關于構建中國—東盟反洗錢區域合作機制的思考*

廣西財經學院 李 賓

關于構建中國—東盟反洗錢區域合作機制的思考*

廣西財經學院 李 賓

一、構建中國—東盟反洗錢區域合作機制的必要性

(一)促進區域經濟合作發展的需要。

2010年1月1日，中國—東盟自由貿易區(CAFTA)建立，進一步推動了我國與東盟各國的區域經濟合作。一方面，中國—東盟自由貿易區成員國全部由發展中國家組成，相對于發達國家來說，其成員國的法制健全程度和風險抵御能力都處于弱勢。另一方面，中國—東盟自由貿易區的各類優惠政策在吸引投資、擴大進出口，增加就業崗位的同時，也淡化了政府對金融領域的監管。因此，為了有效應對各種金融風險和隱患，各成員國間迫切需要加強金融監管合作特別是反洗錢合作。

(二)減少跨國經濟犯罪活動的需要。

近年來，洗錢犯罪多集中在販毒、走私、貪污受賄、恐怖融資等領域，具有明顯的跨國性，僅靠一個國家的力量難以得到有效解決。世界上最大的毒品生產基地“金三角”正處于東盟境內，但由于政治、法律、歷史等各方面因素的影響，販毒行為及其附屬的跨國洗錢行為屢禁不止。此外，東盟與中國境內的走私、貪污受賄等跨國犯罪率也居高不下。特別是與東盟國家接壤的中國云南、廣西兩省，涉外犯罪逐步呈現復雜化與多樣化趨勢。因此，迫切需要在中國—東盟自由貿易區內建立跨國反洗錢協作機制，實現區域內各國經濟安全與社會穩定。

(三)維護區域金融穩定的需要。

首先，在金融機構方面，中國—東盟自由貿易區建成后，東盟國家的各類金融機構都將會到我國境內設立分支機構。隨著新設金融機構的增加，中國—東盟自由貿易區內還可能衍生出一些不規范的金融機構類型，比如中越邊境的“地攤銀行”。這類不規范的金融機構正處于跨國金融監管的空白地帶，受到政策與法律的約束較小，容易被洗錢犯罪分子利用，給跨國反洗錢工作帶來很大的困難。

其次，在貿易結算方面，雖然廣西與東盟國家已經簽訂了雙邊結算協議，在主要邊貿口岸也建立了銀行結算點，但由于邊貿雙方的交易習慣，現金結算在自由貿易區內仍繼續發揮著重要作用。現金既方便攜帶又可匿名交易，不容易留下痕跡，且不需要金融機構參與。因此，現金結算也就成為了洗錢犯罪的重要渠道，需要通過反洗錢區域合作機制對其進行監管，維護區域金融穩定。

二、中國—東盟反洗錢合作的現狀及問題

(一)中國反洗錢國際合作現狀。

1.積極參與反洗錢國際組織。一方面，我國作為聯合國常任理事國，積極利用了聯合國提供的反洗錢國際合作框架，參與了1998年的《禁毒公約》、2000年的《有組織犯罪公約》、1999年的《恐怖主義資助公約》和2003年的《聯合國反腐公約》。上述國際公約對參與國在相關領域的反洗錢合作都有明確規定。另一方面，中國積極加入反洗錢國際組織。2004年，中國受邀加入EAG(歐亞反洗錢組織)。2005年1月，中國受邀成為FATF(反洗錢金融行動特別工作組)觀察員。2006年11月，金融行動特別工作組對照FATF40+9項建議最新標準對中國的反洗錢工作進行了全面的現場評估。2007年6月28日，金融行動特別工作組在法國召開全體會議，協商一致同意中國正式成為該組織成員。2009年，中國恢復在APG(亞太反洗錢組織)的成員活動。此外，中國目前也正在積極申請加入國際反洗錢金融情報組織——埃格蒙特集團，希望通過國際間的金融情報交流互助來進一步提高反洗錢效率。

2.積極開展反洗錢雙邊合作。首先，積極開展境外培訓和交流。2003年，中國人民銀行在美國部署了第一次反洗錢境外培訓，重點了解美國反洗錢立法、機構運作和國際合作方面的內容。同時，我國公安部門也積極參與反洗錢國際交流與合作，先后派員赴俄羅斯、法國、印度尼西亞、中國香港等地參加反洗錢培訓和國際會議，與國外反洗錢執法機構保持密切的合作關系。其次，積極開展雙邊司法協助。目前，中國已與40個國家簽訂了56個司法協助、引渡和移管條約，與70多個國家簽訂了警務合作的協議或備忘錄。通過雙邊司法協助，進一步遏制跨國洗錢行為。

(二)中國—東盟反洗錢合作存在的問題。

1.法律制度不健全且差異較大。在東盟各國中，除了新加坡、泰國、馬來西亞等國家開展反洗錢工作較早以外，其他國家的金融監管體制仍處于開放和轉型階段。雖然大部分成員國都對洗錢行為持反對態度，但仍有少數成員國從維護本國經濟利益角度出發，對明知存在問題的資金也不加限制，甚至讓可疑資金自由進出國境。作為目前最有影響的反洗錢國際組織，FATF會定期公布不合作國家和地區的名單。目前的不合作國家和地區名單中，包括了印度尼西亞、緬甸、菲律賓三個東盟國家。

此外，中國—東盟自由貿易區沒有建立統一的司法協調機制，成員國只能通過傳統的國際法途徑或者借助WTO平臺來解決區域內的國際爭端。由此導致東盟協議的執行缺乏司法制度的保障。中國—東盟自由貿易區內法律制度的不健全和客觀上存在的差異性，無疑為洗錢犯罪構筑了一條無形的“安全通道”。面對這一難題，中國與東盟各國之間如何求同存異，建立有效的反洗錢法律協調機制是亟待解決的首要問題。

2.成員國金融實力強弱不一。未來的CAFTA在金融合作方面注重的是金融市場一體化。然而，CAFTA成員國之間的經濟發展水平差異較大，金融實力強弱不一，金融市場一體化面臨著較大的困難，也給CAFTA的金融監管合作帶來了較大阻礙。從總體上看，中國—東盟自由貿易區域金融監管合作仍處于初級階段。但從另一個角度來看，正由于各成員國之間金融實力強弱對比懸殊，優劣互補明顯，從而可能導致區域內各國的金融合作進入快速發展軌道。

3.反洗錢組織機構松散。目前，中國—東盟自由貿易區里并沒有擔當部署、協調、負責成員國之間反洗錢合作的統一機構。在《東盟憲章》簽署之前，東盟只是一個較松散的地區性組織，由于各成員國的行為缺乏約束，因此在決策與爭端處理方面尚未形成統一規范的制度。一方面，東盟中除了負責行政管理的秘書長、秘書處和常務委員會之外，其余所有機構均為會議形式，比如作為決策機構的首腦會議和作為執行機構的部長會議等。但從國際法的角度來看，國際會議并非正式的國際組織形式。各部門根據東盟的各項協定定期或者不定期召開會議，集中探討各自負責的主題。但最終探討的結果并不能形成有效的制度與配套機制。另一方面，東盟的行政管理機構主要包括東盟秘書長、秘書處、常務委員會、總干事等，機構龐雜，層次不一，且缺乏統一的反洗錢官方專業機構或職能部門，最終導致成員國之間的反洗錢合作難以得到高效專業的實施。

三、國外反洗錢合作經驗

(一)美國反洗錢國際合作經驗。

美國早在1986年就通過了《1986控制洗錢法令》，依據效果原則明確規定了域外管轄權，即美國域外的交易一旦企圖在美國產生效果，那么該法令就可針對該交易發揮作用。最初美國政府往往通過傳票要求美國金融機構的境外分支機構披露客戶信息，提供洗錢證據。但這一做法往往與東道國法律沖突，因此遭到了許多國家的反對。近年來，美國逐漸意識到跨國反洗錢行為需要他國的協助，為此，美國先后參加了《聯合國禁毒公約》和FATF，相繼與一系列國家簽訂了反洗錢法律協助條約。

(二)德國反洗錢國際合作經驗。

德國積極參與了多個反洗錢國際組織，遵循國際反洗錢協議的指引來制定本國相關法律。其中，FATF的《40+9建議》、巴塞爾委員會的《有效銀行監管的核心原則》和《銀行客戶盡職調查》、歐盟的《1991年反洗錢指令》等，都對德國的銀行監管原則和模式、國內法的制定發揮著至關重要的作用。

(三)國際組織反洗錢合作經驗。

金融行動特別工作組的(FATF)目前已發展成為擁有30多個成員國、2個地區性組織和20多名觀察員的全球最有影響的專業反洗錢國際組織，專門負責制定反洗錢國際指引，通過立法和監管，積極推動各國反洗錢政策的制定和實施。它制定的《40+9條建議》已成為國際反洗錢最具權威性的指導性文件。其中，在反洗錢國際合作方面，《40+9條建議》要求各國政府相互合作并信息互通，并就資產的查封、罰款、沒收和收入分配簽訂雙邊協定。

埃格蒙特集團是一個由各國(地區)的金融情報單位組成的非政府性國際組織，目前約有118個成員,其中亞洲地區成員共有20多個國家和地區，其中包括印度尼西亞、馬來西亞、菲律賓、新加坡、泰國等東盟國家，但中國目前仍未加入埃格蒙特集團。該集團制定的《關于金融情報中心的說明》為反洗錢國際信息交流與合作奠定了基礎,確立了開展國際合作和信息共享的行為準則。

四、關于構建中國—東盟反洗錢區域合作機制的建議

(一)完善相關法律制度。

2006年10月31日，我國第十屆人大常委會二十四次會議審議通過了《中華人民共和國反洗錢法》。這部法律確定了反洗錢國際合作的基本原則，為反洗錢信息交流、司法合作等制定了行為規范。《反洗錢法》的頒布，有利于中國加入反洗錢國際組織、參與國際規則制定、提升國際事務話語權、維護國家利益。

但是，與國際反洗錢權威法律相比，我國的《反洗錢法》仍有待進一步完善。首先，跨國貴金屬和珠寶交易、房地產買賣、匿名拍賣等商業活動，也是國際上常見的洗錢渠道，我國《反洗錢法》應進一步明確這類“特定非金融機構”的范圍和具體的反洗錢職責。其次，應進一步明確販毒、走私、貪污受賄、恐怖活動等跨國洗錢上游犯罪行為的范圍、具體定罪依據和標準，此舉有利于反洗錢執法過程的操作實施。再次，進一步完善配套的規章制度，如完善金融機構內部的客戶身份識別制度、完善大額和可疑交易報告制度、注重保存客戶資料和交易記錄，為發現可疑交易提供證據等。

在國際法方面，還可借鑒相關國際公約的形式和內容，聯合東盟各國起草區域內金融機構反洗錢通行規則，統一明確反洗錢的違法性質、進一步規范區域內各國金融機構反洗錢的義務和具體職責。

(二)構建反洗錢跨國信息情報交流機制。

加強反洗錢信息情報交流，必須建立一個專門負責收集、分析并及時通報金融信息的反洗錢信息交流平臺，通過建立反洗錢信息的電子化收集和分析系統，建立信息數據庫，綜合運用人工智能系統、連接分析和數據挖掘等多種技術跟蹤篩選可疑交易，并將可疑金融交易報金融監管部門和執法部門調查，以此掌握區域內各國反洗錢工作進展，研討打擊洗錢犯罪方案，維護經濟發展和社會穩定。中國—東盟自由貿易區內的反洗錢信息交流平臺的職責主要包括以下幾個方面：第一，及時接收大額和可疑交易報告；第二，全面分析大額與可疑交易報告，發現并追蹤犯罪線索；第三，向司法部門和執法部門移交分析結果；第四，與區域內各國反洗錢部門保持情報合作與交流。此外，金融機構設在境外的分支機構應與所在國的金融監管當局和執法機構密切配合，準確、及時、全面地填報監管當局所規定的報表等相關資料。

目前，全球已有近百個國家(地區)建立了反洗錢情報機構，并成立了專門的國際合作組織——埃格蒙特集團。中國至今仍未加入埃格蒙特集團。為此，中國應采取更為靈活的態度，不斷提高反洗錢信息搜集與分析的能力，創造條件加入埃格蒙特集團，使金融情報交流與信息共享機制與國際接軌。

(三)加強雙邊合作。

在司法合作方面，中國應積極與區域內各國簽訂司法合作雙邊條約，包括刑事司法協助條約、判刑人移管條約、引渡條約等。

在警務合作方面，應當與區域內國家簽訂雙邊合作協議、諒解備忘錄和紀要，互派警務聯絡官，積極配合區域內跨國反洗錢執法部門的調查取證工作。同時，還應當配合國際刑警組織識別、追查、扣押和沒收犯罪收益，協助通緝跨國洗錢罪犯。

在培訓交流合作方面，中國應與東盟各國保持密切接觸，在業務培訓、個案合作、信息交流等方面定期開展工作交流會談。主動與美國、德國、英國等發達國家和FATF、世界銀行、國際貨幣基金組織、亞歐會議、沃爾夫斯堡集團等國際組織開展反洗錢業務的經驗交流與研討。通過交流和培訓，為區域內各國培養業務技術強、熟悉外語、精通國際法律知識的反洗錢高素質人才。

(四)建立統一的區域內反洗錢專門機構。

中國—東盟自由貿易區可以借鑒FATF的模式，以各國執法部門為主導，政府為支撐，相關部門密切配合，針對洗錢犯罪的跨國的特點,統一建立區域內的反洗錢機構，有利于開展反洗錢的國際合作。該機構可定期對成員國的反洗錢工作進行自我評估和相互評估，經評估確認為反洗錢工作不合格的國家，可對其進行審慎監管，并采取相應的治理措施。

[1]袁朝霞：《中國—東盟區域反洗錢合作機制研究》，載于《區域金融研究》2010年第2期。

[2]吳永輝：《全球治理中的跨國反洗錢合作》，載于《安徽警官職業技術學院學報》2009年第3期。

[3]毛炳盛：《全球化背景下中國反洗錢機制的健全和完善》，暨南大學，2009年。

[4]彭博：《論反洗錢國際合作及中國的對策》，湘潭大學，2007年。

本文為2013年度廣西高等學校科學研究立項項目《中國東盟自由貿易背景下的反洗錢合作機制研究》(課題編號：SK13LX349)課題成果。