末代財政大臣與財政預算改革

中國財稅博物館 吳 蔚

末代財政大臣與財政預算改革

中國財稅博物館 吳 蔚

本文通過梳理清末財政大臣載澤的家世生平、闡述其晉升歷程，大致反映了其政治才能與政治取向；隨后介紹了其推行財政改革的背景、措施與問題，探討了其人對清末財政改革的影響，部分展現了清末財政預算改革的得失。

載澤；財政；預算改革

晚清最后十年，清廷開始推行新政，進行了一系列改革，財政改革是其中一項重要措施。清廷于光緒三十二年（1906年）改戶部為度支部，財政處被并入，并由度支部管轄清理財政處、大清銀行、造幣總廠等機構。宣統三年（1911年）實行責任內閣制后，改尚書為大臣、侍郎為副大臣。載澤是清末的財政主管大臣，自光緒三十三年（1907年）三月被任命為度支部尚書便開始掌管全國財政，直至辛亥革命爆發。清廷的最后幾年中，他主導了財政改革，對清末政局的走向產生了重要影響。

一、載澤生平

載澤生于清同治七年（1868年），屬滿洲鑲白旗人，其生父奕棖為康熙第十五子愉恪郡王胤禑之后，嗣父奕詢為嘉慶第五子惠親王綿愉之子，載澤因奕詢無后而奉旨過繼為嗣，承襲奉恩輔國公爵位。經此，載澤由偏房遠親變成近支宗室，這成了他后來官運亨通的基礎。

載澤幼時聰敏，記憶力突出，雖非天賦異稟，但在宗室之中也能算難得的人才，滿洲親貴大多斗雞走狗、不學無術，相較之下，載澤便能脫穎而出了。慈禧葉赫那拉氏恩準他在上書房讀書，和光緒載湉一起學習，因而他與那拉氏和載湉都十分熟稔。他于光緒二十年（1894年）成婚，妻子是慈禧的侄女、隆裕的妹妹，與清廷前后兩任太后結下了密切的姻親關系，可見他日后獲得清廷的重用亦是其來有自的。

載澤從上書房讀書以后開始步步高升，先后歷經內廷行走、前引大臣、正黃旗蒙古副都統、正藍旗護軍都統等職，雖然仕途順利，但并未進入權力核心。直至光緒三十一年（1905年），他與徐世昌、端方、戴鴻慈、紹英一起被選派為出洋考察各國政治的五大臣，載澤作為皇室的代表參與了這次規劃國家改革路徑的重要考察。這表明他被慈禧看中，成為了宗室權貴的接班人之一。雖然這次考察因革命黨人的刺殺而遭遇波折，但終歸取得了相對積極的成果。載澤重點考察了日、英、德等國，編寫成《考察政治日記》，記錄了自己的考察經歷。考察大臣回國后，在向慈禧上呈的《奏請宣布立憲密折》中，大力推崇日本憲政改革，奏請仿日德例，改行君主立憲政體，站在滿洲貴族的立場闡述了實行立憲的三個好處：一曰，皇位永固；二曰，外患漸漸輕；三曰，內亂可弭。堅定了清廷推行預備立憲的決心。出洋考察大大提高了載澤對憲政的理解水平，增長了閱歷和眼界，他在日本和英國了解了財政預算審計制度，為他后來主持的財政改革作了重要的知識積累。同時，這次考察也提升了他的政治聲譽，成為其后來晉升高層的重要資本。

為推行預備立憲，清廷于光緒三十二年（1906年）開始進行中央官制改革，載澤在其中出力甚多，但由于其過于激進的改革立場和朝堂工作經歷的缺乏，他的一些主張未被采納，他本人也在官制改革后一度遭遇冷落。然而，滿洲親貴中終歸缺乏得力的人才，加之他與慈禧親屬的姻親關系，他很快又被授予重任，光緒三十三年（1907年）他出任度支部尚書，掌控財政大權。次年慈禧與光緒先后離世，清廷最高權力出現了一定真空，他的政治力量也隨之增長，達到了他的權力巔峰，他此后便開始了其孜孜以求的財政預算改革。

二、推行財政預算改革

清末財政預算改革是新政的重要組成部分，也是推行憲政的必然要求，宣統三年（1911年）載澤主導試行了第一次財政預算，預算編制和執行過程中出現了很多問題，有不少經驗教訓，但這仍是一次很有意義的嘗試。

（一）清末財政困局。

自“庚子國變”后，清廷無法再以舊有方式維持統治，被迫頒行新政。推行新政耗費巨大，不論是編練新軍，還是開設學堂，都需要大量錢財，加之對外賠款和外債償付的壓力，財政難以為繼。清廷便開始在各地加征賦稅，這有效增加了財政收入，但也為奸猾官吏提供了巧立名目、中飽私囊的機會。自洪楊起事以來，地方督撫為籌措軍費而截留稅款、開征新稅，錢糧出入自收自支，已獲得了很大的財政自主權，清廷對地方財政收支往往不甚了了，既不能知道收支詳情，就更無談掌控財政全局了。

地方督撫權重使清廷中央十分不安，加之地方實權派往往以漢人為主，央地矛盾疊加以滿漢矛盾，清廷猜忌日甚。而不論是之前的洋務運動，還是后來推行的新政，地方督撫都往往比清廷中央更為積極，地方的實力也因此不斷增強，清廷更難控制。清廷為維護中央權威，也必須清理整頓全國財政，以通過加強中央集權來鞏固滿洲貴族的統治，這自然也是載澤主張的政治訴求。

（二）清理財政。

載澤認為財政預算是預備立憲的重要準備，而清理財政則是編訂財政預算的必要前提。清廷自宣布立憲以九年為期后，擬定了專門的財政改革計劃。第一年頒布清理財政章程；第二年調查各省歲出入總數；第三年核查各省歲出入總數，厘定地方稅章程，試辦各省預算、決算；第四年編訂會計法，匯查全國歲初入確數，確定地方稅章程；第五年頒布國家稅章程；第六年試辦全國財政預算；第七年試辦全國財政決算，頒布會計法；第九年確定預算決算，制定明年確當預算案，預備向議院提議。經過九年時間建立全國財政的預決算制度，以達成憲政對財政制度的要求。

載澤推行的清理財政政策致力于掌握全國各地方財政收支情況，以作為建立全國財政預算的基礎，同時能增強對地方的掌控，達中央集權之效。宣統元年（1909年）清廷在度支部下設立清理財政處，負責清查和統計全國財政收支，調查了解財政利弊，以便將來編制和審核財政預決算，并在地方各省設立清理財政局，與中央對口接洽，管理當地清理財政事務。度支部于各省清理財政局均設有專任監理官，對地方財政清理工作進行督促審核。此外，度支部還收奪了中央各部門財權，各部門收支由度支部統一管理；地方各省財政部門的人事任免權也由度支部掌握，并建立相應的懲處機制。這一系列的財政清理措施具有十分積極的意義，能改變原本的財政混亂局面，集中全國財力于國防建設等重要領域，建立起同西方類似的現代財政制度。但任何改革都要改變權力分配格局，載澤亦以私心摻雜其中，以財政改革之名，與慶親王袁世凱一派爭奪中樞權力、與各地方大員進行央地博弈，難免招致不滿和反彈。清理財政過程中，地方官員予以各種形式的推脫阻撓，這種來自整個地方官僚階層的強大阻力往往令載澤束手無策，除了增派人手和移文斥責以外別無他法，清理財政便也難以達到預期效果。

（三）財政預算。

清理財政取得一定成果后，清廷決定在大致查清地方收支的基礎上試辦全國財政預算。宣統二年（1910年），度支部要求各省部門根據規章和需求編制收支冊，報送清理財政局，清理財政局依各部門情況編制本省財政預算，上報度支部后，由度支部匯總地方和中央各部門情況，編制全年財政預算，經內閣和資政院核準審議后頒布施行。

此次財政預算案因不具備完整的編制條件而漏洞百出。首先，各省預算上報度支部時只經督撫核準，而未經地方咨議局審議，之后咨議局要求審議地方預算，各地頗有督撫拒不交代，惹出不小的風潮，而地方咨議局審議增損以后的預算案并未再編入全國預算案，以至中央和地方各行其是；其次，全國預算案編成以后，支出明顯超過收入，對于財政赤字沒有填補措施，任其缺口；再次，資政院審議預算案時為抹平赤字、達到收支平衡，未依客觀情況而對歲入歲出進行增減，如此不合實際的預算案不可能依照施行；最后，各地督撫和部門因財權被侵奪而對此預算案大為不滿，很多人根本沒有遵照的打算，加之四川保路風潮、武昌首義而全國響應，政權不穩之下預算案已成一紙空文，不可能再具有約束力。

此次財政預算改革雖然效果不佳，但畢竟是我國歷史上的首次嘗試，開創之功無法忽視，且其依照行憲需要而按班推行，符合歷史發展的方向，建立了公庫制度，全國統一財政也取得了一定成果，為之后民國年間的財政預算制度奠定了基礎。

民國成立以后，載澤仍不忘其狹隘種族利益，不甘心退出歷史舞臺，積極參與宗社黨復辟活動，并于張勛復辟的丑劇中扮演了重要角色，囿于私利而在歷史的逆流中不能自拔，終在窮困潦倒中落魄而亡，不能不讓人感嘆清廷實有必亡之理。

F812.9

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2095-3151（2014）40-0027-03