海鹽縣就地城鎮化實踐研究

文/劉 磊

未來一段時間，城鎮化建設是我國經濟社會發展的重要驅動，也是推進農村經濟和社會發展的重大戰略。近年來，浙江省海鹽縣基于自身產業結構及發展水平，通過實施“小縣大城”戰略，以解決“人”的城鎮化為突破口，推進就地城鎮化，取得明顯成效。2013年11月，由國務院農綜改辦、中國金融信息中心主辦的解讀“就地城鎮化的海鹽樣本”專題研討會在海鹽舉行。新華社、光明日報等多家主流媒體也對海鹽縣的城鎮化實踐進行了跟蹤報道。

一、就地城鎮化的理論內涵和實踐意義

（一）就地城鎮化的理論內涵

目前，學術界對就地城鎮化進行了許多有益的探討，但尚未有一致的標準。厲以寧（2013）認為，中國要走出符合國情的城鎮化道路，采取“老城區+新城區+新社區”的模式，實現農民“就地城鎮化”，也就是說農民不僅要進入老城區、新城區，還要進入以新農村為基礎發展而來的新社區。只要公共服務到位了，新農村就可以由村的管理變為社區管理模式，這才是我國城鎮化發展的希望所在。潘海生（2010）則認為，所謂“就地城鎮化”就是農村人口不向大中城市遷移，而是以中小城鎮為依托，通過發展生產和增加收入，發展社會事業，提高自身素質，改變生活方式，過上和城市人一樣的生活。賴楊恩（2000）認為就地城鎮化，即結構轉型城鎮化，主要表現為農村通過產業結構、就業結構的轉換實現就地城鎮化。

可見，無論各方面學者具體表述有何差異，實質內容卻無不同。總之，就地城鎮化也就是“家門口的城鎮化”，即農村的城鎮化，就是農村人口不向大中城市遷移，而是以中小城鎮為依托，通過增加收入，提高自身素質，改變生活方式，過上現代城市生活。也就是說，農民進城的實質則是農民職業非農化、生活方式城市化和思想觀念現代化，而不是簡單的表面化的進城過程。

（二）就地城鎮化的實踐意義

就地城鎮化是推動農村地區經濟社會發展的一大戰略。通過就業方式及公共服務的延伸，不僅推動了城鄉有機融合，同時也化解了異地城鎮化所帶來的一系列社會經濟問題。一是有助于節約土地資源，破解發展瓶頸。傳統農村普遍存在居住分散、宅基地占地面積較大、土地利用率不高等不同程度的土地浪費現象。新農村、新社區建設通過前期科學規劃、集中居住等方式可以節約大量土地資源。二是有助于改善居住環境，增加農民收入，通過新社區的建設促進了農民多元就業，多渠道地增加了農民收入。三是有助于激活農村要素資源，增強發展動力。通過賦予農村宅基地雙權雙證，即集體土地使用證及房屋所有權證，使得農民住房獲得了抵押融資資格，從而幫助農民通過市場獲得了資產的資本化，增強了農村經濟發展的內生動力。四是有助于推動集約經營，擴大產業規模。在就地城鎮化的過程中，通過統籌居住區建設及產業布局，有助于促進產業集約、集聚發展，有助于推動農村土地使用權的流轉及規模種植，在一定程度上促進了傳統農業向現代農業的轉型。

二、海鹽縣就地城鎮化的概況與優勢分析

（一）海鹽縣就地城鎮化的概況

海鹽的新型城鎮化以“就地城鎮化”作為鮮明的發展模式和特色，突出了“市民化內涵”，以解決“人”的城鎮化為突破口，以就地就近實現就業和市民化為目標，在統籌城鄉綜合配套改革的基礎上，針對不同人群設計提供進城和留村的市民化路徑。通過做大做強縣城、做精做全集鎮、做優做美農村三個層面的發展，實現了農民的就地就業、就地轉移和就地保障，使農民職業化、生活方式城市化。

（二）海鹽縣就地城鎮化的優勢分析

1.產業發展優勢。目前，海鹽縣的人均GDP無論是在全國還是在浙江省范圍內都屬于經濟發達地區。2013年，全縣人均GDP達到86299元，三次產業比例為6.5∶57.8∶35.7，農業所占的比重較小，二三產業近年來一直以較快的速度增長，完全具備了就地就近轉移農民非農就業的經濟基礎與條件。

2.交通區位優勢。海鹽位于滬、杭、蘇、甬四大城市的中心，到四座城市的高速路程時間都在一小時以內，全縣境內實現了15分鐘上高速，縣內各地到縣城的車程在20分鐘以內。良好的區位優勢，使全縣農民不必生活在大城市也能享受大城市的輻射效應，具備了就地城鎮化的空間條件。

3.城鄉均衡優勢。近年來城鄉居民收入比一直穩定在2∶1左右，城鄉發展較為均衡。城鄉基礎設施差距不大，文化、教育、衛生等基本公共服務均等化水平較高，成為農民就地就近實現市民化的基礎。

4.改革先發優勢。海鹽縣開展了以“十改聯動”為主要內容的統籌城鄉綜合配套改革試點，在城鄉戶籍改革等方面先行先試，進行了很多有益的探索和嘗試。2012年起，開展了以深化農村產權制度改革為主要內容的全國農村綜合改革示范試點，為推進農民市民化創造了有利的政策氛圍。

5.中歐合作優勢。工業化初期歐洲的城鎮化道路對我們有較大參考價值。2013年，與丹麥松德堡市簽訂了中歐城鎮化合作城市項目意向書，并作為12個簽約城市中唯一的縣級城市參加了中歐城鎮化伙伴關系論壇，開啟了中歐合作的大門。

6.人口集聚優勢。海鹽縣經過村莊布局規劃、布點規劃及完善，為農業人口市民化轉移提供了縣城、新市鎮、農村新社區三個不同層次的選擇。僅2009年以來，向小城鎮和農村新社區轉移人口的數量就達6.32萬人，占全部農業人口的22.5%。

三、海鹽縣就地城鎮化的實踐總結

在推進就地城鎮化的具體實踐中，海鹽縣推行行政管理權限、要素保障機制、財政管理體制等方面的改革，大力借鑒發達國家城鎮化發展的經驗教訓，走出了一條嶄新的實踐道路。

（一）就地就近實現非農就業和市民化，努力實現“人”的城鎮化

通過提高農民在城鎮化發展中的生存就業能力、創業創新能力和綜合競爭實力，實現新型城鎮化的海鹽樣本的“就地城鎮化”。一是加快推進產城融合。以“兩城兩區”（濱海新城、中國核電城、經濟開發區、南北湖風景區）建設為抓手，努力打造產業集聚、三產聯動發展的黃金海岸經濟帶。二是加快實現城鄉一體化。通過“確權”“賦能”逐步破解城鄉二元結構，推進城鄉融合發展。率先推動了農村房屋產權、宅基地使用權確權工作，全面完成農村集體資產股份制改革。積極探索了以農村宅基地、集體資產股份等農民財產權利為基礎的農村金融產品創新，健全了農村產權交易中心，推進了農村集體資產產權公開交易。三是提升城鄉公共服務均等化。探索建立面向職業農民的社會保險辦法，建立全覆蓋的城鄉居民社會養老保險、醫療保險和醫療救助保障體系，完善了以職工基本養老保險等為核心的社會保險制度，理順了各類保障制度的銜接。通過優化資源配置，推進了基礎教育、基本醫療、社區文化的均衡優質和諧發展。

（二）完善農村宅基地的取得、使用和退出機制，探索農村宅基地制度改革

創新農村宅基地管理體制機制，建立了城鄉統籌相協調的農村宅基地管理體系，探索出一條沿海經濟較發達地區推進農村土地制度改革的可行途徑和模式。一是保障農村宅基地合理的剛性需求，在堅持節約集約利用土地的原則上，使保留區村莊點成為讓人記得住“鄉愁”的地方。盤活農村空閑的建設用地，用好城鄉建設用地增減掛鉤政策，積極探索了掛鉤節余指標市場化配置機制，并允許在省域范圍內流轉，擴大增值收益。二是加強對農村宅基地的管理，建立了“村級審查、鄉鎮審批、縣管轉用”審批模式，實行了扁平化、屬地化管理模式。另外，鼓勵村集體經濟組織結合本地實際，運用市場競爭機制，采取宅基地有償選位、級差排基的辦法，公平公正地配置有限的宅基地資源。三是盤活農村宅基地資源，建立了集體土地收儲制度，成立了縣農村宅基地收儲公司，采取置換、獎勵、補助或公寓房安置等方式，協商收回空閑或多余的宅基地統一利用。

（三）創新金融服務和產品，探索多元化可持續投融資機制

通過深化財政和金融改革，厘清政府與市場的關系，形成政府宏觀調控有力的新型投融資體制。一是推進投融資管理機制改革，放寬民間資本準入條件，鼓勵和引導民間資本參與市政公用事業和基礎設施項目的建設和運營。二是提高投資結構調整政策的有效性，合理調整投融資結構、規模和比例，構建投融資渠道多元、結構均衡、產業布局合理的新格局。三是改進政府投資監管，建立了政府投資項目全過程、多層次、內外結合的監管體系，建立了責任追究制度和社會監督機制。四是積極推進金融服務城鎮化發展。推動發展小型金融機構，鼓勵更多的民營擔保機構開展中小企業的融資擔保業務，建立財政資金對擔保機構的風險補償機制。穩步推進政府性投資項目融資方式多樣化，開展股權融資、產權交易融資、債券融資等，優化融資結構。五是加強政府性投資項目績效管理，建立償債準備金制度，完善政府債務長效管理機制，把地方政府債務納入全口徑預算管理。同時，加強融資平臺公司管理，推動融資模式從政府主導向企業主導轉型，大力推進企業債券發行工作。另外，嚴格事前審核把關、事中控制監督、事后檢查評估各個環節，推進政府投資項目的健康有序發展。

（四）借鑒發達國家的經驗，以綠色低碳、產城融合為發展理念

與丹麥松德堡市建立了中歐城鎮化伙伴關系，積極借鑒歐洲綠色低碳城市的城鎮化經驗。一是圍繞綠色生態示范城區、綠色低碳小城鎮、森林城市建設等主題，創導低碳生活理念，建設“綠色海鹽”，發展綠色低碳產業，提升產業發展層次和城鄉生活水平。二是加強對歐洲國家先進農業技術、管理方法、人才資金及其他農業資源的引進，探索發展循環農業、綠色農業、有機農業，開展生物能源等的綜合循環利用，促進了城鄉發展的可持續性。三是整合旅游資源，打造綠色生態旅游。通過大力發展旅游產業，倡導生態旅游，深化濱海新城旅游開發，加速了城鄉融合，使海鹽旅游呈現出水鄉風情與濱海特色相融共存的良好局面。

四、海鹽縣就地城鎮化實踐中存在問題及剖析

近年來，海鹽縣就地城鎮化實踐成效顯著，基本實現了農民權益、就業方式及公共服務供給的城鎮化，但在實踐探索中，也同樣存在一些問題亟需破解。

（一）存在概念認識誤區

不少鄉鎮領導片面認為只要城鎮人口增加了，城鎮化水平就提高了，單純、機械地把城鎮化理解成農村人口變成城鎮戶口，甚至有的地方強行圈地，不惜轉換農民戶口，以達到加快城鎮化的目的。事實上，城鎮化除了表現為人口集聚外，還表現在城鎮功能的發揮、基礎設施等公共資源的完善、居民生活的質量和幸福指數等方面。

（二）發展方式過于粗放

一是過于注重外延平面式擴張，忽視內涵挖潛，導致建設用地增長速度遠遠高于農村人口的轉移速度，不合理利用和浪費土地現象突出。二是不少鄉鎮領導為追求政績，不因地制宜，盲目模仿“克隆”，甚至照搬國內外大城市模式搞建設，忽視挖掘城鎮自身的文化底蘊，造成“千城一面”。三是個別鄉鎮領導推進工作急功近利，行政色彩過于濃厚，有些地方片面追求建設規模與速度，通過行政區域調整、撤鄉并鎮等途徑追求外延式平面擴張，通過“逼農民上樓”來實現城鎮化。

（三）保障措施嚴重滯后

一方面，地方政府直接經營著農村土地，并獲得經營收入的最大部分，土地雖然是農民的“命根子”，但農民在土地征用、補償標準等方面并沒有足夠的話語權。另一方面，舊的戶籍制度的藩籬依然存在，由于戶籍與上學、就業、住房及社會保障相聯系，農民向城鎮遷移、向市民轉變仍然受到很大限制。

（四）管理體制相對滯后

隨著城鎮化進程的加快推進，原有的管理體制顯得力不從心。鎮政府雖為一級政府，但卻缺乏相應的管理權限，作為基層政府所應具備的行政許可權、處罰權、強制權等嚴重缺乏。由于目前條塊分割的體制，小城鎮缺少有效的行政管理手段、經濟發展的審批管理權、維護穩定的行政執法權、加快建設發展的要素配置權、加快空間集聚的政策機制，制約了就地城鎮化發展，政府職能常常陷入“該管的事管不了，不該管的事管得太多”的困惑之中。另外，隨著外來務工人員的增多，鄉鎮政府機構編制有限，也為鄉鎮的社會綜合管理職能提出了新的挑戰。

五、完善海鹽縣就地城鎮化建設的思路

針對海鹽縣就地城鎮化過程中存在的問題，必須堅持科學的發展理念和原則，著力解決新型城鎮化發展的關鍵性問題。

（一）堅持以人為本，促進和諧發展

把以人為本的要求貫穿于推進新型城鎮化的全過程，圍繞提升城鄉居民生活品質，進一步加強社會管理，加快建設生態、宜居、宜業城鎮，增強人民群眾的幸福感。在解決“人到哪去”問題上，必須針對不同人群設計提供不同的路徑，切實實現農民的就地就業、就地轉移和就地保障。

（二）堅持規劃引導，促進有序發展

必須高起點編制規劃，高標準實施規劃，不斷完善規劃體系，強化規劃管理，充分發揮城鄉規劃對資源配置、產業發展、城鄉統籌、區域協調、環境保護和城鎮建設的引導調控作用。必須嚴控增量，盤活存量，切實通過規劃提高城鎮建設用地集約化程度，著力提高城鎮建設用地利用效率。

（三）堅持深化改革，促進創新發展

一是探索實施“擴權強鎮”改革試點，把下放權限惠及所有鎮，并增加擴權事項。二是要在繼續深化戶籍制度改革的同時，在解決進入城鎮農民就業穩定性、降低遷徙成本、優化生活環境等方面進行新一輪政策創新，逐步放開農村小城鎮的戶口遷移限制，允許農村人口自由地進入小城鎮務工經商。三是完善多元化可持續的城鎮化投融資機制，拓展融資渠道和模式，提供公平競爭機會，創造良好市場環境，積極鼓勵社會資本參與海鹽縣的新型城鎮化建設。

（四）堅持城鄉統籌，促進一體化發展

一是轉變經濟發展方式，破除體制機制障礙，創新城鄉規劃建設管理的理念和手段，努力形成有利于產業和人口集聚、有利于新型城鎮化健康有序推進的體制機制和政策環境。二是以加快推進新市鎮建設為突破口，促進中心城區和新市鎮、新農村建設良性互動，促進基礎設施向農村延伸、公共服務向農村覆蓋、現代文明向農村輻射，逐步實現城鄉基本公共服務均等化。

（五）堅持綠色低碳，促進可持續發展

堅持生態保護與污染防治并舉、經濟建設與環境保護并重。將“低碳、生態、循環”的發展理念，始終貫穿于新型城鎮化發展之中，努力實現生態優先，文明發展。

[1]賴楊恩.我國農村小城鎮發展的問題及政策取向[J].甘肅社會科學,2000,(1).

[2]厲以寧.中國應該走農民“就地城鎮化道路”[J].新農業,2013,(11).

[3]潘海生.就地城鎮化——一條新型城鎮化道路[J].政策瞭望,2010,(9).