義工組織系統信任的制度構建

陳婉玲

義工組織系統信任的制度構建

陳婉玲

由慈善信任危機引發的社會不信任環境在客觀上遏制了義工組織的發展，解決問題的關鍵在于以法律形式確立多層次約束機制，以制度形塑義工組織的系統信任，其核心是以監管制度約束義工組織行為，以健全的評估問責機制、明確的社會交代義務增強義工組織信用的可見性和組織的可識別性。

義工組織 系統信任 制度構建

傳統的人際信任以道德和價值觀為基礎，在熟人關系網絡被打破以后，共同的道德價值規范面臨重建和形成有效約束機制的問題。制度作為博弈的規則是培育和塑造社會信任的基礎，尤其是法律制度更是維護和推進社會信任的重要保障。人們“之所以信任他人，是因為相信這些社會機制的有效性”[1]鄭也夫、彭泗清等：《中國社會中的信任》，〔北京〕中國城市出版社2003年版，第3頁。。法律是社會組織一致性和穩定性的牢固基礎，一個強有力的法治系統會降低交易成本，使信任的風險更低。因此，通過法律制度的約束規范義工組織運行是義工組織培育社會信任主要途徑[2]約束機制的構建，并不表明取消或者限制組織的自由和社會自治，而是為了更好地維護組織自由和社會自治。美國學者祖克爾通過對美國工業化過程信任產生機制的變化考察，認為“大量外來移民的涌入、人口流動的加劇及企業組織的不穩定等因素導致基于交往過程而產生的信任(process based trust)機制相當混亂，有效性降低。另一方面，由于理性化科層組織的發展、專業資格制度的推廣、規章和立法的加強，使得由法制而產生的信任(institutionally based trust)機制得到越來越廣泛的應用”。Zucker,L.G.(1986)Production of trust:Institutional sources of economic structure,1840-1920.In B.M.Staw&L.L.Cummings(Eds.),Research in Organizational Behavior,8,53-111.Greenwich,CT:JAIPress.。

一、完善政府過程監管，規范義工組織發展

監管是國家（政府）對社會領域實施干預的基本方式，它是特定的國家機構或其授權組織，根據現行的法律、法規規定的權限和程序，對社會領域實施管理、控制和引導的一系列制度和行為的總稱[3]楊道波：《公益性社會組織約束機制研究》，〔北京〕中國社會科學出版社2011年版，第162頁。。監管不同于管制，監管是基于市場的必要措施，具有契合經濟規律或發展規律的相容性和規范性特點，而管制則主要體現政府單方的意志性，常常蘊含著反市場的強力干預行動，“全能國家”的集權式理念色彩濃厚。

我國長期以來對社會團體實施嚴格的設立管制[1]，從源頭上實現政府對社會組織的控制。從思想淵源上看是政府公權力壟斷與民眾社會力量的對抗，反映了對固有社會秩序的維護與公民社會發展的沖突，本質上是一種典型的控制型管理模式[2]。從理論上看，服務于特定群體利益的社會組織，雖無經濟利益之追求，但也不具有公益組織的目的，不會惠及社會普通民眾，這種社會組織為特定群體利益驅使，有可能謀求不正當的社會利益，確有實行設立管制的必要。然而，義工組織與其他社團的不同之處在于它的公益性和去政治化，義工組織成員無償提供自己的勞動與服務，奉獻愛心、扶貧幫困，有公益而無私利、有奉獻而無索取，既有利于減輕政府的負擔，也可以提高社會服務、社會管理水平，增加社會凝聚力，弘揚社會道德和核心價值觀，如此有百利而無一害的社會團體，政府應確立鼓勵發展而非限制的監管目標。

“政府盡管建立了一套注冊體系，但這些程序不應阻礙組織的發展，而應輔助慈善組織的創立和適當的運作。”[3]對慈善組織的行政監督應當貫穿于主體從設立到終止的整個過程，但嚴格的身份控制立法思維在很大程度上牽制了公益慈善組織的快速發展，應當適當借鑒英美法系國家行為控制之立法思路，將行為作為政府監管的重點[4]。過程監管應側重義工組織活動過程的合法性控制和質量控制，有利于激發民眾參與社會服務的熱情，提升民間義工組織服務質量，防止和減少社會資源浪費。一個值得借鑒的成功例證是新加坡政府對義工組織的引導模式。新加坡政府對民間組織一向實施嚴格的政府管制，凡社團成立必須注冊，否則被視為非法，總的理念是在保安、穩定及公眾期望之間維持一個平衡點，但對“那些不太可能引起法律、治安與保安問題的社團”仍一經申請“即可自動注冊”[5]。在新加坡，政府一般不干預社團活動，但是卻有較為嚴格的社團活動規范。凡在政府注冊的社團都必須在該社團登記的宗旨范圍內進行活動，不能從事章程規定以外的任何活動，如有違反，政府將處以包括監禁、罰款在內的懲罰措施，任何民間社團均不能以社團的名義進行任何政治活動。注冊社團要遵守新加坡的一切法律和條令，社團實行自治，社團在章程指導下進行自我管理。

政府對義工組織由設立管制變為過程監管，就應當重新定位監管目標，界定公益和慈善的標準，摒棄傳統的準入雙重審批制，實行設立階段的備案登記制，降低準入門檻，取消組織資格的財產規模限制，簡化認證程序，統一審查監督機關，做好義工組織設立的事前審查[1]如《德國民法典》第21條規定：非營利性社團因登記于主管初級法院而取得權利能力，其成立無須獲得許可，只要符合法律規定的形式要求，即可因注冊而取得法人資格。可喜的是，第十二屆全國人民代表大會第一次會議審議通過了《關于國務院機構改革和職能轉變方案（草案）》，提出重點培育、優先發展行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織。成立這些社會組織，直接向民政部門依法申請登記，不再需要業務主管單位審查同意。民政部門依法加強登記審查和監督管理。；除此之外，最為重要的是加強對義工組織日常運作監管，明確監管機關及其職責。政府對義工組織實施過程監管的職能部門應該是各級民政部門，通過考核指標的設置和完成情況，系統跟蹤義工組織開展服務的各個環節。過程監管的內容主要是對義工組織執行法律、法規、章程情況，開展業務活動情況，公益項目執行情況以及機構、人員變動情況等進行監督管理，包括（1）資格審查；（2）不定期檢查；（3）年度檢查（定期檢查）；（4）變更和終止監管等，同時，對檢查結果做出評價并以此實施獎懲。我國現行社團年檢制度雖然已經確立，但法制化水平不高，年檢內容形式化審查嚴重，年檢結果運用不充分，更沒有建立有效的激勵機制和懲戒機制，而不定期的臨時檢查則沒有專門規定，這都嚴重影響了政府對義工組織運營過程監管的有效性。

二、建立評估問責機制，助推義工組織信用可見性

大量慈善公益異化事件侵蝕了慈善組織的社會地位和形象，只有透明而負責任的義工組織才能恢復公眾的信任度，而有效的外部監督則是引導義工組織健康運行的保障。盡管改革后民政部門集登記審查和監督管理于一身，但行政監督所花費的高成本往往使政府官員對社團組織的過程監管流于形式，重登記而不注重管理[2]我國《社會團體登記管理條例》第五章分別規定了登記管理機關和業務主管單位對社會團體的監督管理職責，其中，業務主管單位不僅擁有登記審批權，還必須負責所轄社會團體的日常監督管理，“監督、指導社會團體遵守憲法、法律、法規和國家政策，依據其章程開展活動”。見《社會團體登記管理條例》第28條第1款第2項。《關于國務院機構改革和職能轉變方案》將業務機關的監督職能集中由民政部門行使。。在行政監督乏力狀況下，必須探討社會監督的多元模式，構建更具獨立性、專業性與技術性的社會評價系統，增加組織的可識別性，彌補政府監督方式的不足。行政監督以強制和懲罰為后盾，而社會監督發揮效力的機制為利益引導，社會監督主體的評價將形成組織的生存壓力，生存壓力將促使組織完善自身，維護公信力。

首先，建立征信系統，提供義工組織真實信息，形成社會網絡，這將有利于規范義工組織行為，助推義工組織信用的可見性[3]王青斌：《社會誠信危機的治理：行政法視角的分析》，〔北京〕《中國法學》2012年第5期。。征信是征信機構通過各種手段收集個人和組織的信用信息，然后對這些信息進行分類和篩選處理，并依據一定的標準進行分析判斷，以評估、驗證調查對象的信用狀況[4]目前，征信主要是圍繞以經濟活動中對企業資信或消費者個人信用進行調查、核實的活動，其中的采集的信息主要是指“信用信息”，義工組織以公益活動為宗旨，不存在資本信用問題，因此，對其進行征信活動主要是圍繞其組織品格和運營狀況而言，而非局限于其“信用信息”。。征信在建立社會信任、減少交易風險、改善組織管理等方面具有獨特的價值和功能。義工組織組織既沒有政府部門的權力，也沒有利益的驅動，只有不斷地向公眾證明自己是一個良好的組織才能贏得公眾的支持；而除了通過品牌建設創造聲譽，贏得社會公信力之外，也需要通過完善的征信機制，彰顯組織的公益形象及社會使命，為社會提供充分信息資源，幫助公眾來解讀組織的特性，增進社會大眾對組織的認識與信任。社會組織的透明度與秘密性事關信任的獲取，“如果它們的構造、存在的目的和理由、運作原理、能力及成效是高度可見的——被公開報道、容易檢查、容易理解，人們傾向于把它們與信任聯系起來；如果運作原理是不清楚的、難以理解的、遠離視線的、被神秘的面紗包著的，可以推測一定有某種惡兆要隱藏，將會出現流言、閑話和陰謀，而且人們對給予信任將猶豫不決”[1]〔波蘭〕彼得·什托姆普卡：《信任——一種社會學理論》，程勝利譯，〔北京〕中華書局2005年版，第165-166頁。。為克服“陌生人社會”里人們相互之間的不信任，幫助利益相關者判斷合作的義工組織是否可以信賴，使之警惕和遠離那些偏離公共精神的假冒、失信組織，消除對義工組織的不知情狀態或“眾人致誤現象”，必須發展獨立的征信系統，為社會公眾提供一個全面、便捷、可靠的了解義工組織的信息平臺，增加義工組織信用的可見性。

作為征信活動的客體，信息貫穿了征信活動的全過程，從輸入(采集)到加工(分類、篩選、評估等)，直至輸出(披露、傳播、使用)，涉及的對象都是“信息”。鑒于對義工組織的征信主要目的在于為公眾提供一個透明的、容易了解的組織構造和狀態的渠道，需要采集的信息主要包括：組織的背景和宗旨、組織的項目和運作、組織的成員和權利義務。我國目前沒有專門的義工組織乃至非政府組織的征信機構，按照程序登記注冊的義工組織的信息掌握在政府機構手里，大量沒有登記注冊的義工組織信息則分散且難以收集，而構建獨立、統一的信息采集、發布機構是國際社會的發展趨勢[2]如英國與美國的征信機構都是私人部門所有，德國和意大利則既有國有的征信機構（一般也被稱為公共信用調查系統或公共征信機構），也有私人部門所有的征信機構（即民營征信機構）。。對義工組織的征信程序應該為：（1）征信機構從各種渠道采集某義工組織的各種信息；（2）征信機構對信息進行核實、歸類、篩選；（3）征信機構依據一定的標準對信息進行分析評估，作出評估報告；（4）征信機構將經過加工分析的報告進行公開披露；（5）如果發現信息有偏差或者失誤，及時予以修正或者刪除[3]葉世清：《征信的法理研究》，《西南政法大學年博士論文》2008:18。。這個過程將涉及到征信機構的權利義務、信息采集的途徑、信息評估的標準、信息披露的方式和信息保護等問題的制度構建。義工組織征信制度可以減少社會公眾為了與義工組織建立信任關系而投入的時間、精力、金錢等成本，可以降低信任風險，保證信任安全。信息如何采集，需要精心設計、理性安排，屬于我國目前立法亟需解決的問題。

其次，配合績效評估強化監管效果，通過客觀、公正、權威的績效評價樹立義工組織形象，幫助公眾加深對義工組織的了解，提高組織的問責性和公信度。慈善組織不以經濟利益為追求目標，因此往往缺乏內在的發展動力，這種先天不足會直接影響其服務質量與績效的提高，通過外部評估，可以使慈善組織取得正當性依據，從而持續獲得社會信任的注入。20世紀90年代初期，在美國、英國、日本、加拿大等國家先后建立了許多獨立于政府和慈善組織的評估機構，采用定量和定性相結合的指標體系，定期或不定期對慈善組織進行包括活動情況、項目管理、綜合能力、服務質量以及影響持續性等做出綜合性評價。第三方評估機構基于其權威性、專業性和獨立性，通過外部評估對義工組織的工作績效和信譽做出比較客觀公正的、具有說服力的評估結果和報告，確保對義工組織監管的有效性。我國民政部于2007年8月16日發布《全國性民間組織評估實施辦法》，由民政部設立、各領域專家組成的全國性民間組織評估委員會負責民間組織評估工作，并將評估結果分為5A、4A、3A、2A、1A五個等級。但《辦法》存在以下缺陷：（1）評估對象只限于在民政部登記滿一年以上的全國性民間組織，對于大量因準入門檻限制無法登記的、非全國性的公益組織沒有效力；（2）采用評估自愿選擇原則，不具有強制性；（3）評估指標過于粗糙，缺乏精細化設計[4]國家民間組織管理局曾組織課題組對公益性社會團體評估指標的基本框架和評分細則做了深入研究，但其范圍也僅以依法在民政部門登記的公益性社團為限。詳見“公益型社會團體評估指標研究”，載國家民間組織管理局編《中國民間組織評估》，〔北京〕中國社會出版社2007年版，第296-308頁。。

績效（Performance）就是組織活動的“績”與“效”之和，即“做了什么樣的事情”和“獲得什么樣的效用”。外部的評估是組織提升績效與服務質量的重要動力來源，績效評估不是目的而是手段，通過評估組織服務對社會政策、社區、受助者的影響，一方面讓組織在行動過程中有所擔當，對行動后果知曉并負責；另一方面增強組織可見度，幫助利益相關者衡量、控制自己的信任。實際上，不同的民間組織具有不同的組織目標和行動方式，很難制定出一套統一的績效評價體系。義工組織與其他民間組織相比，具有服務的非市場產出性和提供服務與最終效果之間的時差性[1]聯合國國民經濟核算體系（2008SNA）文本將非營利機構分為市場非營利機構和非市場非營利機構，前者是市場生產者，以有經濟意義的價格銷售其全部或大部分產出，如通過收費彌補其經常性生產費用的醫院、學校等；后者為非市場生產者，免費或以無經濟意義的價格將其產出提供給其他機構單位，如專業性學術團體、慈善和救濟機構等。義工組織屬于非市場非營利機構，其向社會提供的服務在性質上屬于非市場產出，其貢獻的程度難以捉摸和難以度量。，其績效評估指標體系應該著重考慮以下因素：（1）組織行為和服務效果。包括義工組織提供無償服務的職業作風與技能、態度與行為、服務的易獲性與靈活性、可靠性與可信任性、服務補救能力、服務環境組合、聲譽與信用[2]芬蘭營銷學教授克里斯廷·格羅魯斯(Christian Gr?nroos)在研究企業營銷時認為，企業之間的競爭實際上是服務競爭，優異的服務過程是創造差異和獲取持久競爭優勢真正的推動力，由此，他提出了顧客良好感知服務質量的七個標準，我們認為，這七個標準同樣適合于非營利性的義工組織提供公益性服務的質量評估。詳見〔芬蘭〕克里斯廷·格羅魯斯：《服務管理與營銷：服務競爭中的顧客管理》（第3版），韋福祥等譯，〔北京〕電子工業大學2012年版，第67頁。。雖然義工組織提供的是免費的社會服務，受助者對其服務質量如何一般無法考量，但質量優劣作為一種口碑，將直接影響到義工組織社會信任的形成。（2）內部治理。包括組織結構、角色定位、責任界定、培訓溝通、決策程序等是否清晰有序。（3）結果評價。包括受助人接受服務后在身體、心理、生活品質上的改變，幫助義工組織認知他們所推行的服務的成效，并為未來服務方案推動提供參考依據。義工組織的評估結果可以作為其信譽的證明，也可以成為其接受獎勵（如優先享受政府購買服務等）的依據，因此，評估結果的有效運用，明確不同等級義工組織的獎懲機制是調動義工組織提高自身組織質量、積極參與評估的關鍵。

第三，建立義工組織責任機制，嚴肅責任性。責任性即可信性的強制性，意味著監督和懲罰被信任者行為的機制和機構的存在。對被信任者而言，責任性意味著不實現信任或背叛信任將面臨著監督和懲罰；對信任者而言，責任性使其對給予信任或委托行為更有信心。由于義工組織提供的社會服務在性質上屬于非市場產出，存在嚴重的質與量的度量困難，尤其是義工服務的受助者大都是社會上身心殘弱、需要幫助的弱勢群體，他們根本無力對自己的“施主”行為進行監督和問責，“營利組織中發揮重要作用的‘用手投票’、‘用腳投票’監督機制很難在公益社會組織中發揮其作用。”[3]楊道波：《公益性社會組織約束機制研究》，〔北京〕中國社會科學出版社2011年版，第76頁。這在一定程度上阻礙了受助人給予義工組織充分信任的積極性。“責任性消除給予信任的障礙并鼓勵一種更加開放的信任，因為他給信任者提供一種防止可能損失的保險，一種防止潛在的信任背叛的備用選擇。”[4]〔波蘭〕彼得·什托姆普卡：《信任——一種社會學理論》，程勝利譯，〔北京〕中華書局2005年版，第118頁，第167頁。創立有助于安全的責任機制有利于幫助、支持和促進信任，反之，如果缺乏責任機制或者它們沒有效率則會向行動的任意性敞開大門。如果每個人的權利保證只掌握在他們自己手中——因為可以依靠的仲裁者不存在或不容易得到或有偏袒和不公正的惡名，人們將感到無助，懷疑和不信任將變成自然的反應[5]〔波蘭〕彼得·什托姆普卡：《信任——一種社會學理論》，程勝利譯，〔北京〕中華書局2005年版，第118頁，第167頁。。建立完善的義工組織責任制度，讓受助人有足夠的積極性接受義工組織的救助，減少義工組織的不當行為，有利于提高義工組織的公共性與公共服務的品質。

三、強化社會交代義務，增強組織的可識別性

社會交代是對組織依照其被授權的職責所進行的工作給予解釋、說明的要求，其目的是為了督促組織有效完成所計劃的服務，最終實現其社會功能。一個組織被它所在的社會承認的過程，也是它公示自己并獲得公信力的過程，這就要求組織(l)在行使職責時，應考慮公眾的信任問題，即社會公信力的問題；（2）有義務提供詳細資料來通告和解釋自己是如何執行其職責范圍內的工作的，以獲得公眾對其工作的了解，從而建立社會公信力；（3）必須承認和糾正工作中的問題，而不是回避或向公眾隱瞞問題[1]崔玉、馬鳳芝：《中國非營利組織社會公信力建設的制度化途徑：自律與社會交代》，http://www.help-poverty.org. cn/helpweb2/ngo/n37.htm，訪問日期：2013-2-26。。雖然，社會交代屬于社會組織自律行動的范疇，但社會交代義務必須以法律形式加以固化，才能強化義工組織履責的自覺性。

“非營利組織接受社會的捐贈和以稅收優惠等形式獲得公益資產，前提是做出非營利性宗旨的承諾，因而有責任向公眾作出交代，向社會公眾公開其財務、活動、管理等方面的信息。”[2]吳文浩：《國外非營利組織的發展及啟示》，〔北京〕《商業時代》2006年第29期。我國《公益慈善事業捐贈法》對接受財產捐贈以從事公益事業的慈善組織的社會交代義務有直接要求，規定受贈人每年度應當向政府有關部門報告受贈財產的使用、管理情況，接受政府監督；應當向社會公開接受捐贈的情況和受贈財產的使用、管理情況，接受社會監督；捐贈人有權向受贈人查詢捐贈財產的使用、管理情況，并提出意見和建議。對于捐贈人的查詢，受贈人應當如實答復[3]《中華人民共和國公益慈善事業捐贈法》第20、21、22條。。但是，鑒于這些規定對于以慈善救助、奉獻時間為主的義工組織缺少針對性，義工組織社會交代機制處于空白狀態。如果義工組織讓民眾看不到、摸不著，它如何了解民眾的訴求？如果它不能給民眾提供有效服務，民眾如何知道它的有用性？又如何相信它能真正幫助自己排憂解難？為確保義工組織高效、準確完成公益性使命，樹立良好社會形象，必須建立義工組織社會交代機制，賦予義工組織將其所有活動向交代對象進行公開、完整的報告和解釋的義務，做到組織透明、咨詢公開、結果明確。

義工組織社會交代的對象包括包括政府、社會公眾、工作對象和義工成員。義工組織不僅要對政府部門進行問責交待，還必須建立對其他相關利益群體，如義工成員、社區、被服務對象、普通公眾等進行問責交待的機制，特別是對被服務對象的問責交待機制。義工是義工組織的主力軍，其基于自我實現、奉獻他人的精神為組織花費了時間和勞動，是義工組織開展公益事業不可或缺的人力資源，義工組織必須正視其問責權利，尊重其崇高理想，向他們交代和說明組織的狀況和工作環境、要求與權義，避免將義工淪為廉價勞動力或小時工。

義工組織社會交代的內容包括對工作的方向性、項目或活動內容、工作過程和結果等方面做出公開說明和解釋。所謂工作方向的交代包括對組織的使命、工作的優先重點和整體工作狀況進行說明；財務方面的交代包括怎樣籌措和募集資金、如何使用的；工作過程的交代則側重在組織如何運作和行使職責，包括是否善用工作人員、志愿者及服務對象；對項目執行情況的交代則涉及項目的受益者，包括項目是否使目標人口受益、具體的成本、項目是否改變和提升了目標人口的生活質量等方面。義工組織履行社會交代義務的規范化方式則主要包括總體工作報告、數據統計發布、項目工作簡報、事務工作簡報、財務年度報表和年度工作計劃等。

完善的社會交代機制能夠促使義工組織強化內部自律與治理。由于義工組織具有崇高、神圣而與經濟利益相去甚遠的公益性使命，這種使命不乏“興奮之情——有時甚至是一種急迫之情，這些使命陳述還可以對那些認同組織的信念、關心組織成敗的職工、志愿者與其他人士形成號召力”[4]〔美〕詹姆斯·P·蓋拉特：《21世紀非營利組織管理》，鄧國勝等譯，〔北京〕中國人民大學出版社2003年版，第19頁。。為契合社會公眾對其抱有的崇高期望和保持良好的組織形象，義工組織必須強化其內部治理結構，通過組織的章程、內部機構、規章制度安排對組織的內部人所形成的牽制與約束，避免無序和混亂。同時，引入使命與戰略規劃的自我評估機制和項目績效的自我評估，加強內部能力建設，提高業務水平。

〔責任編輯：錢繼秋〕

陳婉玲，華東政法大學科學研究院教授 201620

本文系2012年度國家社會科學基金項目《民間義工組織法律問題研究》（項目批準號：12BFX037）的階段性成果。