中國上海自貿區建設的進展問題及政策建議①

祝佳音

（吉林大學經濟學院，吉林長春 130012）

中國上海自貿區建設的進展問題及政策建議①

祝佳音

（吉林大學經濟學院，吉林長春 130012）

建立中國上海自由貿易實驗區是新一屆政府應對國際經濟環境變化的重大舉措，也是中國經濟進一步深化改革的必經之路。本文從貿易、投資和金融三個領域深入分析了上海自貿區建設的基本框架和最新進展，并從宏觀調控、貿易投資以及相關金融改革三個方面研究了上海自貿區建設存在的主要問題和面臨的挑戰。最后，本文就如何進一步完善上海貿區建設提出了相關政策建議。

上海自貿區；改革；負面清單；金融創新

21世紀以來，多哈貿易談判進程始終僵持不下。因此，國際貿易規則談判始終難以取得突破性進展。全球金融危機爆發后，國際貿易和金融格局發生了顯著變化。在此背景下，以美國為首的全球投資規則談判（如TPP）逐漸取代了全球貿易規則談判。這一重大變化對于目前仍缺席這一新“游戲規則”的制定與博弈過程的中國而言，無疑是一個十分巨大的挑戰。從這個意義上說，2013年以來中國推出的上海自由貿易區建設有可能成為中國對接全球貿易和服務業新規則的窗口。目前，中國經濟正處于改革和轉變時期：一方面，受全球金融危機余波的影響，海外需求疲弱，出口增速下降，致使中國無法繼續依賴外貿出口拉動本國經濟增長，從而不得不尋求平衡型增長模式；而另一方面，中國的金融體制也將面臨新一輪深化改革，上海自貿區的建設將為利率市場化、資本賬戶開放乃至人民幣國際化提供先行先試的重要平臺。因此，上海自貿區的建設對中國而言具有十分重大的現實意義。本文將在系統回顧上海自貿區建設框架與進展的基礎上，探討當前面臨的主要問題與挑戰，并提出相關政策建議。

一、上海自貿區建設的框架與進展

（一）貿易領域的改革框架與進展

1.推進貿易發展方式轉變。

伴隨著TPP以及TTIP等一系列新的國際貿易和投資秩序的出爐，以及我國加工貿易收益逐漸較少，資源環保成本不斷提高，我國貿易發展的不平衡、不協調、不可持續問題日漸突出。在我國傳統制造業比較優勢逐步弱化的背景下，我國的貿易發展方式必須有所轉變。因此，加快轉變外貿發展方式不僅僅是為了適應全球經濟變化的客觀要求，更是提高中國外貿可持續發展能力和國際競爭力的必然選擇。根據國務院發布的《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》（以下簡稱《方案》）的要求，上海自貿區貿易轉型的方向是積極培育貿易新型業態和功能，形成以技術、品牌、質量、服務為核心的外貿競爭優勢。目前，從總體上看，我國仍處于全球貿易價值鏈的中低端，可以在上海自由貿易試驗區內嘗試推動貿易方式的轉變工作，鞏固中國制造、中國加工從而推動中國研發與設計走向世界。此舉無疑將有助于提升中國在全球貿易價值鏈中的地位。對于貿易轉型升級，《方案》鼓勵跨國公司在上海自貿區內建立亞太地區總部；鼓勵在上海自貿區內發展離岸貿易、大宗商品交易、融資租賃等。具體來看：

首先，鼓勵跨國公司建立亞太地區總部。目前上海自貿區內提出利率市場化、外匯制度改革、發展人民幣離岸金融等一系列改革舉措。這一切都為跨國公司在上海自貿區內建立區域總部提供了必要條件。由于跨國公司地區總部具有很強的輻射作用，可以提升城市功能、產業帶動、人才聚集、技術進步和稅收貢獻等，全面推動地區經濟發展，并提升中國在全球經濟格局中的國際競爭力。

其次，鼓勵企業開展離岸業務。根據《方案》的要求，上海自貿區將支持區內企業發展離岸業務。這一舉措將為企業帶來四大優勢：第一，開展離岸業務的公司只需每年支付當地政府一項固定費用，其他相應稅收可減免；第二，開展離岸業務的公司可以利用離岸法區的相關規定與世界其他國家海外公司建立良好的經貿關系；第三，公司開展的離岸業務不受外匯管制；第四，開展離岸業務的公司可享受高度保密權利。

再次，建立國際大宗商品交易和資源配置平臺。近年來，中國在國際大宗商品交易市場上的地位不斷提高。在上海自貿區內設置國際大宗商品交易和資源配置平臺將有助于提升中國對國際大宗商品價格的影響力。2013年9月29日，中國證監會發文稱，擬同意上海期貨交易所在自貿區內籌建上海國際能源交易中心股份有限公司，將承擔和推進國際原油期貨平臺籌建工作。同時，上海自貿區也將逐步允許境外企業參與商品期貨交易，努力將上海自貿區打造成為全球大宗商品的集散地。

最后，鼓勵融資租賃。根據《方案》提出的要求，擬對區內注冊的各類融資租賃公司及項目子公司，實施融資租賃貨物出口退稅的試點政策等稅收優惠政策。同時不再設置融資租賃公司在區內設立單機單船子公司的最低注冊資本限制，允許融資租賃公司兼營與主營業務有關的商業保理業務等等。

2.促進國際貿易和國際物流發展。

《方案》指出，自貿區將發揮外高橋港、洋山深水港、浦東空港的聯動作用，發展航運金融、國際船舶運輸、國際船舶管理、國際航運經濟等產業，將上海建成國際運航中心。打造世界一流的國際物流平臺同時促進國際貿易往來。

首先，加快發展航運指數衍生品交易業務。交通運輸部與上海市政府聯合發布了《關于落實（中國上海自由貿易試驗區總體方案）加快推進上海國際航運中心建設的實施意見》，明確指出要加快發展航運指數衍生品業務。中國是最大的集裝箱貨源國，在上海自貿區內加快發展航運指數衍生品業務有助于提升上海國際航運在國際運輸市場的地位。同時聚集更多的航運要素，從而改善上海國際航運的軟環境。

其次，鼓勵開展國際中轉集拼業務。拓展洋山保稅港區國際中轉集拼功能，在全國率先實現境外貨物與國內貨物的整合拼箱操作。這一舉措對于需要進行國際物流操作的企業來說，可以簡化操作的流程，一方面能夠降低企業的運輸成本，提高國際物流的運作效率。另一方面能夠進一步縮小與韓國釜山、新加坡、中國香港等國際港口在功能服務方面的差距。

3.創新貿易監管制度。

從監管的過程來看，核準制下的監管重在文本監管，也就是實物與文本的相符、文本與法律的相符。在上海自貿區內，政府對企業投資和經營活動的事前監管、文本監管過程在很大程度上失靈，這就意味著新形勢下的政府監管必須采取新的、更加高級的手段。根據自貿區創新的管理模式來看，這一新的、更加高級的貿易監管有如下三個特點：一是重點監管事中和事后。二是邁向高科技監管，針對于事中和事后監管，需要政府利用多種現代科技手段，以及采用不定時抽查、曝光和借助社會監督等形式進行監管。三是宏觀監管，在上海自貿區內政府監管將退出企業微觀運行領域，逐步轉向宏觀監控、公共服務和公共安全領域。

（二）投資領域的改革框架與進展

1.推動投資便利化。

由于我國對外投資政策不斷變革和實施“走出去”戰略，從2003年開始，我國企業對外投資經歷了長達十年的快速增長。但是我國對外投資管理體制仍存在著許多不足。中國（上海）自由貿易實驗區對此做出了更加積極的制度創新，傾向于境外投資自由化、便利化。這為我國企業赴境外投資提供了新的機遇。投資便利化試點主要涵蓋了四個方面：第一，對外商投資試行準入前國民待遇；第二，探索建立“負面清單”管理模式；第三，擴大服務領域開放；第四，境外投資開辦企業實行備案制。不難看出，《方案》指明了上海自貿區企業境外投資政策改革的方向并為我國企業對外投資掃除了某些國內制度障礙，我國企業境外投資發展將迎來新的機遇。

2.探索負面清單模式。

負面清單是指，凡是針對外貿的與民國待遇、最惠國待遇不符的管理措施、業績要求、管理要求等方面措施，均以清單方式列明。之前我國一直使用《外商投資產業指導目錄》明確了“法無規定不可為”，而如今推出的負面清單模式則是“法無禁止皆可為”。探索負面清單模式將有助于我國的貿易規則與國際貿易新規則相接軌，進一步增強外國投資者開展對華貿易和投資的信心與積極性。與此同時，也有助于鼓勵國內企業創新，減少政府審批，依靠市場機制打破壟斷。

3.創新投資管理體制。

上海自貿區正在積極實行擴大投資領域開放的要求，創新投資管理體制。努力打造寬松便利投資環境的同時，積極創新監管服務模式。主要是推進實施“一線放開、二線安全高效管住”，著力打造“寬進嚴出”的商業環境。“寬進嚴出”的要求體現在商事登記制度改革。企業實行年度報告公示制度、登記機關建立經營異常名錄制度、試驗區建立企業監管信息共享制度等三大措施，積極推動信息公開和誠信體系建設。在此基礎上，上海自貿區將事先審批轉為注重事中、事后監管，同時堅持備案管理制度。

（三）金融領域的改革框架與進展

1.深化金融領域的開放創新。

在風險可控的前提下，在上海自貿區內加快金融領域的開放創新。例如：資本項目開放、利率市場化、人民幣跨境使用等進行試點。嘗試外匯市場開放，建立與自貿區相適應的外匯管理體制。鼓勵區內企業最大化利用境內外兩種資源，提高跨境融資的便利等等。

2.增強金融服務業功能。

在上海自貿區內允許建立面向國際的交易平臺，從而推動境外的企業參與商品期貨交易。支持在自貿區內建立外資銀行和中外合資銀行，支持建立綜合性的金融服務平臺，支持開展和培育人民幣跨境再保險業務。使金融服務業對區內符合條件的民營資本和外資機構全面開放。

3.推進金融相關配套改革。

從2013年9月底公布的《方案》看，在上海自貿區推進金融服務業對外開放和金融綜合改革，建設符合國際規則的開放型金融體系和金融市場將是下一階段中國金融改革綜合實驗的核心目標。圍繞這一核心目標進行延展，上海自貿區在新一輪金融綜合改革和金融開放方面將承擔如下重要使命：第一，發展人民幣離岸金融市場，建立開放型金融市場體系；第二，推進人民幣匯率形成機制改革，試點資本項目自由兌換；第三，加快利率市場化改革，優化資本配置；第四，以金融自由化和市場化改革為導向，建立上海自貿區“金融創新試驗場”。

二、上海自貿區建設面臨的主要問題與挑戰

（一）宏觀調控定位與監管思路的創新

1.“負面清單”模式的問題與挑戰。

第一，負面清單的質量仍然不高。原有的外商投資壁壘仍然存在，內容沒有實質性改變，面面俱到的負面清單則與正面清單無異。第二，存在隱性壁壘。現行負面清單的管理模式意味著外資企業、國有企業、民營企業都有權進入沒有明令禁止的行業，但與之相關的項目核準、財政金融等制度體系的改革卻沒有及時跟進。第三，投資準入的標準模糊。負面清單對限制或禁止外資進入的領域做出了詳細規定，但是缺乏對外資“標準”的界定。第四，政府很難在短時間內達到智能轉變。負面清單管理模式的推出打破了政府30余年的合同章程審批制度，新的創新體制的實現還需要修訂相關規章制度，短期內難以實現。

2.抑制非法套利與反洗錢的壓力。

上海自貿區的建立是提供優惠政策以促進進出口、外國直接投資和當地就業等。這些優惠政策在一定程度上放松了金融和貿易管制，從而也暴露了可能被犯罪分子利用的薄弱環節。首先，缺乏非法套利和反洗錢的預防措施。區內部分金融機構和企業的交易活動難免會使用現金，進而往往伴隨著非法套利和洗錢的風險。目前，上海自貿區在預防措施方面的規定仍不夠完備。其次，監管仍然較為松懈。盡管在自貿區內的一些經營類活動會受到海關和其他政府機構的監督，但往往這些監管機構的管理與執法能力過于松懈或缺失，使犯罪分子在知識產權、供應鏈安全、價值欺詐等方面趁虛而入。

3.法制環境建設面臨的主要問題。

第一，立法缺失問題。準入國民待遇制度的實施意味著在上海自貿區內既包含了民營企業，也包括了外資企業。這導致原有的《公司法》不能滿足制度改革創新的需求。因此，對于自貿區內新的貿易業態、新的制度創新以及新的問題應當有相應的立法跟進。第二，法律協調統一問題。針對于上海自貿區內外政策不統一的情況，應將自貿區內外對接的法律適用機制進行合理的統一規范。第三，爭端管理問題。上海自貿區內設有專門的爭端解決機構。然而，目前上海自貿區內的法庭的管轄權有限并且管轄內容不夠清晰，導致其服務實驗區的作用有限。針對于投資者與政府之間的糾紛，合理采用國際爭端解決機制是上海自貿區法制建設的目標。

（二）貿易投資領域面臨的問題與挑戰

1.投資風險問題。

中國對外投資的快速增長，致使一些國家加大了FDI保護主義。也使得中國企業海外投資風險逐漸提高。其主要原因包括，第一，國內投資者不熟悉當地法律，導致投資者應對經濟風險和文化差異的能力較弱；第二，政治風險過高，例如在發展中國家的投資將要面臨政治局勢動蕩和法制不健全等諸多問題；第三，國內投資者容易受到歧視，難以通過東道國的投資安全審查機制。

2.投資服務體系問題。

我國在投資服務體系方面主要存在以下三個問題：第一，對外投資促進服務機構都兼具監管和促進雙重職責，這導致管理辦法難以統一協調，第二，在投資促進服務中收費項目多，針對企業制定戰略和規劃少，同時在中國出口信用保險公司中存在保費高，理賠服務難等問題。第三，我國尚未正式出臺海外投資法，更沒有建立完善的對外投資法律體系。

3.拓寬中資企業對外投、融資渠道問題。

上海自貿區提出的金融制度創新及外匯管理制度改革，為境外融資和匯兌掃清了障礙。但是我國正處于對外直接投資發展的初期，仍然以國內融資為主。我國政府針對“走出去”企業的資金支持仍然存在較為嚴重的結構偏向。對于國有企業和民營企業一直未做到平等對待。此外，我國境內金融市場不夠發達，銀行審批手續過于繁瑣，耗時長，成本高，在境內貸款擔保面臨很多限制。這一系列問題導致我國民營企業海外投資能力低。目前，上海自貿區內還沒有針對這些問題提出有效的解決辦法。

（三）自貿區建設與相關金融改革的協同

1.自貿區利率市場化試點改革問題。

第一，價格競爭風險可能加劇銀行業面臨的經營危機。由于我國商業銀行盈利主要依靠凈利息收入。利率市場化后銀行資金成本會隨著價格競爭而不斷上升，這可能導致銀行之間相互抬高存款利率的同時壓低貸款利率，減少凈利息收入。第二，增加信貸風險。利率市場化將大幅提高對人民幣的需求，銀行為了保證凈利息收入來源往往會調高貸款利率。貸款利率過高會增加企業融資成本，企業不得不放棄低風險、低收益的項目而轉向高風險且高收益的項目。第三，由于境外貨幣需求的動態難以判斷，導致不能迅速調節國內貨幣的供給和需求。利率的浮動會對國內物價水平的穩定性產生干擾，可能會產生通貨膨脹風險。

2.人民幣匯率形成機制改革的嘗試。

匯率風險是自貿區金融改革中一個不可回避的問題。在上海自貿區內將會涌入許多企業在自貿區內備案，屆時會出現境內外大量貨幣涌向自貿區，形成龐大的“資金堰塞湖”。自貿區的資金水位帶來人民幣升值壓力，可能導致更大的資產泡沫。事實上，許多發展中國家在經濟發展到一定程度后，都曾嘗試過匯率市場化，但由于經驗、實力不足，致使改革進展遲緩，因而積聚起巨大的資產泡沫。一旦泡沫崩潰，即引發金融危機，使實體經濟遭受重創。

3.自貿區資本賬戶開放試點。

中國目前還沒有完全實現資本項目可兌換，但可在上海自貿區內先進行嘗試。由于資本項目開放所帶來的風險較大，必須有一個循序漸進的過程。上海自貿區試水人民幣自由兌換和跨境資本流動，可以讓企業直接以投資為目的，自由兌換人民幣，方便資本跨境投融資。人民幣資本項目可兌換的放開會引起資金量增加，境外的人民幣會回流到上海自貿區。人民幣資本項目的開放力度較大，如資本項目基本放開，那么境外的大量資金會通過這個渠道窗口進入自貿區，并且再推向其他地方造成一定的金融風險。

三、相關政策建議

（一）促進上海自貿區貿易自由化和貿易便利化發展

應當進一步推進上海自貿區的貿易自由化和便利化，特別是擴大服務貿易出口。通過擴大開放，促進服務業管理體制和企業機制的日益完善。應不斷創新組織形式，健全對外投資管理機制，擴大和提高對外直接投資的規模和技術含量。應當在上海自貿區內建立貿易投資自由化服務機構和相關研究機構，形成自貿區內統一的貿易自由化水平的評估指標和相關機制。

（二）加快金融市場改革、合理推進資本市場開放

為降低上海自貿區內外的套利行為，應加快人民幣匯率與利率形成機制改革。讓人民幣價格在更大程度上由市場供求決定，從而消除套利交易的動機。中國政府應努力完善金融市場自由化。這樣才能與上海自貿區的資本市場國際化進程相適應。合理的推進資本市場開放進程可以解決資本市場開放后的諸多風險問題。

（三）建立健全自貿區配套法規、監管和稅收政策

實施負面清單管理模式、金融創新、投資便利化可能對市場及企業帶來安全風險問題，所以應加快適應上海自貿區改革開放需求的立法程序，建立全面的區內投資貿易行業監管制度。在保障區內貿易、投資的正常運行和規范有序的同時，也要確保區內法制與區外法制的互動對接。應當在上海自貿區內建立和完善優質的司法保障和法律服務系統，提供多元化爭端解決機制，以維護自貿區的經濟運行秩序。

[1]馬宇. 自貿區負面清單凸現根本缺陷 [N]. 中國經營報, 2013-10-14.

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[4]孫立堅. 上海自貿區總體方案的金融開放戰略 [J].新金融, 2013-12-15.

[5]王達, 白大范. 美國的出口管制政策及其對美中貿易的影響 [J]. 東北亞論壇, 2012 (5).

[6]王達, 劉曉鑫. 美國“再工業化”戰略及其對中國經濟的影響 [J]. 東北亞論壇, 2013 (6).

[7]王達. 論美國影子銀行體系的發展、運作、影響及監管 [J]. 國際金融研究, 2012 (1).

[8]王達. 美國主導下的現行國際金融監管框架：演進、缺陷與重構 [J]. 國際金融研究, 2013 (10).

[9]武劍. 中國（上海）自貿區金融改革展望 [J]. 新金融, 2013-11-15.

[10]袁志剛. 中國（上海）自由貿易實驗區新戰略研究[M]. 格致出版社, 2013.

（責任編輯：劉曉鑫）

On the Progress, Problems, and Policy Suggestions of the Construction of Shanghai FTA, China

ZHU Jiayin

The construction of Shanghai FTA, one of the signifi cant measures of the new Chinese government to adapt to the fast changing international economic environment, is also a necessary road to further reform of Chinese economy. The paper analyzed the basic structure and new development of the construction of Shanghai FTA, mainly from the three perspectives of trade, investment, and fi nance. Main problems and challenges in the area of macro planning, trade, investment, and fi nancial reforms have also been investigated. In the end, relevant policy suggestions were made.

Shanghai FTA; Reform; Negative List; Financial Innovation

F830

A

1009 - 3109（2014）07-0005-05

（責任編輯：何昆燁）

祝佳音，女，漢族，吉林大學經濟學院國際商務專業碩士研究生。

國家自然科學基金國際（地區）合作與交流項目“Financial System Reform and Its Impact on Outward FDI of Private-owned Enterprises: A Research based on Firm-level Data and Field Investigation in Three Provinces of East China”（項目批準號：GZ943）。