展望2020：中國城市發展的七個趨勢

馮奎

國家新型城鎮化規劃，終于出臺。

這個規劃，由中共中央、國務院印發，成為規格最高的規劃，直接反映了城鎮化對于中國的重要性。規劃起止年限是2014～2020年，前后共七年。這個起止年限意味著，國家新型城鎮化規劃，不與“十二五”或“十三五”規劃的起止年限相吻合，因而它不是五年規劃，不是十年規劃，也不是遠景式的戰略規劃。

一個最高規格和級別的規劃，專門針對從現在到2020年這一段時間。這一段時間的特殊性在于，中國城鎮化舊有模式問題突出，城鎮化新型發展模式尚未確立，城鎮化發展恰好處于由舊到新的轉型階段。

國家新型城鎮化規劃的特色在于轉型，它是一個針對以往城鎮化存在問題，促進城鎮化轉型發展，并進而為未來城鎮化健康發展打好基礎而制定出來的規劃。

從美日歐，到拉美東南亞，都沒有一個國家新型城鎮化規劃。通過規劃引領城鎮化轉型，推動城市發展，這也是中國城鎮化的一大特色。

六大亮點

國家新型城鎮化規劃，共8篇31章，其新意突出體現在一個核心、兩個城鎮化率、三件主要工作、四項戰略任務、五大目標、六項改革措施等方面。

一個核心就是以人為本。以人為本，不是抽象的概念。在第一層面上，就是如何解決大量農業轉移人口難以融入城市社會，促進農工和農民工市民化。在第二個層面上，則是如何讓新老市民共享城市良好的基礎設施、健全的公共服務、優美宜人環境。

這次規劃的亮點在于有具體的措施、指標來確保做到以人為本。例如，關于落戶制度、實施差別化的落戶政策等等，均有利于農民進城。一系列指標，如農民工隨遷子女接受義務教育比例、城鎮各類勞動力免費接受職業技能培訓覆蓋率、城鎮常住人口基本養老保險覆蓋率、常住人口基本醫療保險覆蓋率、城鎮常住人口保障性住房覆蓋率，等等，也都會形成工作上的倒逼機制，促進市民化進程。

兩個城鎮化率的提法有新意。中國城鎮化質量不高，廣受詬病的一條就是有17%也就是2億多的“半城鎮化”人口。按常住人口統計，中國城鎮化率已經達到53.73%。但戶籍人口統計，城鎮化率只有36%。我們發現，迄今為止，在多數地方的規劃中根本不提戶籍人口城鎮化率的問題。

規劃提出到2020年，常住人口城鎮化率達到60%左右，戶籍人口城鎮化率達到45%左右。這反映出兩個導向：一是常住人口城鎮化速度仍然保持較高速度，但增速放緩。二是要將戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率的差距縮小2個百分點，政策含義就是強調要將上億農業轉移人口轉變成真正的市民，而不是讓他們繼續成為農民工。

三件主要工作包括：著重解決好農業轉移人口落戶城鎮、城鎮棚戶區和城中村改造、中西部地區城鎮化等。

這三件工作可以說是城鎮化規劃的現實抓手，也是城鎮化改革發展最緊迫的問題。這三件主要工作，最早是在去年中央農村工作會議上提出，今年李克強總理所作政府工作報告中又專門論述，這從一個側面反映出國家新型城鎮化規劃具有的可操作性。

在推進城鎮化轉型中，這三件工作是量變，也是質變。說它的量變，是因為三件工作關乎到“三個1億人”的城鎮化問題，也即約1億農業轉移人口落戶城鎮，約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村，約1億人在中西部地區就近城鎮化。所謂質變，是指這“三個1億人”的問題如何順利解決好，中國城鎮化就從本質內涵上發生了重要的變化，人口“半城鎮化”的問題有明顯緩解，城鎮化人口的居住和其他生活質量有重大改善，城鎮化區域不協調的現象有根本的調整。

四項戰略任務即農民工市民化、城市布局形態優化、城市可持續發展與城市提升、城鄉發展一體化。這四項任務是中國特色城鎮化發展的四個主要維度：農業轉移人口的市民化是人的維度，城市布局形態是從載體也就是形的維度；城市可持續發展是時間軸的角度，城鄉發展是空間軸的角度。

五大目標是中國特色新型城鎮化的內涵所在，也就是：以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、文化傳承。值得關注的是，這五大目標是一個偏“軟性”的目標描述，特別是將生態文明、文化傳承等列入目標體系，這對于未來的城市規劃、建設、發展將會產生重要的影響。有了這個目標，城市建設發展將更多地朝著“望得見山”、“看得見水”，“記得住鄉愁”去邁進。

六項改革措施是指新型城鎮化發展，必然要突破舊的體制機制的束縛。這個意義上，新型城鎮化主要不是造城，不是城市建設，首先它是一場綜合的、全面的、深刻的體制機制的變革。

按照規劃，新型城鎮化推進過程中，體制機制的重塑與再造有幾下特點：一是重在制度頂層設計，二是充分尊重市場規律，三是統籌推進人口管理、土地管理、財稅金融、城鎮住房、行政管理、生態環境等六大類重點領域和關鍵環節體制機制改革，最終形成有利于城鎮化健康發展的制度環境。

城市發展的七個主要趨勢

展望2020年，在新型城鎮化規劃的指引下，城鎮化發展可能出現以下趨勢。

一是大城市的數目將有所增加。目前，建制鎮和小城市的落戶條件在不少地方已經放開，但其自身的吸引力相對較小。城區人口500萬以上的特大城市人口規模受到嚴格限制。

未來一段時間，隨著有序放開人口50萬至100萬的城市落戶限制，合理放開城區人口100萬—300萬的大城市落戶條件，合理確定城區人口300萬—500萬的大城市落戶條件，中國將會出現更多的大城市。

其二，城市發展的群、帶形態更加明顯。東部地區京津冀、長江三角洲和珠江三角洲城市群在素質上有明顯提升，在世界城市體系中的位置將有所提高。中西部地區成渝、中原、長江中游、哈長等城市群將會獲得更多政策和市場力量的支持。

長江經濟帶東有長三角城市群作為龍頭，中有長江中游城市群支撐作主干，西有成渝城市群舞起龍尾，作用更加凸顯。依托陸橋節點城市和城市群構建的絲綢之路，在推動與中亞和整個歐亞大陸的區域大合作中將發揮戰略作用。

其三，一批特大型小城鎮有望獲得市級管理權限。目前建制鎮的數量已從1978年的2173個增加到20113個。小城鎮發展的最大特點是出現了高度分化的現象。對于這些已經存在的小城鎮，重要的引領方向是采取差異化的政策。對于人口多、經濟實力強的鎮，應賦予同人口和經濟規模相適應的管理權。預計東部一批人口達到10萬、20萬以上的特大型小城鎮可以變市，使其名實相符。

其四，中西部重點城鎮迎來機遇期。國家一直通過各種政策推動西部發展。上個世紀末，政策的著眼點是西部的全面大開發政策。金融危機以來，重點在于推進產業的自東向西轉移。新一輪“西部概念”的側重點在于，以城鎮化作為平臺，推動產業轉移、農業人口就近城鎮化與西部重點城市群、重點城市和小城鎮的基礎設施提升相結合。

其五，新城新區的數量受到抑制。新城新區的設立將受到更加嚴格的監管，城市邊界無序蔓延的情況有望緩解。新城建設數量減少，但一批新城將成為推進新型城鎮化建設的探路者，注重統籌生產區、辦公區、生活區、商業區等功能區規劃建設，有效推進功能混合和產城融合。在集聚產業的同時集聚人口，防止新城新區空心化。

其六，交通節點城市需要重新尋找競爭優勢。到2020年，普通鐵路網覆蓋20萬以上人口城市，快速鐵路網基本覆蓋50萬以上人口城市；普通國道基本覆蓋縣城，國家高速公路基本覆蓋20萬以上人口城市；民用航空網絡不斷擴展，航空服務覆蓋全國90%左右的人口。在這樣的情況下，成為交通節點的城市大大增多，交通交點成為城市的基本特征，而不一定形成必然的競爭優勢。

最后，綠色、智慧、人文城市引領城市風向標。一批城市將在推動城市綠色發展、提高智能化水平、增強歷史文化魅力、全面提升城市內在品質等方面，脫穎而出，成為新的領軍城市。

依托傳統產業定位的一批制造業名城，面臨城市功能、產業、形象的挑戰。城市的定位將會偏“軟”、偏生活化。望得見山、看得見水，記得住鄉愁這類句子不但會成為城市定位用語，也會實實在在地指導城市的發展。

（作者系國家發改委城市和小城鎮改革發展中心研究員）endprint