推進國家治理體系和治理能力現代化的三大路徑

■辛向陽

黨的十八屆三中全會在社會主義發展史上第一次提出了“國家治理體系和治理能力現代化”的思想。這不僅是對馬克思主義政治學說的豐富和發展，也是對“怎樣治理社會主義社會這樣全新的社會”這一重大課題的回答。習近平在《切實把思想統一到黨的十八屆三中全會精神上來》的文章中指出:“國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度;國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。”[1]這就指出了實現國家治理體系和治理能力現代化的主要方面和基本取向。如何推進國家治理體系和治理能力現代化?至少有這樣幾個基本路徑。

一、以定型和強體為主線推進國家治理體系和治理能力現代化

推進國家治理體系和治理能力現代化要抓住一條主線，這條主線就是要塑造中國的制度之型，在塑造服務型政府、開放型經濟新體制、創新型國家以及建設法治中國、平安中國、美麗中國等的過程中完善制度。

(一)在定型中實現國家治理制度的發展完善

十八屆三中全會的《決定》指出:“到2020年在重要領域和關鍵環節改革上取得決定性成果，形成系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，使各方面的制度更加成熟更加定型。”在哪些方面定型?如何定型?三中全會指出了從五個方面進行定型，圍繞著“五個型”建立和完善一系列相關的治理制度。第一，建設服務型政府。為此，要建立以下制度和體系:構建決策科學、執行堅決、監督有力的運行體系，完善決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的行政運行機制。這是建設服務型政府的基礎，也是國家治理的基礎。第二，建設創新型國家。《決定》為此提出了10多個體制機制，主要包括:建立健全鼓勵原始創新、集成創新、引進消化吸收再創新的體制機制，建設國家創新體系，構建公開透明的國家科研資源管理和項目評價機制等。第三，構建開放型經濟新體制。構建新體制要求:建立和完善穩定、公平、透明、可預期的外資政策體系;改革涉外投資審批體制，完善領事保護體制，進一步擴大中國企業及公民對外投資。第四，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系。構建新型工農城鄉關系需要建立和完善的體制機制有很多，比如賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權，穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，大大拓寬農民財產性收入渠道。第五，建設學習型、服務型、創新型的馬克思主義執政黨。建設“三型”政黨，需要完善干部教育培訓和實踐鍛煉制度，使干部在提高學習能力的同時，增強為人民服務的意識;需要構建有效管用、簡便易行的選人用人機制，使優秀干部能夠充分施展為人民服務的本領;深化公務員分類改革，推行公務員職務與職級并行、職級與待遇掛鉤制度，打破制度“天花板”，為公務員扎根基層為民服務創造前提。

(二)在強體中建立健全國家治理制度體系

國家治理體系和能力現代化一個重要的內容就是使國家在關鍵領域建立起完善的制度架構，既清晰地描繪出未來國家治理的方向，又能夠使國家治理能力日益強大起來。國家治理領域的強體體現為:第一，建設科學的財稅體制，建立現代財政制度，以強大的財政汲取能力和財政調節能力促進國家治理基礎的完善。財政是國家治理體系順暢運轉的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。財稅體制健全了，國家治理能力就會不斷提高。第二，建設法治中國，弘揚法治力量，逐步推進法治國家、法治政府、法治社會“三位一體”建設。要通過落實行政執法責任制和執法經費財政保障制度、完善行政執法與刑事司法銜接機制、探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度、建立符合職業特點的司法人員管理制度等一系列制度體制機制，使法治成為國家治理的強大力量。一個國家是否有力量，一個重要的方面就是看這個社會、這個國家實現正義的狀況，因為一個正義的國家一定是有力量的國家。在這個意義上講，法治中國就是要通過法治建設實現社會的公平正義。促進社會公平正義是法治中國的核心價值追求，公平正義是法治建設的生命線，法治政府是維護社會公平正義的強大防線。正如習近平總書記所言:“政法戰線要肩扛公正天平、手持正義之劍，以實際行動維護社會公平正義，讓人民群眾切實感受到公平正義就在身邊。”[2]第三，推進社會主義民主政治制度發展，建設民主的中國，以公民有序的政治參與、多角度的民主協商、基層的自我治理等渠道煥發出民主的力量。民主政治是實現國家治理的基本方式。推動人民代表大會制度與時俱進、推進協商民主廣泛多層深度制度化發展、建立健全各種形式的基層民主制度，是國家治理體系與能力現代化的內在要求。我們要通過以人民代表大會制度為主要形式的選舉民主來使人民根本利益得到有效表達和實現，要通過黨的群眾路線在政治領域體現的協商民主來實現不同階層不同社會群體的利益訴求。第四，推進社會治理體制改革，建設活力中國和平安中國。三中全會提出，加快形成科學有效的社會治理體制，確保社會既充滿活力又和諧有序。《決定》指出，要創新有效預防和化解社會矛盾體制，健全重大決策社會穩定風險評估機制，建立暢通有序的訴求表達、心理干預、矛盾調處、權益保障機制，使群眾問題能反映、矛盾能化解、權益有保障。第五，深化黨的建設制度改革，超越資本邏輯，建設廉潔中國，實現干部清正、政府清廉、政治清明。完善黨的領導體制和執政方式，使黨在駕馭市場經濟的過程中不被市場規則、市場邏輯駕馭，始終確保黨沒有自己的特殊利益，保持黨的先進性和純潔性。西方國家尤其是歐洲國家，政治治理中出現的一個大問題就是政黨政治利益集團化了，政黨都有自身的特殊利益，每一個政黨都與特定的利益集團連接在一起。2006年，英國議會政黨資金特別委員會對政黨的變化發出了如下警告:“維持了過去一個世紀之久的政黨體系已經崩潰。黨員資格不再有任何意義，政黨越來越依賴于私人捐款進行競選。”國際著名財經專家納波利奧尼認為，西方的政黨已經成為了政黨有限公司，“政黨這一政治機器越來越像一個銀行或對沖基金，將從大多數中小股東處獲得的收益交給了董事會。”[2](P220)這一局面帶來的后果就是西方政黨在國家治理中的作用不斷衰減。

二、以統籌和協調重大關系為前提推進國家治理體系和治理能力現代化

國家治理體系和治理能力要想走向現代化，一個重要前提就是統籌和協調處理好涉及國家治理的各種重大關系，如黨和政府的關系、政府和市場的關系、政府和社會的關系、政府和公民的關系、中央與地方的關系等。

(一)正確處理黨和政府的關系

深化政治體制改革，實現國家治理體系和能力現代化，核心的問題就是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一。在“三統一”中，黨的領導是人民當家作主和依法治國的根本保證，人民當家作主是社會主義民主政治的本質要求，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略。實現了“三統一”，就可以實現現代化的國家治理。在國家治理體系中，黨發揮著總攬全局、協調各方的領導核心作用。什么叫總攬全局?總攬全局就是國家治理的根本問題需要由黨進行謀劃和決策。什么是協調各方?協調各方就是黨要協調好與人大的關系、與政府的關系、與民主黨派的關系、與社會團體的關系。其中，協調與政府的關系是十分重要的一個方面。

黨和政府的關系體現在以下三個方面:第一，黨制定好重大方針政策，政府就要通過相應的組織體系把黨確立的方針政策具體化。政府制定涉及國家發展的重大戰略，應當以黨的路線方針為指導，不能偏離黨的基本路線。第二，黨對于政府部門的具體工作不進行干預，政府部門要按照自身運行的規律去做好各項具體工作。第三，黨組織可以從宏觀上、從政治上對政府部門的工作進行監督。

(二)正確處理政府和市場的關系

處理好政府與市場的關系不僅是經濟體制改革的核心問題，也是國家治理的重要問題。處理好政府與市場的關系，應當把握好三個方面的要求:第一，大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據市場規則、市場標準、市場價值、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優化。凡是能由市場形成價格的都交給市場，政府不進行不當干預，政府干預的邊界就是市場無法形成合理的價格;市場機制能有效調節的經濟活動，一律取消審批，對保留的行政審批事項要規范管理、提高效率;企業投資項目，除關系國家安全和生態安全、涉及全國重大生產力布局、戰略性資源開發和重大公共利益等五種情況的項目外，一律由企業依法依規自主決策，政府不再審批。第二，把國家意志與市場力量結合起來，把看不見的手與看的見的手結合起來，把政府智慧與市場行為結合起來。政府要利用自身的力量為市場找到廣闊的發展空間。第三，要把基礎工作與內在要求結合起來，也就是把建設統一開放、競爭有序的市場體系與科學的宏觀調控、有效的政府治理結合起來。建設統一開放、競爭有序的市場體系，是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎;科學的宏觀調控，有效的政府治理，是發揮社會主義市場經濟體制優勢的內在要求。這兩者的結合對于推動國家治理體系的現代化十分重要。

(三)正確處理政府和社會的關系

習近平總書記明確指出:“推進國家治理體系和治理能力現代化，就是要適應時代變化，既改革不適應實踐發展要求的體制機制、法律法規，又不斷構建新的體制機制、法律法規，使各方面制度更加科學、更加完善，實現黨、國家、社會各項事務治理制度化、規范化、程序化。”[1]實現“社會各項事務治理制度化、規范化、程序化”就要求正確處理政府與社會的關系。激發社會組織活力，增強社會組織力量，是現代化國家治理不可或缺的內容。加快實施政社分開，推進社會組織明確職責、依法自治、發揮作用，使社會組織成為凝結公民的紐帶，使社會組織成為充分發揮政府職能、切實維護公民權利的重要保障。把越來越多的公民個人團結在社會組織中，一方面有利于社會治理的有序化，為政府更好地處理與公民個人的關系提供制度支持;另一方面有利于增強社會組織的力量，有效制約政府的某些不當權力。

(四)正確處理中央與地方的關系

正確處理中央與地方關系是國家治理體系的內在要求。三中全會從財稅體制改革的角度對中央與地方的關系進行了分析，指出了未來中央與地方關系的幾個基本原則。第一，適度加強中央事權和支出責任。這是推進大國治理現代化的重要內容。要加強哪些中央事權?三中全會明確指出，國防、外交、國家安全、關系全國統一市場規則和管理等是中央事務，是中央政府的權力。第二，理順共同事權的內容及各自的責任。三中全會強調，部分社會保障事項、跨區域重大項目建設維護等是中央和地方的共同事權，應當理順兩者在這個方面的事權關系，使央地之間能夠彼此協調和相互支持。對于跨區域且對其他地區影響較大的公共服務，中央政府通過轉移支付承擔一部分地方事權支出責任。第三，要明確地方政府的事權。地方事權主要就是區域性公共服務，這些公共服務要直接惠及廣大百姓。第四，在中央集權與地方分權之間可以而且應該找到一個平衡點。在微觀事務上要盡可能地分權，在宏觀問題上應實行民主基礎上的集中，地方可以在自己的權限范圍自主發展，不用擔心中央政府權力的不當干預;中央政府對經濟社會發展進行宏觀調控，為各地發展提供一個良好的宏觀政策環境，同時其合法的權威地位不用擔心受到地方的挑戰，雙方在其自身“度”的界限內具有不可侵犯的合法地位，同時又為對方發展提供自身的基礎。

三、以法治和核心價值觀為依托推進國家治理體系和治理能力現代化

任何國家的治理體系都離不開法律體系的基礎，現代化的治理體系一定是充分體現法治理念、有完善法律制度的治理體系。同樣，治理體系中必定滲透著這樣和那樣的核心價值觀。所以，推進國家治理體系和治理能力現代化必須推進法治建設，必須培育和踐行社會主義核心價值觀。

(一)全面推進依法治國，建設社會主義法治國家

我們黨一再強調，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，法治是治國理政的基本方式，要更加注重發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，使國家治理實現法治化、制度化。一旦實現國家治理的法治化、制度化，這種制度和法律就不會因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。國家治理不僅是有效的，而且是穩定和連續的。要實現國家治理的法治化，應當做好以下工作。

第一，樹立國家治理的憲法意識、憲法理念，嚴格按照國家的憲法要求推進國家治理體系建設。憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程，具有最高的法律地位、法律權威、法律效力，具有根本性、全局性、穩定性、長期性。所有的國家治理制度、治理架構、治理主體都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。任何治理行為，都不得有超越憲法和法律的特權。

第二，進一步完善中國特色社會主義法律體系。中國特色社會主義法律體系是中國特色社會主義制度的基本內容，是建設富強民主文明和諧的社會主義現代化國家的重要制度保障，也是實現國家治理體系和治理能力現代化的保障。中國特色社會主義法律體系保障公民平等權。公民享有平等權是指，所有公民根據憲法和法律的規定，享有同等的權利并承擔同等的義務。憲法第三十三條規定，“中華人民共和國公民在法律面前一律平等。”“任何公民享有憲法和法律規定的權利，同時必須履行憲法和法律規定的義務。”法律面前人人平等是中國特色社會主義法律體系建設的基本原則，意味著在法律適用時，所有公民都是平等的;所有公民必須平等地履行權利和義務，絕不允許有拒絕履行或逃避義務的行為發生，否則就會受到國家強力的制裁。中國特色社會主義法律體系保障公民自由權。自由權是指公民依法享有政治自由、人身自由和宗教信仰自由等自由活動的權利。首先，中國特色社會主義法律體系為公民的政治自由提供法律支持，保障公民平等參加國家和社會管理的權利，維護公民的選舉權和被選舉權;保障公民自由發表意見、見解的權利，維護公民言論、出版、游行、集會、結社的自由。其次，我國法律保障公民的人身自由，公民具有身體和精神不受非法侵害和限制的自由，居住和生活場所不受非法侵害和搜查的自由，自由通信不受他人干涉的自由，對于侵害公民人身自由的行為要依法追究刑事責任。

第三，培育社會主義法治文化，使國家治理的法治基礎更加廣闊。我們要通過不懈努力，讓憲法家喻戶曉，在全社會牢固樹立憲法和法律的權威，讓廣大人民群眾充分相信和尊重法律、自覺運用和使用法律，使廣大人民群眾認識到，憲法和法律不僅是全體公民必須遵循的行為規范和基本準則，而且是保障和實現公民權利的銳利武器和可靠保障。

(二)積極培育和踐行社會主義核心價值觀

現代化的國家治理體系必定體現著一個國家的核心價值觀，體現著國家主流意識形態的要求。沒有核心價值觀的國家治理體系，就失去了靈魂，就無法形成現代化的國家治理能力。

首先，社會主義核心價值觀為國家治理體系現代化確定主導思想和觀念共識。富強、民主、文明、和諧是國家層面的價值目標，這一價值目標會促使廣大人民群眾不懈地為實現社會主義現代化而奮斗;自由、平等、公正、法治是社會層面的價值取向，這一價值取向會引導全社會不斷創造條件去實現自由基礎上的全面發展、公平基礎上的平等發展、正義基礎上的和諧發展;愛國、敬業、誠信、友善是公民個人層面的價值準則，這一價值準則會帶動每一個公民自覺地為國家發展貢獻自己的力量、為社會和諧奉獻自己的智慧。

其次，社會主義核心價值觀為國家治理體系和治理能力現代化指明了具體的方向。國家治理體系和治理能力現代化的首要目標就是實現富強民主文明和諧的社會主義現代化國家，其現實任務就是為在全社會范圍內實現自由平等公正法治提供制度基礎，具體工作就是為每一個人在愛國敬業誠信友善的環境中發展自己、完善自己。

最后，自覺地把社會主義核心價值觀融入推動根本政治制度與時俱進、社會主義基本經濟制度和基本政治制度不斷發展、中國特色社會主義法律體系完善進步的過程中。為此，就要建立完善相應的政策評估和糾偏機制，防止在制度建設過程中出現具體政策措施與社會主義核心價值觀相背離的現象。我們的法律應該在培育和踐行社會主義核心價值觀的過程中發揮更加積極主動的作用。

[1]習近平．切實把思想統一到黨的十八屆三中全會精神上來[N]．人民日報，2014－01－01．

[2]習近平．堅持嚴格執法公正司法深化改革 促進社會公平正義保障人民安居樂業[N]．人民日報，2014－01－09．

[3](意)洛麗塔·納波利奧尼．中國道路[M]．孫豫寧，譯．北京:中信出版社，2013．