中國土地財政研究

財政部財政科學研究所、北京大學林肯中心“中國土地財政研究”課題組*

前 言

土地財政現象是在中國大陸特定土地管理、財稅體制等制度背景下，隨著工業化、城市化的加速推進而逐步發展演變而形成。由于地方政府發展沖動、預算軟約束等因素的綜合影響，在土地出讓收入規模急速擴張的同時，引發了土地資源粗放利用、地方政府性債務規模擴張、國有土地權益流失、房地產市場泡沫、征地拆遷矛盾沖突、粗放式經濟增長方式難以轉變等經濟社會問題。當前，從國家發展的戰略高度，研究和探索解決中國土地財政問題十分迫切、意義重大。

從土地資源利用的角度看，目前中國土地管理仍然存在著集體土地與國有土地、存量國有土地與增量國有土地管理的二元體制。集體建設用地不能直接進入一級市場流轉，必須通過征收、變更為國有土地以后，方可入市同等交易;已經出讓的存量土地使用權到期續約問題不明確，市場預期存在不確定性等，致使土地要素市場存在重大機制缺陷，制約了合理價格的形成和市場機制作用的發揮，不利于土地資源的科學集約利用。

從政府財政收支的角度看，納入政府性基金預算管理的土地出讓收入，在地方政府實際可用財力當中所占的比重比較大，地方財政收支對土地出讓收入依賴程度高，而房地產稅收收入又相對較低，不利于稅收調節收入分配作用的發揮。與此同時，土地出讓收入的支出方向和用途、預算管理等引起較多的社會爭議，是當前加強預算管理的關鍵環節。從政府收支兩個角度看，探索解決好土地財政問題是推進中國公共財政體系建設的主要障礙，必須抓緊研究相關理論問題，形成解決問題具體思路和政策措施建議。

從轉變發展方式的角度看，由于各地財政對土地出讓收入、增值稅返還收入等的高度依賴，地方政府熱衷于出讓土地、鋪攤子、上項目，也引發了普通的“房地產熱”，中央調控房價的政策措施在地方難以有效落實。全國范圍內重復建設普通、浪費大量的土地資源，粗放式外延發展模式根深蒂固，只有著力研究和解決土地財政問題，完善房地產稅等稅收制度，強化地方政府預算約束，才能促進地方政府由粗放式外延發展，向集約式內涵發展轉變，有效推動發展方式轉變，增強經濟社會發展的可持續性。

本研究的主要目的，是通過理論分析與實地調研，如實反映地方政府對土地出讓收入的依賴程度，客觀評價土地財政對地方經濟社會發展的積極作用，為建立規范的土地財政理論分析框架，糾正國內外對中國土地財政現象的片面理解和錯誤認識，為深化土地制度和相關財稅體制改革提供參考，推動形成持續穩定的地方財力來源，有效防范土地財政相關風險，促進經濟社會持續健康發展。