新型城鎮化建設“臨沂模式”的探索與啟示

中國社會科學院馬克思主義研究院 朱 燕

社會透視——中國社會科學院青年學術沙龍專欄

新型城鎮化建設“臨沂模式”的探索與啟示

中國社會科學院馬克思主義研究院 朱 燕

黨的十八大之后，新型城鎮化作為我國現代化建設的歷史任務、擴大內需的最大潛力所在，成為未來一個時期的工作重心。本文抓取臨沂市新型城鎮化建設實踐中的兩個亮點——新農村建設和城中村改造，結合具體案例對新型城鎮化建設的“臨沂模式”進行了分析。在此基礎上將新型城鎮化建設“臨沂模式”的顯著特征總結為：政府強力介入，城鄉一體化布局，基礎設施和公共服務全覆蓋，解決好拆遷上訪與政府負債問題。

新型城鎮化建設；“臨沂模式”；新農村建設；城中村改造

2011年，我國城鎮化率首次超過50%，標志著我國已經結束了以鄉村型社會為主體的時代，正式進入城市型社會，全面提高城鎮化質量、強化城市管理成為城鎮核心發展問題。黨的十八大報告提出“堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，推動信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展”，強調了中國特色新型城鎮化道路的重要性，開啟了中國特色新型城鎮業化的新起點。新型城鎮化作為我國現代化建設的歷史任務、擴大內需的最大潛力所在，成為未來一個時期的工作重心。

一、臨沂市的歷史情況與發展特點

作為革命老區的臨沂，曾以貧窮封閉與落后著稱，有“四塞之固，舟車不通，內貨不出，外貨不入”的記載。直到1984年，臨沂地區13個縣還有7個被列為國家級貧困縣，臨沂地區被列為全國18個連片的扶貧地區。作為經濟社會發展欠發達地區，在以市場化、工業化、城市化、民營化為主要內容的現代化變遷過程中，臨沂市處在長三角與環渤海兩地的“經濟洼地”，在國家與省區發展規劃中長期被處于邊緣化地位，在區位優勢競爭中處于劣勢。*李錦：《臨沂模式：中國革命老區跨越式發展的亮麗篇章》，http://www.cntheory.com/news/Llltllyt/2010/1015/10101585559EF4IHCDI9EIIF450B88E.html。作為典型的農業大市，臨沂市曾一度發展投入少、欠賬多、底子薄，基礎設施嚴重滯后，城鄉面貌破舊。因此，要想加快“城鎮化”進程，并以城鎮化為主導，承載工業化，帶動農業現代化，推動經濟社會超常規、跨越式發展，必須找到一個準確的支點。2003年以來，臨沂市以“在全國革命老區、魯南經濟帶、淮海經濟區中實現率先發展”為目標，率先將“城鎮化”確立為經濟社會發展的主導戰略，提出建設“大臨沂、新臨沂”的理念。作為全國最大和人口最多的地級市，臨沂市用七年的時間，實現了公共交通、供水、燃氣、垃圾污水處理等多方面的城鄉全覆蓋，成功地走出了有中國特色的新型城鎮化建設的“臨沂模式”。“臨沂模式”引起了國家有關部門的高度關注。2012年，臨沂市被評為“中國城鄉建設范例城市”和“2011年中國宜居生態城市”。2013年，住建部將臨沂市編入《村鎮建設白皮書》。作為欠發達地區，臨沂市新型城鎮化建設的成功實踐及經驗值得總結和提煉。

二、新型城鎮化建設“臨沂模式”的實踐

在新型城鎮化建設過程中，臨沂市先后提出了中心城市帶動、小城鎮促進、中心村聚集等戰略措施，開展了城鎮體系布局、大城市基礎設施建設、小城鎮空間發展等調研活動，大力實施城鎮化主導戰略，結合臨沂實際，加快城鎮基礎設施和公共服務設施配套建設，堅持以“人的城鎮化”為核心，不斷提升城鎮居民和農民群眾生產生活水平，走出了一條“同城發展、四點對接，產城融合、宜業宜居，擴容提質、生態文明，民生優先、幸福和諧，中心城區帶動、眾星抱城支撐，低門檻高質量、全市域多層級”的具有臨沂特色的新型城鎮化道路。*臨沂市住房和城鄉建設委員會：《大力實施城鎮化主導戰略推進現代城鎮體系建設》，http://www.lyjs.gov.cn/html/news/2013814173817871.html。

(一)新農村建設的“臨沂模式”。

加快城鎮化進程，推進以城帶鄉、以工促農、城鄉一體化發展，是黨中央在新形勢下破解“三農”難題的總體思路，同時也是經濟社會發展的必然要求。在這一大背景下，全國各地都有許多農民“洗腳上樓”，幾乎是一夜之間由昔日的農民變成了今天的市民，由此也形成了一批由他們為主體組成的新型社區。*何非：《新型社區建設的實踐與探索——以臨沂市北城新區南坊街道辦事處為例》，載于《中國校外教育》2013年第1期。臨沂市以中心村聚集、城鄉建設用地增減掛鉤、“百年住宅”建設等引領新型農村社區建設，堅持農房建設與危房改造、社區建設、設施配套、創建生態文明“四位一體”，走出了一條具有臨沂特色的新農村建設之路。首先，以農村住房建設與危房改造為抓手，引導和促進農村社區建設。在加快新型農村社區建設的過程中，實施以氣上樓、水治污、暖入戶、環衛保潔市場化物業化“四項工程”為重點的基礎設施和公共服務設施建設，加快推動農村發展和民生改善，讓農民群眾住得安心、放心、舒心。*李勇：《打造新型農村社區“臨沂模式”》，載于《中國財經報》2013年6月8日。其次，在農村社區建設過程中尤其注重生態文明鄉村建設，強化生態理念、民俗理念、休閑理念，按照美麗休閑鄉村的標準和要求，實施高水平規劃、設計、建設，在保持鄉土化本色的基礎上，使鄉村休閑產業和設施向多元化、特色化、精細化、精品化、方便化發展。再次，突出“以產業為支撐”，推進社區與產業相結合。目前，全市已規劃建設產業園區114個，其中農業園區49個、工業園區47個、服務業園區18個，農村經濟實力明顯增強。結合新一輪行政村規模調整實際，按照服務半徑2公里左右、人口3000～10 000人的標準，打造了一批宜居宜業、產業繁榮的新型農村社區。*臨沂市住房和城鄉建設委員會：《大力實施城鎮化主導戰略 推進現代城鎮體系建設》，http://www. ltyis. gov. cn/html/news/2013814173817871.html。通過農村社區和產業園區同步建設，推動農民集中居住和農村經濟集約發展，促進農民生活和生產方式“兩個轉變”，從而實現農村管理模式、農民生活方式和農業規模經營三大變革，最終構建起城鄉經濟社會一體化格局。*李勇：《打造新型農村社區“臨沂模式”》，載于《中國財經報》，2013年6月8日。

臨沂市蘭山區李官鎮是臨沂市新型城鎮化建設的典型之一。李官鎮本是實力較弱的農業大鎮,靠自己的力量搞社區建設難度較大。2010年4月，山東省政府批準了李官鎮整鎮集中推進型土地綜合整治項目和省市國土資源部門土地節約集約利用試點項目。通過整鎮集中推進土地綜合整治項目,李官鎮可新增耕地8000畝,等于節約了8000畝建設用地指標,這個指標可出讓給靠近城區的發展用地緊缺的鎮,按蘭山區確定的每畝20萬元的價格,可籌集16億資金。這一舉措可謂“一箭三雕”,既化解了項目建設用地緊缺矛盾,又解決了新社區建設的資金問題,新增加的耕地收入,還能對上樓農民生活予以補貼。李官鎮在臨沂市首次實行合村并點，整鎮搬遷改造。原有的49個行政村將規劃成9個社區，最終將有4.6萬余名村民將搬進樓房。政府按照實際每家的人口數以每人30平方米的住房標準進行還建。大多數人家不拿錢或少拿錢，就能住上90～120平方米不等的樓房。對確實困難戶，也有相應的政策扶持。另外，在規定的期限內選房搬家還有一定的獎勵。由于是先建后拆，不滿意可以不“上樓”，所以在所有具備入住條件開始搬遷的社區，出現了村民連夜排隊領號、交款選房、快速搬家的繁忙場面。在大面積拆遷之前，政府先期進行了“四個一”建設，即一園、一區、一倉、一中心。“一園”指農民創業園，就是把以前分散在各村的家庭作坊及手工生產者吸引進來，集中從事加工生產。“一區”指生態養殖區。建設一處規劃占地600畝的集中養殖區。除了吸引大規模的養殖戶，個體養殖戶也可以晚上牽進來住宿，早上領出去放養，收取少量管理費，還可以聘請一些有養殖經驗的老農做管理員，增加他們的收入。“一倉”是指糧食儲存倉庫既能完成國家儲備的任務，還能為老百姓儲存自種自收的糧食，大家存糧像存錢，拿著存折，隨吃隨領。“一中心”指農業綜合服務中心，為群眾提供農業技術、農機服務，存放農具等。同時，在社區周邊采取滾地的方式，為每戶居民都留有一分地的小菜園。為了尊重農村的風俗習慣，每個社區都將成立紅白事理事會，建設紅白專用事場所供群眾使用。社區建成后，新社區內繼續沿用原有村名命名居民小組和社區內的道路，用有影響的歷史文化名稱命名廣場和公共服務設施，盡最大努力保證歷史文化傳統的延續。

(二)城中村改造的“臨沂模式”。

隨著城市化進程的加快，一些處于城鄉結合部的村莊由于全部或大部分耕地被征用，農民轉為居民后仍在原村落居住，村落演變成居民區，即城中村。“城中村”是城市的一塊“夾縫地”，這種獨特的地位和現象，使城中村成為“城中有村，村里有城，村外現代化，村里臟亂差”的地區。“城中村”的長期存在，已經成為我國新型城鎮化建設過程中無法回避的一個難題。臨沂市結合當地特點，通過社區改革和大村莊合并改革試驗，在城中村改造的實踐中獲得了寶貴的經驗。其中臨沂市北城新區(原南坊鎮)是城中村改造的典型和縮影，其實踐經驗被總結為“南坊建設模式”。

由于特殊的歷史和地理原因，北城新區工商業發達，很多還建小區的居民早已經不從事農業生產，農民對土地的依附相對較弱，舊村改造對本地農民的就業影響并不大，因此農民上樓變市民“順理成章”。在改造過程中，建立科學有效的群眾利益保障機制，為群眾解決了“四憂”：一是解決群眾居住之憂。將33個行政村按照合村并點、相對集中的原則，規劃建設8大還建社區，按每人40平方米的標準給予群眾安置還建住房。二是解決群眾后顧之憂。市政府從土地收益中拿出1/3，村集體從土地收儲補償中拿出 2/3 的資金，為男滿60周歲、女滿55周歲的群眾一次性購買養老保險，每人每月可以拿到350元養老金。三是解決群眾長遠生活之憂。預留20%的建設用地和每人10平方米的商業用地，由集體統一建設商業用房、購物中心、超市等，自行經營或出租，所得收入按股分紅、量化到人。并從土地凈收益、捆綁項目收益、安置房建設溢價收益中按50%的比例返還，用以解決村民的社會保障、生活福利等。對于原來以種地為生的農民，居委跟社區物業公司協商，在招聘工作人員時優先雇傭這些社區居民，確保群眾的生活就業門路。四是解決群眾當前之憂。市政府將各村土地按每畝6萬元收儲，并統一存放在指揮部，以年息5厘計息，既減少了指揮部的資金流量，又解決了當前群眾吃糧吃油的問題。

三、新型城鎮化建設“臨沂模式”的經驗與啟示

總結新型城鎮化建設“臨沂模式”的顯著特征主要有四點：一是政府的強力介入。政府介入的手段不僅包括財政貨幣，而且包括直接供給管理如開發政策、產業政策、投資政策等。此外，政府還利用經濟、政治、法律與文化等各種力量，從各個方面協調促進城市經濟。二是城鄉一體化布局，臨沂堅持“城鄉統籌”，做到“以工哺農、以商促農、以城帶鄉、城鄉互促”，實現城鄉一體化發展的經驗，充分反映了市場化、城市化和工業化“三位聯動”規律的內在要求。三是基礎設施和公共服務全覆蓋。在加快推進新型城鎮化進程中，注重“人的城鎮化”，城鎮不但要成為生產基地和就業之地，更重要的是創新、完善社會管理，推進戶籍、社保等制度改革，優化公共管理和服務，完善社區建設、管理和服務，打造宜居城鎮，為居民創造良好的生活環境。四是正確處理改革、發展與穩定的關系，解決好拆遷上訪與政府負債問題是臨沂市新型城鎮化建設的新亮點。一方面，優惠的拆遷政策補償、耐心細致的工作、完善的保障措施，使拆遷建設的過程成為融洽干群關系的過程、積極改善民生的過程。另一方面，不斷開辟城市建設融資新渠道，先后成立了四個資本運營公司，對城市的有形資產和無形資產通過BOT、BT、TOT等形式進行市場化經營，通過市場化融資，政府財政投入所占比重明顯下降。在實現“以城建城、以城養城”良性循環的同時，成功走出了一條政府引導、區域開發、市場運作和民間參與相結合具有臨沂特色的城市發展道路。*李錦：《中國老區跨越式發展的典范——“臨沂模式”調查(下)》，載于《中國企業報》，2010年6月29日。總之，新型城鎮化建設“臨沂模式”的核心內容是以城市帶動戰略，推進城鄉一體化的城鄉統籌型模式，其實踐經驗具有一定的借鑒和推廣價值。