備份設備，建立有關反洗錢制度、應急處理制度和信息保密制度。

6．在設計市場退出機制時，可以將P2P平臺的業務劃分為兩大基本類別，分別提出不同的監管要求。一類是純中介性質的業務，即P2P平臺在這類業務中，不介入借貸雙方的債權債務關系。放款人通過P2P平臺的此類服務可以實現“自主放貸”。另一類業務是借貸雙方的債權債務關系經由第三方居中轉讓建立，P2P平臺負責為投資者尋找合適的借款人原始債權，并對其進行打包或拆分后，促成投資者從第三方手中受讓債權，放款人通過P2P平臺的此類服務可以實現“聚合投資”。之所以按業務劃分，是因為有的P2P平臺既有純中介性質的業務，也出售理財產品。對于純中介性質的業務，借貸雙方在網上直接簽訂借款合同，平臺退出市場與否并不會影響借貸雙方已經建立的借貸合同關系，但是平臺委托第三方銀行機構托管的借款人賬戶中的資金，無論是借款人借到的款項還是歸還的款項，都應規定不屬于P2P平臺的破產財產。第二類業務存在的主要風險是金融詐騙風險(即平臺捏造虛假借款人信息，騙取投資人資金或通過借舊還新方式來實現龐氏騙局)和非法集資風險(投資人資金直接進入平臺對公賬戶或平臺老板的個人賬戶)。但是由于從事這類業務的P2P平臺所披露的信息十分有限，無法全面了解其內部運作機制，尚無法對其市場退出機制給出詳細建議。

(二)保護金融消費者權益的監管目標和監管策略。P2P平臺上的借款人和放款人都是享受P2P平臺提供的金融信息服務和資金出借與還款中介服務的金融消費者，理應納入金融消費者的范疇，受到保護。但是由于P2P平臺的監管機構不明，目前“一行三會”的金融消費者保護機構尚未將P2P平臺的用戶列入各自的消費者保護范圍。待監管機構明確后，保護P2P平臺的借款人和放款人必將成為監管目標之一。實現這一目標的監管策略應重在信息披露、隱私保護、平臺過度或誤導性宣傳等方面的監管。

1．對披露信息的監管。放款人和借款人是關系到P2P平臺生存和發展的最基本的主體，立法應通過強制性信息披露要求來保護放款人和借款人的權益。應向放款人和借款人披露:放款/借款流程，資金出入用戶平臺賬戶的路徑，須簽訂的格式化合同，第三方銀行對用戶交易資金的管理情況，平臺對用戶信息的存儲，披露和保護措施及規則，資金安全保障措施，投資風險(包括信用風險、操作風險、流動性風險、市場風險、法律風險)，投資保障(即平臺為放款人提供的本金或利息保障措施及獲得保障的條件、保障資金來源、合作的擔保機構提供的擔保產品等)，收費標準，等等。還應向放款人披露影響其選擇借款項目的信息:借款人的借款信息，借款人主動公開或允許平臺公開的能證明其還款能力和信用的信息，平臺對借款人的分類及分類標準，平臺對借款人身份及信用信息的來源及信用評估方法和評估結果，借款項目的借款進度，等等。

2．對保護隱私權的監管。不同于傳統借貸，借款人通過P2P平臺公布的個人信息可能足以使平臺上其他成員和公眾推斷出其具體身份。出于尊重和保護借款人隱私的目的，美國的P2P平臺允許借款人在貸款申請中自主決定匿名提供多少個人信息，如Prosper和Lending Club都以匿名的方式公布借款人包括信貸報告數據在內的個人信息，并且采取措施阻止借款人上傳更多可鑒別身份的個人信息。有觀點認為聯合或統一監管會在放款人需要借款人的關鍵信息與借款人對貸款信息隱私性的關注之間起到平衡作用。［2］

國內P2P平臺發布借款信息時，一般也看不到借款人的身份信息，借款人一欄只顯示其在網站注冊的用戶名，并不顯示其真實姓名。至于借款人向P2P平臺提供的用于驗證真實身份和信用狀況的個人信息，一般由P2P平臺掌握，不對外公布。但是當借款人愿意主動向其他會員或擔保人展示個人資料時，有些P2P平臺允許會員選擇開放擔保人可見的權限。對于借款人向P2P平臺提交的個人信息，有的平臺將所有資料僅向網站審核人員開放瀏覽權限，所有投資人、網站客服、其他管理人員均不能對會員的個人信息進行查閱及處理，所有工作人員也不能拷貝、傳輸相應的電子檔案。上述做法和承諾無疑是有利于保護借款人個人信息的，但是在沒有監管部門的具體要求之前，只是屬于個別P2P平臺的自律行為。

目前，中國人民銀行已著手保護金融消費者個人信息。2011年1月下發的《中國人民銀行關于銀行業金融機構做好個人金融信息保護工作的通知》(銀發［2011］17號)針對銀行業金融機構保護個人金融信息作了比較詳細的規定。對P2P平臺而言，這方面的監管空白亟需填補。

一些P2P平臺在網上公布“逾期黑名單”的做法涉嫌侵犯個人隱私。公布的“黑名單”中公開披露借款違約人的身份證號、身份證上的住址、電話、逾期筆數、天數和欠款金額等信息。這種做法雖然客觀上是對違約人的失信懲戒，但在一定程度上也侵犯了違約人的隱私權。可是我國尚沒有普遍適用的公民隱私權保護的法律規定。根據《個人信用信息基礎數據庫管理暫行辦法》(中國人民銀行令［2005］第3號)，個人信用信息基礎數據庫中的個人信息僅對商業銀行和個人(信息主體)披露，而且商業銀行查詢個人信用信息應獲得個人明確授權，并且只能在辦理該辦法所列舉的業務時才能查詢。2013年3月15日生效的《征信業管理條例》進一步規定，信用信息提供者向征信機構提供個人不良信用信息必須事先告知信息主體，并對征信機構采集、保存和對外提供個人信息作出了規定。因此，只要P2P平臺作為信用信息提供者向征信機構提供個人信息，那它就應適用《征信業管理條例》的有關規定。建議禁止P2P平臺對外直接發布個人不良信用信息，但是允許其向征信機構提供該信息，以解決P2P平臺公開披露“黑名單”涉嫌侵犯個人隱私權和P2P平臺對外披露個人信用信息無法可依的問題。

3．對平臺過度或誤導性宣傳的監管。只強調高獲利、高回報，而不作任何有效的風險提示，就屬于對獲利的過度宣傳。瀏覽國內多家P2P平臺，都將投資者可能獲得的高收益放在網站醒目位置。有的平臺還以案例形式宣傳投資能獲得穩定的高收益，卻對投資者可能遭受的損失避而不談，即便列有“風險控制”欄目，也多是強調自身擁有較高的業內水平，并沒有實際的風險控制手段。此外，P2P平臺在宣傳其理財產品的高額回報和本息保障時，也可能帶有誤導性甚至欺騙性。如稱平臺有風險保證金，實則沒有;如有的宣傳年化利率高于20%，實則只是預期收益率。所以，提出宣傳內容方面的監管要求勢在必行。

目前，還有平臺聲稱若用戶違約逾期還款超過30天，有權將該用戶的有關資料正式備案在“不良信用記錄”，列入全國個人信用評級體系的黑名單(“不良信用記錄”數據將為銀行、電信、擔保公司、人才中心等有關機構提供個人不良信用信息)，此不良記錄將保存7年。此聲明與現實情況和《征信業管理條例》的規定明顯不符:P2P平臺目前無法接入個人信用信息基礎數據庫，《征信業管理條例》第十六條規定征信機構對個人不良信息的保存期限為自不良行為或者事件終止之日起為5年。不過2013年6月28日，上海資信有限公司推出的全國首個基于互聯網提供服務的征信系統“網絡金融征信系統”正式上線，改變了P2P平臺沒有權威渠道獲得借款人以往違約記錄、無法合法披露借款人違約情況的現狀。該系統服務于P2P平臺，將收集P2P平臺開展業務過程中產生的、包括借款申請和償還在內的全部信用交易信息，同時向P2P平臺提供查詢服務，可以實現P2P平臺之間的信息共享，讓網貸違約無處遁形。上海資信目前已與全國30多家P2P平臺建立了合作關系，最終目標是打通線上與線下，新型金融與傳統金融的信息壁壘。由此，P2P平臺可以成為上海資信這一征信機構的信息提供者和信息使用者，應當遵守《征信業管理條例》中關于信息提供者和信息使用者的規定。

事實上，有的監管方案可能同時兼顧幾個監管目標，而一個監管目標也往往需要多種類型的監管方案共同發揮作用。例如，為實現對放款人權益的保護，不僅需要制定強制性的信息披露要求，還需要強制推行第三方資金托管制度。上述對兩項監管目標及監管策略的討論，希望能為監管部門研究確定監管目標和有針對性、有所側重地制定監管策略提供參考。

［1］李愛君．民間借貸網絡平臺的風險防范法律制度研究［J］．中國政法大學學報，2012，(5):27-28．

［2］陳敏軒，李鈞．美國P2P行業的發展和新監管挑戰［J］．金融發展評論，2013，(3):14．

責任編輯:高文河

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2014-04-06

陳晨(1980—)，女，山東榮成人，經濟師，博士，主要從事金融法制研究。