“分稅制”改革20年：回顧與反思

中南財經政法大學財稅學院 趙興羅 劉孝誠

“分稅制”改革20年：回顧與反思

中南財經政法大學財稅學院 趙興羅 劉孝誠

1994年的“分稅制”財政體制改革自實施至今已滿20年，a“分稅制”是個不準確的概念！1994年的所謂分稅制，其實只是著重于稅收領域的中央與地方劃分收入的一個制度性措施，并沒有對統一的稅收制度進行中央地方兩級肢解（劃分）。事實上，根據我國政體，地方政府沒有被賦予制定稅收的權力。準確地說，1994年的改革是“稅收收入的中地劃分制”。這里之所以用“分稅制”，是考慮到全社會已對“分稅制”約定俗成?！胺侄愔啤必斦母锍醪酱_立與社會主義市場經濟體制相適應的基本框架，卓有成效地解決了當時中地收支失衡的嚴重問題，但是，從實施以來的過程觀察，“分稅制”在自身存在諸多缺陷的同時，還帶來了一些新的財政問題。回顧和反思已走過20年歷程的“分稅制”，對于完善我國當前的財稅體制具有重要的現實意義。

分稅制；財政管理體制；中國財政史

一、分稅制改革20年的回顧

1994年我國實行了以市場經濟為目標模式并由財政包干體制向分級分稅的財政體制轉變的改革，這場改革，由于適應了當時的國情，其實施強化了中央的宏觀調控能力，規范、穩定了中央和地方財政分配關系，調動了中央和地方的積極性，為建立社會主義市場經濟體制奠定了重要基礎。

（一）“分稅制”改革的歷史背景。

改革開放前，我國財政體制的基本特征是高度集中、統收統支的管理模式。改革開放初期，在一定程度上對財政管理體制進行了適當的分權和分級管理的探索。為了解決“統收統支”財政體制激勵不足的問題，實行了財政包干體制。這種體制存在嚴重弊端，主要體現在以下方面：

1.中央財政陷入嚴重危機。當時的財政包干體制主要是包死基數，超收多留，其結果，一方面導

致財政收入不能與國民經濟同步增長，1980～1990年間，國內生產總值平均增長率為9.50%，但經濟的高速增長并沒有帶動和促進國家財力的同步增長，財政收入占GDP的比重由1978年的31%下降到1993年的12.60%；另一方面，中央財政收入在國家財政收入中所占的比重由1984年的40.51%下降到1993年22.02%。b項懷誠：《“分稅制”改革的回顧和展望——在武漢大學110周年校慶“專家論壇”上的報告》，載于《武漢大學學報》（哲學社會科學版）2004年第1期，第6頁。中央財政捉襟見肘，且背負著大量的債務，加劇了中央的財政困難。1993年的財政赤字達到近300億元，而當時中央財政收入僅有900億元，赤字占中央財政收入的1/3，中央財政難以為繼，甚至出現向“富?！钡牡胤秸桢X。c劉尚希：《分稅制的是與非》，載于《經濟研究參考》2012年第7期，第20頁。這種狀況嚴重威脅到國家的統一與安全，嚴重損害中央政府的政治控制力。中央政府在財力分配中失去主導地位，陷入“弱中央”狀態。此時，保證國家必要的開支成為燃眉之急。1993年7 月23日，時任副總理的朱镕基來到全國財政稅務工作會議上，對所有參加會議的人員說：“在現行體制下，中央財政十分困難，現在不改革，中央財政的日子過不下去了?！碧岣摺皟蓚€比重”成為改革的首要目標，改革財政大包干體制迫在眉睫。

2.資源配置效率被扭曲。財政包干體制是按照企業隸屬關系劃分企業所得稅，在地方財政管理權限擴大的情況下，這種制度安排極易強化地方的利益機制，激發地方追求短期利益，地方競相發展那些見效快、利稅多的項目，最終導致重復建設，資源配置效率被嚴重扭曲。

3.全國統一市場難以形成。財政包干體制要求流轉稅的劃分按照屬地征收原則，為取得盡可能多的財政收入，地方政府必然實行地區封鎖、限制生產要素流通等辦法截流稅收，符合市場經濟要求的全國統一市場很難形成。

4.財政制度不穩定。財政包干體制的實質是“契約關系”，中央與各地方（省級）實行“一對一”的談判。一對一談判取決于各地方的談判能力，受到的外界影響因素太多，在財政制度上很難做到確實、穩定，這必然增加中央和地方的談判交易費用，從制度上與市場經濟體制的要求相背離。

正是由于上述特定的社會經濟背景，中央決定進行財政管理體制改革。十四屆三中全會通過的《關于社會主義市場經濟若干重大問題的決議》提出了分稅制改革，1993年12月15日，國務院發布了《關于實行分稅制財政管理體制的決定》，并于1994年1月1日起實行。由此，我國財政管理體制開始進入具有里程碑意義的分稅制運行軌道。

（二）分稅制改革的歷史經驗。

1.市場經濟條件下政府調控宏觀經濟必須保證必要的基本財力。建立社會主義市場經濟，必須發揮市場機制這只“看不見的手”在資源配置中的決定性作用，同時也離不開政府這只“看得見的手”的宏觀調控作用。中央政府調控宏觀經濟，必須掌握財政的主動權。分稅制改革前，由于中央財力極度薄弱，因而那些需要國家財政投入的國防、基礎研究和各方面必需的建設資金嚴重匱乏，中央政府的宏觀調控能力被嚴重弱化。分稅制實施后，全國財政收入和“兩個比重”顯著提高。隨著GDP的增長，全國財政收入由1993年的4348.95億元增加到1994年的5218.10億元，到2012年達到117 210 億元。與此同時，財政收入占GDP的比重也由12.6%提高到2012年的22.57%；中央財政收入占全部財政收入的比重，由1993年的22.0%增長到1994年的55.70%，2012年這一比重是47.10%。可以說，20年分稅制是中央財政財力不斷增強的過程，中央和地方的財力對比發生了顛覆性的改變。

中央財政收入比重反映了財政集中的程度。一般來說，統一的發達市場經濟國家，中央財政收入比重都在60% 以上。分稅制改革后，隨著中央財政收入占財政收入比重的提高，中央在調控宏觀經濟問題時掌握了財政的主動權，適應了掌控社會主義市場經濟發展的需要。

2.建立和完善社會主義市場經濟必須發揮財政體制的基礎性作用。財政體制是任何一個國家經濟發展的基石，建立和完善社會主義市場經濟必須發揮財政體制的基礎性作用。1994年分稅制為構建社會主義市場經濟體制框架奠定了基礎，財政體制改革在社會主義市場經濟體制的建立和完善過程中具有基礎性作用，主要體現在：一是分稅制為市場經濟的公平競爭提供了基礎。這一作用主要是通過稅制改革實現的。分稅制改革前，以產品稅為主的流轉稅體系阻礙產業分工，不利于企業的專業化分工協作；以所得稅制成分設計的所得稅制阻礙不同所有制經濟共同發展；受到包干制影響，不少企業，甚至行業都不繳稅，企業實行一戶一率的承包制，根本談不上公平競爭。市場經濟要求企業成為自主決策、自擔風險的微觀主體，如果不建立符合市場經濟的稅收制度，企業改革就無法推進，與市場相適應的現代企業制度建設也難以進行。二是為全國統一市場的形成奠定了基礎。分稅制改革前實行收入劃分以企業隸屬關系為依據的大包干體制，地方政府競相通過行政封鎖和行政保護發展那些價高稅大的產業和產品，相互封鎖市場，產業結構嚴重扭曲。分稅制改革要求按照稅種劃分中央和地方的收入，對包干制進行改革，從根本上消除了這種現象。地方政府之間的競爭開始由行政手段轉向經濟手段，地方爭相改變投資環境，以吸引更多的外來投資者，這就為市場體系的發育創造了基礎條件，激活了經濟發展的動力，為調整和優化產業結構提供了可能。

3.稅收制度改革是分稅制的基礎環節。分稅制是適應市場經濟的財政體制，其內容之一就是在中央政府和地方政府之間劃分稅種和稅權，因而，合理的稅收制度成為分稅制的重要基礎。而稅收制度不是一成不變的，它需要隨著經濟的發展不斷改革和完善。譬如，分稅制改革前，企業所得稅制的改革既按照企業的隸屬關系，又區分為國內、國外企業兩套稅收制度，這在當時是非常必要的。但隨著我國加入WTO，政府對企業的管理逐步取消了“按身份”管理的制度，因此，再按照行政隸屬關系在政府之間劃分所得稅就失去了依據。對于個人所得稅，由于當時人們的收入比較有限，稅源不大，并且從鼓勵地方積極性的角度看，與地方利益掛鉤有利于稅源控制。但是，隨著收入水平的提高以及政府調節再分配的需要，個人所得稅日益重要，因而進一步完善個人所得稅以及在中央和地方之間重新劃分稅種十分必要。財政部分別于2002年和2003年對所得稅制進行了制度調整，實行“所得稅共享”。再如，1994年分稅制改革將產品稅改為增值稅，當時非常重要的改革目標就是增加財政收入，但近年來，隨著我國財政收入的不斷增長，增值稅這一歷史使命已經完成，因而，2004年、2007年分別在東北三省和中部地區的老工業基地實行由生產型增值稅改為消費型增值稅的轉型試點，2009年1月1日起在全國范圍內推行。實踐表明，稅收制度建設是完善分稅制的基礎環節，改革和完善分稅制，稅收制度建設極其重要。

4.財政是國家治理的基礎和重要支柱。我國幅員遼闊，各地資源稟賦、發展條件和經濟水平差異極大，如果任由各地發展，必然出現“馬太效應”。社會主義的本質要求走“共同富裕”之路，地區之間協調平衡發展自然是“共同富?！钡谋疽?。分稅制改革前，中央財政收入在本級支出都難以維持的情況下，要平衡地區財力差距根本無力實現，更不可能實現不同地區的基本公共服務均等化。1994年分稅制改革為實現國家長治久安和構建和諧社會奠定了堅實的歷史基礎。通過分稅制改革，中央政府調控地方財力差距的能力得到了極大提升，也為當前我國實施的基本公共服務均等化政策以及構建和諧社會提供了重要的物質前提。此外，分稅制還使地方與中央兩個積極性都得到了較好地發揮，使我國經濟發展有了充足的動力，從而保證了國民經濟的長期持續增長。這些都對維護國家統一及其長治久安起到了決定性作用。正是基于對分稅制這一寶貴經驗的認識，剛剛閉幕的十八屆三中全會將財稅改革提升到國家治理的角度，提出“財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障”。a十八屆三中全會關于《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，http://finance.ifeng.com/a/20131112/11064301_0. shtml。

二、分稅制改革20年的反思

（一）反思一：1994年分稅制不是完全分稅制，地方政府不具有稅收立法權。

“完全分稅制”，也稱徹底分稅制，是徹底劃分中央和地方稅收管理權限，不設置中央地方共享稅的一種分稅制制度。“不完全分稅制”，也稱不徹底分稅制，是稅收管理權限交叉，設置中央稅、地方稅以及中央和地方共享稅的分稅制制度。1994年我國分稅制改革雖然吸納了西方市場經濟國家的一些制度元素，但更多地是依據我國國情實施的?；诋敃r我國的現實，“分稅制”改革選擇了中央財權相對集中、財力相對分散的集權式模式，即中國式的不完全分稅制。這一財政分權模式不同于西方國家聯邦制下的分稅制，這是因為：

在西方，財政聯邦主義與聯邦制的政治架構是緊密聯系在一起的。在聯邦制下，地方政府在政治、法律、財政上都是享有主權的獨立政治實體。財政聯邦主義的邏輯起點是解決市場失靈，即通過財政分權讓地方政府更有效地提供公共產品。在聯邦制的政治架構中，中央和地方的事權劃分是事先界定的，并以憲法嚴格約束。而在我國的單一制政治體制下，中央政府的權力不是來自地方政府，而是相反的過程，不存在聯邦制國家那樣的政治分權。我國的財政分權是在從高度集中的計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉軌過程中，為解決“計劃失靈”而實施的。比較而言，中西方在財政分權的歷史前提、邏輯起點、內容、方式及地方政府競爭等都有著重大區別。

在確定分稅制的完善程度時，稅收立法權是關鍵。這是因為，實行分稅制，必須保證中央政府與地方政府都享有一定的、獨立的稅收立法權。獨立的稅收立法權是徹底分稅制的標志。如果作為分稅制一方的政府沒有稅法的獨立立法權限，分稅制就不完全是西方分權理論所謂的徹底分稅制。分稅制要求不同級次的政府都具有法律主體的地位和資格，否則，就變成了一種變相的收入分成辦法和稅收分級管理辦法。此外，分稅制如果不以立法權為核心標準，則任何一個國家任何一個時期的稅收管理體制均可命名為分稅制。我國現行的分稅制，地方政府不具有稅收立法權，而立法權不下放的分稅制所能解決的問題只能限于稅收的征收管理問題。

在我國的單一制政治體制下，賦予地方政府獨立的稅收立法權可能還有相當的難度。基于此，完善分稅制就需要從我國的具體國情出發，把在改革開放過程中分稅制的豐富實踐提煉為理論，然后用于指導今后財政分權的實踐。例如，在完善省以下財政體制時就可以考慮，在政治架構基本穩定的前提下實行“行政分權”，充分發揮中央和地方兩個積極性；分稅制的核心在于分稅，把所有的稅種劃分為中央稅、地方稅和共享稅，然后各收各的稅，等等?？傊?，要把中國式的不完全財政分權置入本國的土壤進行改革，決不能盲目地用財政聯邦主義的理論指導我國分稅制改革的實踐。

（二）反思二：必須高度重視土地財政和地方債務問題。

1994年的分稅制改革后，財權過分集中在中央政府，地方的財權和事權不對稱，地方不得不另辟財源，土地財政和地方債務應運而生。某種意義上說，地方財政和地方債務問題就是1994年分稅制的衍生品和后遺癥。

地方政府的財政來源過度依賴經營土地獲得的收入，逐漸演變成地方的“第二財政”。近年來，各地土地出讓金收入增長迅速，表1列出了2000～2013年全國土地出讓金及其相當于地方一般預算收入比例的情況。從表1可以看出，地方政府對土地財政的依賴程度，土地出讓金相當于地方一般預算收入比例，由9.3%上升到2010年的71.7%，其他多數年份基本保持在50%左右。

從財政管理體制角度看，形成土地財政的根本原因在于：1994年分稅制改革增加了中央財政收入，相應地削減了地方財政收入。地方政府固定收入的稅收僅剩下土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、房地產稅、車船稅、契稅、屠宰稅、筵席稅等小稅種，主要稅種都是與中央共享的收入，而地方缺乏財政收入支柱。這就使得土地相關的稅種成為地方政府擴充稅源的首選，城市擴張為地方政府充實財政收入帶來了大量稅收。當地方財政拿不出錢時，賣地這一既簡單又直接獲益的辦法自然成為地方政府稅收收入的重要渠道。

地方政府將“賣地”視為緩解資金困境的“生財”之道，謀取的是眼前的發展方式，透支的卻是社會的未來收益，這無疑是一種“寅吃卯糧”、“飲鴆止渴”的短期行為。一方面，在滾滾而來的財政收益和“政績”面前，百姓的買房承受能力、耕地保護紅線都顯得蒼白；另一方面，土地作為全民的公共資源卻被地方的某屆政府將今后50～70年的土地收益一次性收取，實際上是預支了未來若干年的土地收益總和。這種“透支賣地”的做法，必然破壞土地資源的合理配置和利用，影響社會的公平分配，損害社會經濟的協調發展和全民的利益。

地方政府一方面依賴土地財政，另一方面還想盡一切辦法去融資借債，尤其是借助于投融資平臺的負債規模急劇膨脹，大規模的投融資帶來巨額債務。目前，地方債務的規模越來越大。根據審計署2011年公布的審計結果，2010年中國地方債務規模為10.7萬億元，其中，有78個市級和99個縣級政府償還責任債務的債務率高于100%。2013年12月23日，中國社科院發布的《中國國家資產負債表2013》稱，2012年中央政府與地方政府總債務接近27.7萬億元，占當年GDP的53%。其中地方債務19.94萬億元，a社科院：《去年地方債近20萬億》，載于網易財經，http://money.163.com/13/1224/01/9GQSEPPF00253B0H.html#from= keyscan。日益膨脹的地方債務問題也必須引起高度關注。

解決“土地財政”和地方債務問題，當務之急是從制度上深化對分稅制的改革，按照事權和財權相匹配的原則，給予地方更多的資金支持，使地方財政有穩定的稅源，使其能夠有足夠的財力支撐地方經濟社會各項事業的發展，確保將財政收入更多地用于改善民生。

（三）反思三：分稅制改革應遵循財力、財權和事權相匹配原則。

事權與財權相結合、以事權為基礎劃分各級政府的收支范圍以及管理權限，這是建立完善、規范、責權明晰的分級財政體制的核心。但事權與財權不清是我國財政體制多年來存在的主要缺陷。我國分稅制的事權劃分方式主要不是按照事權項目而是按照事權要素來劃分的，其特點是“中央決策、地方執行”。而上面政出多門，各個部門紛紛決策、頻繁決策，而地方執行和落實需要足夠的財力，地方履行事權的能力受到限制。2007年以后，為解決基層財政面臨的財力緊張問題，事權與財權相結合被財力與事權相匹配所取代。原則的改變在一定程度上可以解決地方的某些財政困難。但是，財權與財力有實質上的不同：財權更多強調中央和地方兩個積極性，而財力的激勵程度較小。因為財力有實際財力和潛在財力之分，實際財力是財政制度實際運作的結果，而地方財政自身所籌集的收入、從上級獲得的轉移支付以及各種補助收入都構成了地方政府的可支配財力。潛在財力轉化為實際財力的程度，取決于地方政府的財政努力程度。與事權匹配的應當是潛在財力，但潛在財力的挖掘往往存在信息不對稱問題。財權與事權相匹配原則，更多考慮了政府間的信息不對稱問題，激勵效果更勝一籌。在分稅制的實際運行中，較為合理的原則是“財權、財力與事權相匹配”。財權、財力與事權相匹配，首先需要有一個頂層設計，充分考慮從上到下的財政能力。此外，還需要理順政府間財政關系，各部門出政策要統籌協調，尤其是需要建立有效的協調機制和完善的制度來統籌財力的支撐能力。

（四）反思四：隨著條件和環境的變化，分稅制財政體制需要不斷地完善和發展 。

1994年分稅制改革的直接目的是提高“兩個比重”，目前，這一改革目標已經實現，在促進中央財政收入比重提高中分稅制發揮了重要作用。盡管分稅制是與市場經濟相適應的財政管理體制，但受制于當時的條件，1994年分稅制尚不規范，具有明顯的過渡特征。它是在當時的歷史條件下，為解決當時能夠解決的問題而出臺的。例如，當時實行雙軌制，既存在有分稅制，又有舊體制的保留，為保留既得利益而實行的稅收返還，就是當時實行分稅制的前提條件。這樣的分稅制不可能一勞永逸。隨著經濟的發展，我國經濟實踐中出現了許多新情況和新問題，這就有必要依據現實條件的變化繼續改革和完善分稅制財政體制。當前，需要著力解決的問題主要集中在以下方面：

1.地方稅建設問題。構建地方稅體系直接影響地方政府效率，在分稅制下，地方政府承擔著提供區域性公共品的重要職責，在地方經濟社會發展中發揮著重要作用。為此，地方財政應擁有能夠取得穩定收入的主體稅種，以保證有足夠的和相對穩定的收入來源。1994年分稅制改革，留給地方的稅種雖然不少，但較為分散且缺乏主體稅種。今后的改革應在保證中央統一立法和加強監管的前提下，適當下放部分稅收征收和調節的權力，逐步提高增值稅收入分成比例，改革消費稅制、房地產稅制和國有土地收益制度，賦予地方一定的稅權，地方政府應當根據本地經濟情況，挖掘稅收潛力，改善財政狀況，建立起真正的地方財政。

2.完善轉移支付制度。1994年分稅制改革保留了許多舊體制的痕跡，例如，偏重照顧既得利益，而考慮資金使用效率和公共服務均等化的目標不夠，轉移支付的方式不夠科學、不夠規范等，根據變化著的新情況完善轉移支付制度十分必要。2013年3月10日，《國務院機構改革和職能轉變方案》指出，要盡量減少專項轉移支付的比例，合并中央對地方轉移支付項目，擴大一般性轉移支付的比重和規模，增強專項轉移支付的透明度。結合我國的具體國情，盡快建立縱橫交錯的轉移支付模式，設計出科學規范的政府轉移支付體系，建立穩定的轉移支付長效機制。

3.完善預算管理體制改革。分稅分級預算管理體制是分稅制的重要組成部分。完善預算管理體制改革主要集中在健全預算公開機制、完善預決算編制、健全績效評估和支出責任制度以及健全財政風險預警機制等方面。

4.構建科學、規范的分稅制立法體系。法制化對于規范一國政府間財政關系至關重要，科學、規范的分稅制立法體系，能夠保證政府間財政關系的科學性、穩定性和確定性，財政體制的科學性、穩定性直接影響著地方政府的合理預期，減少地方政府的短期行為。1994年分稅制財政管理體制改革，盡管確立了政府間財政關系的基本框架，這一基本穩定的體制也連續運行了20年，但是，形式完備、內容規范的分稅制立法體系尚未建立。譬如，1994年分稅制改革確定的目標是中央收入占六成，地方占四成；中央支出占四成，地方支出占六成，中央用20%的收入調控地方，但分稅制實施20年來，這一目標從來沒有實現過。

為了適應社會主義市場經濟發展的需要，構建科學、規范的分稅制立法體系和財政體制迫在眉睫！

［1］謝旭人：《中國財政60年》，經濟科學出版社2009年版。

［2］高培勇：《共和國財稅60年》，人民出版社2009年版。

［3］王丙乾：《中國財政60年回顧與思考》，中國財政經濟出版社2009年版。

［4］楊志勇：《中國“十二五”時期稅收劃分思路探討》，載于《涉外稅務》2011年第3期。

［5］楊志勇：《分稅制改革是怎么開始的？》，載于《地方財政研究》2013年第10期。

F812.2

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2095-3151（2014）40-0013-06