國民政府時期分稅制財政體制的演變

東北財經大學 齊海鵬

國民政府時期分稅制財政體制的演變

東北財經大學 齊海鵬

本文分三個時期闡述了國民政府分稅制財政體制建立和調整的情況，對每一次變化大體分析了調整的原因、主要內容和利弊。并對這一發展演變的歷史作了概括性的總結，肯定其制度演變的現代化趨勢和進步性，也指出了其存在的問題及其啟示。

國民政府；分稅制；財政體制

一、國民政府初期的財政體制建立與調整

（一）國家收支與地方收支標準的制定與實施。

南京國民政府成立后，首先面臨的嚴重問題是財政體制不順、各級財政收支不清，尤其北洋政府時期以來的地方截留中央財力的現象仍嚴重。為了加強中央集權，統一財政，劃分國家財政和地方財政收支就成為當務之急。南京國民政府財政部1927年6月在南京召開了蘇浙皖閩粵桂六省財政會議，會議根據孫中山的中央地方均權主義的精神，分別厘定了劃分國家、地方兩稅、收入及支出暫行標準草案及理由書，并于7月4日提交國民黨中政會議表決通過執行。對于收入劃分，南京國民政府財政部在《劃分國家收入地方收入暫行標準案理由書》中作了詳細說明。理由書首先明確了收入的劃分，依據孫中山的中央及地方均權主義，并參照世界各國通行的做法以及中國的國情來確定。歷史上久充國稅或性質上宜統一征收的，列為國家收入，如關稅、鹽稅、常關稅等；向來作為地方財源或應歸于地方的，則列為地方收入，如田賦、契稅、牙稅等。其次是明確收入的劃分采用稅目各自獨立主義，而不采用附加稅主義，以避免中央與地方互相牽制、權責不明、稅款混統的弊端。再次是明確新稅施行時重復之舊稅應同時廢止，以免負擔過重，導致稅源枯竭。同時，暫行標準按事權劃分中央支出和地方支出，中央支出包括中央黨務費等19項，地方支出包括地方黨務費等4項?！皶盒袠藴省鳖C行后，立即在南京國民政府統轄的蘇、浙、皖、閩、贛等5省內試行。但這些省在“不重征、不附加”上并沒有實現。而有些稅如厘金、礦稅等名義上劃為國家收入，但實際上仍由各省征收，自行留用，并未完全按“暫行標準”執行。

1928年1月宋子文繼任財政部長，極力推進財政統一工作，重新擬定《劃分國家收入地方收入標準案》和《劃分國家支出地方支出標準案》，并于1928年7月召開第一次全國財政會議修正通過，報經國民政府于1928年11月22日正式公布施行。這次中央與地方財政收支劃分如下：

1.國家收入與地方收入。

（1）國家收入包括：鹽稅、海關稅及內地稅、常關稅、煙酒稅、卷煙稅、煤油稅、厘金及一切類似厘金的通過稅、郵包稅、印花稅、交易所稅、公司及商標注冊稅、沿海漁業稅等稅收，以及國家財產收入、國有營業收入、中央行政收入。

（2）地方收入有：田賦、契稅、牙稅、當稅、屠宰稅、內地漁業稅、船捐、房捐等稅收，以及地方財產收入、地方營業收入、地方行政收入及其他屬于地方性質之現有收入。

（3）對將來新增收入項目也進行了劃分。國家收入有所得稅、遺產稅、特種消費稅、出廠稅及其他合于國家性質之收入；地方收入有營業稅、土地稅、所得稅附加及其他合于地方性質之收入。

2.國家支出和地方支出。

（1）國家支出包括：中央黨務費、中央立法費、中央監察費、中央考試費、政府及所屬機關行政費、海陸軍及航空費、中央內務費、中央外交費、中央司法費、中央教育費、中央財務費、中央農礦工商費、中央交通行政費、蒙藏事務費、中央僑務費、中央移民費、總理陵墓費、中央官業經營費、中央工程費、中央年金費、中央內外各債償還費共21項。

（2）地方支出包括：地方黨務費、地方立法費、地方行政費、公安費、地方司法費、地方教育費、地方財務費、地方農礦工商費、公有事業費、地方工程費、地方衛生費、地方救恤費、地方債款償還費共13項。

此次劃分，理順了過去財政管理體制混亂的現象，確立了國家稅與地方稅的新格局，國家稅以關稅、鹽稅、統稅為主體，地方稅以田賦、契稅和營業稅為主體。確定了中央與地方的事權范圍，使中央財政支出與地方財政支出自成系統，各有保障。但這次劃分只是確定了中央財政與省級財政二級財政體制，縣級政府只是省政府的派出機構，沒有獨立的財政收支和財政權限。而縣（市）在行政上為一級政權組織，各項政務及管、教、養、衛等事業皆由縣（市）負責辦理，這樣形成了事權與財力的脫節。各縣（市）為了維持開支和應付上級任務，往往越權征稅，結果使得縣級財政十分混亂，苛捐雜稅禁而不絕，人民負擔加重。

（二） 財政收支系統法的頒布。

鑒于1928年分稅制財政體制存在的問題，國民政府在1934年5月召開的第二次全國財政會議上，討論了建立中央、省和縣的三級財政體制問題，并最終公布了《財政收支系統法》草案。1934年11月9日國民政府立法院又修正通過了《財政收支系統法原則》，1935年7月國民政府正式頒布了《財政收支系統法》，對中央、?。ㄊ校⒖h（市）各級政府財政收支的劃分、配置、調劑及分類，以法律的形式作出明確的規定。

《財政收支系統法》是要在國地稅收劃分上采用獨立稅源和分配稅額的并行制度。新的收入標準分為中央、省、縣三級，加上直隸于行政院的市和直隸于省的市，實際上有四種不同的收入標準：

（1）中央稅收，主要稅源為關稅、貨物出產稅、貨物取締稅、印花稅、特種營業行為稅、特種營業收益稅、所得稅、遺產稅等8種。應分入的有：營業稅，從直隸于行政院的市分得30%；土地稅，從直隸于行政院的市分得15%～45%，從縣市整理土地需用經費分得10%。應分出的有：所得稅，10%～20%歸省，20%～30%歸縣市；遺產稅，15%歸省，25%歸縣市。

（2）省稅收，主要稅源為營業稅、契稅等2種。應分入的有；土地稅，從所屬縣市分得15%～45%；房產稅，從所屬縣市分得15%～30%；所得稅，從中央分得10%～20%。應分出的有：營業稅，30%歸所屬縣市。

（3）直隸于行政院的市稅收，主要稅源為土地稅、契稅、房產稅、營業稅、營業牌照稅、使用牌照稅、行為取締稅等7種。應分入的有：所得稅，從中央分得20%～30%；遺產稅，從中央分得25%。應分出的有：營業稅，30%歸中央；土地稅，15%～45%歸中央，中央因整理土地需要先提取10%。

（4）縣或直隸于省的市的稅收，主要稅源為土地稅、房屋稅、營業牌照稅、使用牌照稅、行為取締稅等5種，應分入的有：所得稅，從中央分得20%～30%；遺產稅，從中央分得25%；營業稅，從省分得30%。應分出的有：土地稅，15%～45%歸省，中央因整理土地需要先提取10%；房屋稅，15%～30%歸省。

除以上稅收收入劃分外，中央、省、市縣的財政收入還包括其他各種非稅收入。

對于財政支出，新的支出標準分為中央、省、縣市三級：

中央支出，包括政權行使支出、國務支出、行政支出、立法支出、司法支出、考試支出、監察支出、教育及文化支出、經濟及建設支出、衛生及治療支出、保育及救濟支出、營業投資及維持支出、國防支出、外交支出、僑務支出、移植支出、財務支出、債務支出、公務人員退休及撫恤支出、損失支出、信托管理支出、普通補助支出以及其他支出共23項。

省支出，包括政權行使支出、行政支出、立法支出、教育及文化支出、經濟及建設支出、衛生及治療支出、保育及救濟支出、營業投資及維持支出、保安支出、移植支出、財務支出、債務支出、公務人員退休及撫恤支出、損失支出、信托管理支出、普通協助及補助支出以及其他支出共17項。

市縣支出，包括政權行使支出、行政支出、立法支出、教育及文化支出、經濟及建設支出、衛生及治療支出、保育及救濟支出、營業投資及維持支出、保安支出、財務支出、債務支出、公務人員退休及撫恤支出、損失支出、信托管理支出、普通協助及補助支出以及其他支出共16項。

《財政收支系統法》中還對地方補助金制度做了規定。補助金制度在國際上已比較流行，其目的或為幫助貧困地區，或為推行制度改革，或為增進事業效率，由國庫撥給地方政府補助金。該法規定的主要是振興特種事業補助金。該法第41條規定，“各上級政府為求所管轄各區域間教育文化、經濟建設、衛生治療、保育救濟等事業之平均發展，得對下級政府給予補助金，并得由其他下級政府取得協助金。”a江蘇省中華民國工商稅收史編寫組、中國第二歷史檔案館：《中華民國工商稅收史料選編》第一輯上冊，南京大學出版社1996年版，第776頁。

《財政收支系統法》頒布后，國家財政體制劃分為中央、?。ㄊ校⒖h（市）三級。這一劃分為健全全國統一的財政體制，改變地方財政混亂的局面，限制地方軍閥惡勢力的擴張，加強縣政權建設，抑制苛捐雜稅泛濫，具有重要作用。只是由于抗戰的爆發，財政部呈準展期施行。不過，財政收支系統雖未實施，但對以后國地收支的劃分和地方財政的整理產生了重要的影響。

二、 國民政府抗戰時期的財政體制的調整

抗戰開始后，國民政府實行的是中央、省、縣三級財政體制，地方財政以省為重心，縣為省的附庸。1941年抗戰進入了第五個年度，正處于戰略相持階段。由于沿海沿江經濟發達地區的相繼淪陷，加之四年戰爭的巨大消耗，使國民政府中央財政處于十分困難的境地，財政赤字急劇增加，戰費籌措異常艱難。而地方財政偏重于省薄于縣，地方稅源均歸于省，在戰爭犬牙交錯的態勢下，地方財政的這種狀態一方面強化了省財政的割據局面，另一方面無法滿足縣財政的抗戰需求。1941年4月國民黨五屆八中全會通過了由孔祥熙等20人聯名提出的《改進財政系統統籌整理分配以應抗戰需要而奠自治基礎藉使全國事業黨臻平均發展案》的議案，該議案提出全國財政分為國家財政與自治財政兩大系統。該議案表明了國民黨在嚴峻的財政形勢下，采取了中央高度集權的辦法，以進一步集中全國的人力、物力和財力支持抗戰。根據這次會議的精神，財政部于同年6月召開了第三次全國財政會議，決定改進財政收支系統、田賦暫歸中央接管、改征實物，并擬定了具體辦法。1941年11月8日，國民政府明令公布了《改訂財政收支系統實施綱要》和《財政收支系統分類表》，規定自1942年1月1日起施行。

綱要中規定：（1）全國財政收支分為國家財政和自治財政兩大系統。（2）國家財政包括原屬國家及與行政院直轄市的一切收入與支出。（3）自治財政以縣（市）為單位，包括縣（市）、鄉（鎮）的一切收入與支出。（4）國家課稅收入分配于縣（市）的標準：印花稅按純收入的30%撥給縣（市）；遺產稅按純收入的25%撥給縣（市）；營業稅按純收入的30%～50%撥給縣（市）；土地稅（在土地法未實施前仍稱田賦）原屬省收入部分歸中央；原屬縣（市）收入部分，由中央參酌原收入金額撥付縣（市）；契稅原屬省收入部分，悉歸中央；其原屬縣（市）部分，暫仍其舊；屠宰稅從營業稅中劃出，全額歸縣（市）。（5）所得稅悉歸中央。（6）縣（市）的補助金，由中央核定撥給。

這次劃分，大大加強了中央財權，增大了財政統籌支配的力量，確保了國民政府對軍民的物資供應。另一方面，縣自治財政也得到了一定的發展。到1944年，自治財政系統漸具規模?？h法定征收的營業牌照稅、使用牌照稅、房捐、屠宰稅、筵席及娛樂稅，均已制定稅法，逐步推行，收入年有增加，1941年為12 443萬余元，1942年為33 393萬余元，1943年為81 627萬余元。此外，劃撥縣（市）國稅的金額，也年有增加，1942年為64 779萬余元，1943年為86 939萬余元，1944年為189 473萬余元。另外，縣自治財政通過清理公有款產和實施鄉（鎮）造產等收入措施，預算收入規模不斷提高，1941年度為58 445萬余元，1942年度為168 741萬余元，1943年度為326 330萬余元。a江蘇省中華民國工商稅收史編寫組、中國第二歷史檔案館：《中華民國工商稅收史料選編》第一輯上冊，南京大學出版社1996年版，第804～806頁。

這次實行的兩級財政體制，作為戰時的一種特殊形式是必要的，但隨著形勢的變化，這種體制所存在的問題就愈加明顯。

三、國民政府戰后恢復三級財政體制

抗戰勝利后的第一年，仍實行兩級財政體制，地方財政仍以縣為單位。在此期間，國民政府曾對田賦、營業稅、印花稅等采取減免稅措施，但由于體制上的不合理，頓使地方財政發生了恐慌。這是因為田賦的一成五，營業稅的三成，原屬中央劃給縣（市）的財源，中央若將此等賦稅減免，則劃給地方的自然就隨之減少或停止。縣市政府經費無著，勢必擅自征派，苛擾人民。盡管如此，由于經濟不景氣，各地財政收支仍大有虧空。因此，地方一致要求改定國地收支系統，以適應復興經濟建設的客觀要求。于是1946年7月1日，國民政府修正公布了《財政收支系統法》，重新確立中央、省及院轄市、縣市及相當縣市之局的三級財政體制。

根據修正的《財政收支系統法》，中央、省、縣財政收支劃分如下：

1.中央財政收入和財政支出。

（1）中央財政收入包括：①稅課收入：營業稅（院轄市收入的30%）、土地稅（縣市收入的30%和院轄市收入的40%）、遺產稅（50%）、印花稅、所得稅（分類所得稅及綜合所得稅）、特種營業稅、關稅（進出口稅及噸稅）、貨物稅、鹽稅、礦稅（礦業稅及礦區稅）；②獨占及專賣收入；③國營工程受益費；④罰款及賠償收入；⑤規費收入；⑥信托管理收入；⑦國有財產售價收入；⑧國有營業盈余及事業收入；⑨收回資本收入；⑩捐獻及贈與收入；公債及賒借收入；協助收入；其他收入。

（2）中央財政支出包括：政權行使支出、國務支出、行政支出、司法支出、考試支出、監察支出、教育文化支出、經濟建設支出、衛生支出、社會救濟支出、國防支出、外交支出、僑務支出、移植支出、財務支出、債務支出、公務人員退休及撫恤支出、損失支出、信托管理支出、補助支出、國營事業基金支出、其他支出，第二預備金。

2.省財政收入和財政支出。

（1）省財政收入包括：①稅課收入：營業稅（收入的50%）、土地稅（收入的50%）、契稅附加；②省工程受益費；③罰款及賠償收入；④規費收入；⑤信托收入；⑥省財產孳息收入；⑦財產售價收入；⑧省營業盈余及事業收入；⑨中央補助收入；⑩收回資本收入；捐獻贈與收入；公債及賒借收入；其他收入。

（2）省財政支出包括：政權行使支出、行政支出、教育文化支出、經濟建設支出、衛生支出、社會救濟支出、保安警察支出、移植支出、財務支出、債務支出、公務員退休及撫恤、損失支出、信托管理支出、協助補助支出、省營業基金支出、其他支出，第二預備金。

3.院轄市財政收入和財政支出。院轄市財政收入包括：稅課收入：營業稅（收入的70%）、土地稅（收入的60%）、契稅和契稅附加、遺產稅（中央劃撥15%）、土地改良物稅（房捐）、屠宰稅、營業牌照稅、筵席及娛樂稅；除造產收入外，其他的收入項目與省同。院轄市財政支出項目與省同。

4.縣市財政收入和財政支出。

（1）縣市財政收入包括：稅課收入：營業稅收入（省撥給50%）、土地稅（收入的50%）、契稅、遺產稅（中央劃撥的30%）、土地改良物稅（房捐）、屠宰稅、營業牌照稅、使用牌照稅、筵席及娛樂稅、特別課稅；其他的收入項目與院轄市同。

（2）縣市財政支出包括：政權行使支出、行政支出、教育文化支出、經濟建設支出、衛生支出、社會救濟支出、保安警察支出、財務支出、債務支出、公務員退休撫恤、損失支出、信托管理支出、協助補助支出、鄉鎮區臨時事業支出、縣市局營業及鄉鎮區造產基金支出、其他支出，第二預備金。

此次劃分，進一步確立了中央、省（市）、縣（市、局）三級財政體制，中央與地方系統分明，財政上已具均權之勢，這是國民政府成立以來，真正從財政支出和財政收入兩個方面，在法律上明確各級政府的財政收支范圍和權限。但從實踐來看，經此次重新劃分后，大宗稅源仍為中央所有，原屬地方大宗的田賦則改為國地所共有，因而地方財政仍極度困窘，特別是省級財政分得的收入有限，根本無法維持，仍要依賴中央的大量補助。這說明了國地稅收劃分不切合實際。這次財政體制劃分有三個突出特點，也是實際執行中產生不良后果的根源所在。一是財政收入的分配依然以加強中央集權為目標，表現為重要的財政收入來源全部列為中央收入。二是省級財政受到削弱。省作為中央聯結縣市的紐帶，對于經濟建設、教育文化、衛生保健、社會救濟、警察保安等肩負著重要的職責，本著事權與財權相統一的原則，省的事業發展需要相當數量的財力來保證，但實際情形正好相反。三是縣級財政明確了收支范圍，增加了稅收來源，并有可增辟因地制宜的“特別課稅”，這也是中央為加強對縣的控制做出的必然安排。

事實上，三級財政體制雖然恢復，但因蔣介石不顧全國人民和平建國的愿望，悍然發動反共反人民的全面內戰，造成財政支出急劇膨脹，并引起惡性通貨膨脹，不但省級財政走投無路，縣級財政也因內戰的日益擴大及物價的狂漲，支出無法控制，收入逐漸減少，而無法改變財政困難的局面。在這種情況下，國地收支已非修訂財政收支系統所能解決，地方不敷之數，多賴中央政府增多紙幣給予補助。最終隨著國民政府在政治、軍事、經濟上的全面崩潰，三級財政體制也不復存在了。

四、小結

國民政府時期，在處理中央財政與地方財政的關系中，采用了分稅制的方式，這應當說是一項重要的舉措。同時，也必須看到，國民政府時期的分稅制財政體制雖經多次調整，但中央與地方的財政關系，始終未能真正處理好，中央集中財力過多，地方財政捉襟見肘。其主要原因就是加強中央集權。本來國民政府實行財政統一，加強中央財權，這本是汲取北洋政府時期國家分裂、財權旁落的歷史教訓，無可厚非。但當國民政府的政權結構、政治體制過度中央集權化的情況下，財政收支的劃分必然要表現為首先考慮中央的財力，而將省、縣的利益放在次要的位置上。長此以往，地方財政非但不能促進社會各項事業的進步，而地方政府為維持其運轉必然要亂開財源，苛雜、攤派也就層出不窮。因此，總結國民政府分稅制財政體制的經驗教訓，就是要處理好集權與分權的關系，合理地劃分國家與地方的收支范圍，充分調動中央與地方兩個方面的理財積極性，以更好地發揮各級政府的職能作用。

（略）

F812.9

A

2095-3151（2014）40-0022-05