關于交通運輸行政管理問題的思考

李 瓊，李燕霞

（交通運輸部科學研究院交通發展研究中心，北京100029）

0 引言

黨的十八屆三中全會明確指出，“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”?！爸卫眢w系和治理能力現代化”作為總目標出現在黨的全面深化改革頂層設計中，體現了黨的執政理念的全面提升。交通運輸治理體系和治理能力是國家治理體系和治理能力的有機組成部分，新形勢下進一步加強和創新交通運輸行政管理，對于完成交通運輸在推進國家治理體系和治理能力現代化方面的使命和任務，具有重要的戰略意義和現實意義。

總結回顧近年來交通運輸治理體系和治理能力建設歷程，已取得了積極成效，積累了一些實踐經驗，包括以下方面：

（1）深化了行政審批制度改革，把職能轉變作為機構改革的核心，加大簡政放權力度，進一步清理行政審批項目清單；

（2）以規劃為引領，研究交通運輸發展的目標，加快區域交通建設項目的實施，完善綜合交通運輸產業布局；

（3）堅持政策創新，研究部署了改進提升交通運輸服務水平、實施創新驅動戰略、建設綠色循環低碳交通、加快物流業發展、推動航運業轉型升級、加強信息化智能化建設、推進法治政府部門建設、踐行交通運輸核心價值體系等方面的目標、任務和政策措施，促進交通運輸行業科學發展；

（4）健全綜合交通運輸法律體系，進一步完善和促進綜合運輸相關法律制度的整合和銜接，充分發揮法律制度在發展綜合運輸體系中的保障作用，推動交通運輸法治政府部門建設；

（5）推進交通運輸行政執法行為規范和執法監督管理，推進基層執法站所“三基三化”建設和行政執法形象“四統一”，進一步提高交通系統行政執法嚴肅性和權威性，促進執法隊伍規范化建設；

（6）推進交通運輸基礎設施建設，著力提高交通運輸管理水平，推進交通運輸基本公共服務均等化，順應人民群眾日益增長的交通運輸新需求、新期待，不斷提高交通運輸公共服務的能力和水平。

與此同時，我國交通運輸行政治理體系和治理能力也依然存在著諸多問題，而深入分析當前交通運輸治理體系和治理能力存在的問題及其成因，有助于進一步“對癥下藥”提出針對性政策建議。

1 當前交通運輸治理體系和治理能力存在的問題及其成因

（1）體制機制尚未完全理順

2013 年以后，國家層面已經實現大部制改革，鐵路職能已經劃歸交通運輸部。但在全國31個省、市、自治區的36 個中心城市（4 個直轄市、27個省會城市和5個計劃單列城市）中，僅有10 個城市真正實現“一城一交”的綜合管理模式；有18 個城市依然沿用傳統的多部門交叉管理模式。此外，部門之間，同一行業各層級之間高效良好的協調機制也尚未建立。管理體制不順、機制不完善導致各類交通資源分散于多個部門，權責脫節，效率低下。

（2）組織體系不夠合理

一是行業管理的橫向部門設置過多過細，部門設置規范性不足，條條的影響力很強，綜合協調受部門利益制約；二是縱向層級間職責邊界模糊，管理層級偏多，普遍上下職責同構、機構設置一般粗；三是交通運輸主管部門與專業管理機構之間角色定位不清，決策和執行之間缺乏明確定位和制度規范；四是省以下專業管理機構職能混雜，普遍政、事、企不分，市場化改革阻力大；五是交通行業多頭執法、交叉執法問題突出，綜合執法改革舉步維艱。

（3）法律制度體系尚不健全

交通運輸法律法規是交通運輸行業健康發展的基本保障，是政府管理交通運輸行業的主要手段，也是規范政府、企業和乘客及其相互關系的法律依據。例如，國家層面公共交通、出租車行業和軌道交通管理相關規定尚處于空白，地方政府在制定地方法規、行使行業監管職能等方面沒有上位法的指導和支撐。在市場監管方面，在沒有上位法的情況下，各地制定的交通運輸市場的準入、退出條件和程序規定差異較大，監管缺乏相對統一的法定依據。

（4）運輸行政執法體制不完善

開展交通運輸綜合執法工作，是從交通運輸行政管理體制上探索促進執法工作發展的重大改革，是關系到交通運輸從業者和人民群眾切身利益的重要工作。目前，從計劃經濟時期形成的現行交通運輸行政執法體制，存在著執法機構多、執法力量分散、各自為政、多家上路執法、執法效率低、執法行為不規范等問題，這種多頭執法、多層執法造成了不必要的執法擾民問題，既影響了交通運輸行政執法的效能，又影響了交通運輸部門的社會形象。

2 推進交通運輸治理體系和治理能力現代化的建議

在分析了交通運輸行政治理體系和治理能力現代化存在的問題的基礎上，根據交通運輸行政治理體系和治理能力現代化面臨的新形勢，對推進交通運輸治理體系和治理能力現代化提出以下建議。

2.1 建立交通運輸現代治理體系

（1）理順行業管理職能

進一步明確中央和地方在交通運輸行政管理上的事權劃分，不斷完善大部制。通過強化統一規劃、行業政策、標準規范、監督指導、綜合協調等職能，加強各種運輸供需變化的監測和平衡，對運輸系統總量增長、結構優化以及平穩運行實施有效調節。通過完善行業法律規范體系和市場誠信體系，健全市場準入與退出機制，構建行政執法、行業自律、輿論監督、公眾參與相結合的市場監管體系。在應由市場調節的領域充分發揮市場機制對資源配置的決定性作用，并引導行業中介組織參與交通運輸市場的管理和監督。通過加強應急體系建設，提高行業應對突發事件的能力；完善行業公共服務體系，不斷提升服務能力和水平；重視信訪、投訴、政務咨詢系統建設，切實維護行業穩定；加強交通出行等公共信息服務，最大限度地滿足社會公眾需求。

（2）堅持深化行政審批制度改革

進一步深化交通運輸行政審批制度改革。認真貫徹落實國務院深入推進行政審批制度改革精神，進一步清理、減少和調整交通運輸行政審批事項，規范行政審批程序，改進審批方式，加強審批監督。對已公布取消、下放的審批項目，要認真做好落實和銜接工作，杜絕利用“紅頭文件”等對行政相對人提出限制性規定，避免通過登記、備案、年檢、審定、認定等方式變相設定行政審批。對保留的行政許可項目，簡化審批手續，優化審批流程，規范審批行為；要定期開展實施情況的監督檢查，防止直接或間接擴大審批范圍、提高審批標準、增加審批條件。

（3）加快市場中介組織建設

規范引導各類行業協會和中介組織的建設，促使其逐步向自我管理、自擔風險、誠信規范的方向發展。充分發揮市場中介組織承上啟下、橋梁紐帶的作用，使中介組織成為市場經濟中有效組成部分。理清政府管理職能和行業自律管理職能的關系，凡是政府不該管或不便管的事，如某些技術性評審、評價、鑒證，行業自律性行為規范，利益訴求性溝通協調以及行業可以自律管理的事務，應盡量交由行業協會和中介組織管理。

2.2 完善交通運輸政策法規體系

（1）構建綜合交通運輸政策法規體系

以大部制為切入點，以職能轉變為核心，以機構改革為載體，以行政法制為基礎，從構建綜合運輸法規體系的要求出發，梳理和完善促進綜合交通運輸科學發展的法規體系。通過研究綜合運輸法規體系框架，統籌交通運輸立法項目，促進不同運輸方式法律制度的銜接和整合，推動各種運輸方式組成布局合理、優勢互補、分工明確、銜接順暢的服務系統，能夠為綜合運輸體系發展提供法律保障。

（2）建立健全政策法規評估機制

要在深化有關理論和方法研究，加強實踐探索、不斷總結經驗的基礎上，針對評估工作的原則、程序和要求，以及評估對象的選取、評估工具的建立、評估信息的獲取、評估結論的形成和評估結果的應用等內容，建立起科學、適用、可行的政策法規評估制度，深化評估機制的理論研究和實證評估工作，不斷提高交通運輸政策法規后評估效能。建立公眾參與機制，深入了解其通過切身感受所反映出對有關交通政策法規原則、理念、制度等方面的意見和建議，實現立法部門與社會公眾互動與交流，改進政府工作模式，提高交通運輸政策法規的質量。

2.3 完善市場準入制度和退出機制

（1）全面推行企業資質管理、質量信譽考核

推行以服務質量招投標為主要競標條件的市場準入模式，即以堅持質量競爭為原則的市場準入模式，替代傳統的行政審批制、定額招標制的市場準入模式。提高行業服務質量是交通運輸行政管理的目標，引入質量競爭機制，以服務質量作為進入和退出市場的條件，更有利于將有限的市場資源配置給提供服務質量的最優者，從而達到優化市場運營環境和質量的目的。企業資質管理的核心內容就是以服務質量招投標為主要手段，進一步完善評價指標體系，增強企業質量信譽考考核、服務質量考評等制度的評分權重，形成優勝劣汰和公平公正的市場競爭環境。（2）明確市場準入與退出的條件

把交通運輸企業安全生產資質條件作為經營許可審批和企業經營資質評定的重要內容，加強市場監管，規范市場秩序。逐步建立企業安全生產管理檔案，強化對企業安全生產狀況的動態管理。要把企業安全生產狀況作為該企業晉升經營資質等級的重要指標，作為參與服務質量招投標的基本資格條件，作為年度審檢的重要內容。建立健全安全生產責任制，健全組織機構，配備安全管理人員，嚴格遵守道路運輸安全生產的各項規章制度，嚴格執行安全操作規程，及時發現和消除事故隱患。加大對違法、違規經營行為的監督和執法力度，充分發揮社會和公眾的作用，形成公眾監督、行業自律、政府稽查的市場監督體系。

（3）加強營運車輛技術標準管理

堅持和完善車輛技術等級評定制度。車輛審檢時要嚴格按照國家強制性標準的要求進行綜合性能檢測，確定技術等級，核定經營范圍。沒有達到車輛技術等級的車輛或技術性能不合格的車輛不能參與營運。強化道路運輸車輛定期維護制度。規范營運車輛綜合性能檢測行為。對不按照規定要求進行檢測的單位，要限期整改或停業整頓。

（4）進一步推行職業制度，規范從業人員資質

對從業人員實行從業資格考試制度，遵循公開、公平、競爭、擇優的原則，通過公開考試、考核的程序進行。探索建立從業人員資格等級考試制度，采取逐級升級的方式，形成階梯式的執法人員資格等級體系。建立計算機聯網考試平臺，逐步推行交通運輸從業人員資格計算機聯網統考。加強交通運輸從業人員職業培訓。健全交通運輸從業人員培訓制度和體系，開展對培訓機構和培訓師資的認證管理，創新培訓方式，確保培訓質量，提高培訓的針對性和實效性，并加強對培訓行為和培訓內容的監督。完善從業人員行為規范體系，端正工作作風。針對從業人員的工作職責和范圍，制定具體的行為規范，細化標準和規程。嚴格考勤制度、嚴格值班制度、嚴格廉政紀律，磨練吃苦的精神，培養頑強的作風，錘煉堅強的意志，培養團結協作、奮發向上、開拓進取的團隊精神，做到紀律嚴明、指揮高效、作風優良、舉止規范、廉潔自律。

2.4 規范執法行為，提升依法行政水平

（1）推進交通運輸行政執法模式改革

按照決策權、執行權、監督權相對分開又相互制約的原則，繼續穩步推進交通運輸綜合行政執法改革。要科學合理界定綜合執法機構的職責范圍，綜合執法機構和行業管理部門之間要建立起全面規范的信息與資源共享制度、行政協調制度、行政協助制度等，加強相互之間的協調配合，理順相互之間的關系。部仍然鼓勵各地從解決執法機構設置分工過細、職能交叉重復的實際情況出發，創新執法模式，按照公路、水路等不同運輸方式，在省、市、縣不同層級實施綜合執法、統一執法、聯合執法、路警共建等多種形式的執法模式改革，逐步形成權責一致、行為規范、運轉協調、科學高效的行政執法體制。建立和完善交通運輸行政執法部門與相關執法部門開展統一執法和聯合執法的工作機制；加強執法監督，將日常管理和監督執法分開，將現場執法和事后追究處罰分開。進一步擴大交通運輸綜合行政執法改革試點范圍，加強對交通運輸綜合行政執法改革配套政策法規體系的研究；鼓勵各地結合實際推廣聯合執法、統一執法、路警共建等多種多樣的改革模式，創新執法體制機制。

（2）加強執法隊伍管理

嚴格交通運輸行政執法隊伍進人用人機制，規范交通行政執法人員考試和換證工作；加強交通運輸行政執法能力建設，強化執法人員培訓工作；提高交通運輸行政執法信息化程度，在全行業推廣應用交通行政執法綜合管理系統信息平臺和數據中心，實現全國交通運輸系統路政、運政、港政、航政、海事等不同執法門類間的協查通報、執法信息資源共享；繼續探索統一交通運輸行政執法形象，在全行業推廣運用新的交通運輸行政執法標識、執法車輛外觀和執法場所外觀。

（3）深入開展基層站所執法規范化建設

形成交通運輸部統籌協調、省級人民政府及其交通運輸行政主管部門督促保障、地市級人民政府及其交通運輸行政主管部門具體落實的交通運輸基層執法單位標準化建設工作格局，明確地市級人民政府及其交通運輸行政主管部門的主體責任，交通運輸部、省級人民政府及其交通運輸行政主管部門的支持和保障責任。制訂詳細的實施方案，分步、有序推進交通運輸基層執法單位標準化建設，力求交通運輸基層執法單位標準化建設扎實開展，取得實效。構建交通運輸部、省級交通運輸行政主管部門、地市級交通運輸行政主管部門三級交通運輸基層執法單位建設標準體系。參考基層執法單位標準化體系建設的框架結構，圍繞機構設置、人員配備、執勤執法、教育訓練、站房建設、執法裝備配備、內勤管理等模塊系統構建交通運輸基層執法單位建設標準，力爭實現交通運輸基層執法單位建設所有內容的全面標準化，不留死角，不留盲區，不留空白。

3 結語

實現交通運輸治理體系和治理能力現代化，應當緊緊圍繞“四個交通”（綜合交通、智慧交通、綠色交通、平安交通）的戰略目標，應遵循著眼長遠與立足當前相結合、鞏固提升與創新發展相結合、全面推進與重點突出相結合的原則，抓住國家體制、機制改革的良好契機，推動交通運輸治理體系和治理能力建設再上新的臺階。