哈薩克斯坦銀行制度轉軌研究——基于對中國的視角

阿布都瓦力·艾百

（1.中央財經大學金融學院，北京 100081； 2.新疆財經大學金融學院，新疆 烏魯木齊 830013）

一、引言

發達國家、新興市場國家和轉型經濟國家的銀行業經歷了不同的改革歷程，已有研究分別對這些國家的銀行業自由化、私有化以及其中的引進外資等各種改革模式，進行了分析。然而，作為對中國在絲綢之路戰略上的重要經貿合作伙伴的中亞國家銀行業的研究卻處在起步階段。由于以中國與哈薩克斯坦為首的中亞國家在能源、投資及貿易方面的合作日益加深，因此對這些國家銀行業改革的研究對中國金融體系有著非常重要的戰略意義。

哈薩克斯坦的金融體系取得的進步在中亞諸多國家里一向被肯定為最佳，國際一流專家對此予以認同。哈薩克斯坦是獨聯體國家中第一個設立國民福利基金(Samruk Kazyna)的國家。設立的目的是確保經濟社會的可持續發展，降低對外部負面因素的依賴度。哈薩克斯坦的金融體系，尤其是銀行業達到了基本國際標準，符合最先進銀行業的要求。

任何一項經濟體制內的改革必須要適應一國的經濟基礎，社會環境以及發展歷史，銀行業改革也不例外[1]。Figueira等(2009)[2]調查了拉美國家金融體系改革的進程，研究發現銀行效率更多地取決于各國的監管體制和經濟環境，而非所有權因素，他們并沒有觀察到國有銀行的效率一定比其他所有制銀行的效率低。同樣的，Boehmer等(2005)[3]對101個國家最近20年的數據進行研究后得出，國家間政治、經濟環境的差異對一國金融體系的影響大于所有權結構產生的影響，其中政治性因素對發展中國家的銀行產權多元化有顯著影響。Andrianova等(2009)[4]進一步指出，在發展中國家不是簡單地將國有銀行私有化或者引入國外投資者就可以提高該國金融效率，而是要建立起一個合理完善的金融體系。

哈薩克斯坦共和國實行雙軌制。“國家銀行”履行央行職能。其他銀行（除擁有特殊法律地位的哈薩克斯坦發展銀行外）成了該銀行體系的第二級，也就是較低層級。

哈薩克斯坦有39家二級銀行，資產集中于一個小規模銀行集團是該國銀行業的特征。這個集團由五家較大型商業銀行主導，分別是JSC Kazkommerts銀行、JSC哈薩克斯坦Halyk銀行、JSC圖蘭·阿列姆銀行、JSC銀行信用卡中心和ATF銀行[5]。這些大銀行占據市場總量的73%，同時通過其分支機構控制著養老金、保險和租賃市場的同等份額。哈薩克斯坦是中亞國家中開放程度最高、跟中國的貿易額度最大、發展速度最快、與中國的經濟金融往來最緊的國家。構建“絲綢之路經濟帶”的構想，反映了中國領導人對中亞政策的重要體現，反映了中國的中亞戰略，尤其是凸顯了哈薩克斯坦的政策。哈薩克斯坦的銀行重組計劃和實施方案以及引進伊斯蘭金融模式的實例，這在一定程度上影響中國和哈薩克斯坦以及與中亞區域金融合作模式的選擇和實施，需要積極應對，可以從中獲得一定的啟示。

自從蘇聯解體之后，哈薩克斯坦就開始按照市場經濟的原則和要求重新建立金融體系，其中二級銀行體系的建立，既是新的金融體系建立的核心內容，也是哈薩克斯坦金融體系進一步發展的基礎所在。在二級銀行體系中，中央銀行開始具有獨立的地位，負責對商業銀行和金融市場進行監管和調控，并利用貨幣政策工具來實施國家貨幣政策。在其它中亞國家經濟轉軌時期致生產大幅下降、經濟生活嚴重混亂的情況下，作為中亞老大哥的哈薩克斯坦率先進行銀行改革并初步取得成功，必定給其他中亞國家帶來鼓舞作用，同時對區域金融穩定做出重大貢獻。

二、哈薩克斯坦銀行系統的重組計劃

引進外資的改革對新興市場國家的銀行業產生的整體影響卻不一定是有利的。Claessens等(2000)研究了1990-1995年間80個國家的7900家銀行，結果發現外資銀行進入新興市場國家，在短期內導致本土銀行盈利能力的下降。Hasan&Marton(2000)解釋了這種負面影響的具體原因：如果外資一方面參股新興市場國家的現有銀行，另一方面自主設立分支機構或控股當地的銀行，會加劇該國銀行業的競爭。

哈薩克斯坦的銀行業在2007-2009年首當其沖遭受到全球經濟的負面沖擊。當時，政府根據總統的計劃制定并實施了危機對抗計劃，對銀行系統進行結構重組。

哈薩克斯坦的銀行系統重組計劃包括下面幾方面措施：

第一，通過附屬貸款準備金以及認購普通有限股份對四大銀行進行資本注入。

第二，成立不良資產基金。

第三，加強流動性準備，確保銀行正常負債。

第四，提升國家對金融業的監管水平。

1.四大商業銀行注資狀況及目標

國民福利基金“Samryk Kazyna”認購了銀行25%享有投票權的股份。股票的購入價值與2008年10月24日（也就是銀行收到出價前一天）LES和KASE的股票報價掛鉤[6]。但是，國家不會長期持有注資銀行的股票。全球金融危機減弱時，基金將會按照市場原則退出，為國際資本市場提供機會（盡管屆時股票的價值不會低于購入價值）。而銀行股東則有權在5年內回購公共股份。

銀行的總注資額高達40億美元（合4800億堅戈），注資途徑主要包括：

一是通過認購四大行（哈薩克斯坦Halyk銀行、Kazkommerts銀行、聯合銀行和圖蘭·阿列姆銀行）普通股份提供10億美元（合1250億堅戈）；

二是通過認購無投票權的次級貸款和優先股票注資30億美元（合3550億堅戈）。

根據危機對抗計劃和國家銀行（哈薩克斯坦央行）、金融市場穩定局(FMSA)的聯合規定，出現流動性危機時，圖蘭·阿列姆銀行、聯合銀行、鐵米爾銀行的公眾投資可以用來拯救金融體系，包括住房儲蓄。重構的成本高達110億美元，其中12億美元（合1475億堅戈）的資金已經提前返還給國家基金(National Fund)。

所有這些措施使上述銀行擁有足夠的儲備，能夠繼續為經濟運行提供資金。結果是，經濟得到恢復：以2010年為基數，實現了7%的增長，以2001年為基準，則是7.5%。

金融業的企穩增強了公眾對商業和銀行系統的信心。如果商業銀行在2010年底的保證金出資為12億美元，那么到2020年1月1日，這一數額已經翻倍，接近23億美元。

綜上分析可知，銀行應當利用合同基金形成充分的準備金，并且保證國內貸款需求。

2.通過成立不良資產基金來加快銀行業重組

該基金的目的是提高本國銀行信貸的質量。主要的機制是從銀行購買問題資產，對其進行進一步運營。人們認為，此類資產受到宏觀經濟、市場和其他風險暴露嚴重（例如貶值）的因素（尤其是以不動產和土地作為抵押獲取銀行貸款）的影響。這類信貸從銀行剝離將會為銀行釋放更多流動性，改善資產負債表，同時迫使銀行確認損失。

對這些資產的認購將會按賬面價值（將銀行準備金考慮在內）進行，同時享有折扣或由不良資產基金確定的其他形式的風險共擔優惠。

2008年，國家預算為不良資產基金首輪注資4.33億美元（合520億堅戈）。2009年，基金的股份資本就增加到了10億美元（合1220億堅戈），超過了國家注資預算。

3.其他準備金來源對銀行業重組起到的作用

值得注意的是，哈薩克斯坦的央行擴大了可用作債券回購擔保品的范圍。為了使國營公司、合資股份公司、國有企業和其他國有資本參股的法人實體以及資產由央行管理的政府組織獲得穩定性、臨時性免費的資金，金融當局向國內銀行存款進行拆借。

4.提高政府對金融業的監管水平

金融監管局在審慎監管的框架內持續要求降低銀行的外部債務和批發資金的規模。同時，銀行業法規的現有及新增要求條款鼓勵銀行建立多元化資金池，利用存款基礎（尤其是零星小額存款）對大規模有效經濟活動提供資金服務。

按照國際最優業務標準，銀行業的資產核算方式進行了優化調整。對銀行資產的分類標準也進行了相關調整，包括預留附加銀行準備金，將對銀行資產存在潛在沖擊的間接因素（包括經濟運行過程中的商業活動衰退、外部不利因素、預期的匯率動蕩等）也考慮在內。

政府強化了風險管理和銀行內部控制。首要的是，銀行制定出有實質效果的方式監管流動性風險，銀行對資產與債務的管理也將應急情況考慮在內。

實際上，結構重組使得銀行將不良資產從證券投資組合中剝離，從而顯著縮減了外國債務，集中于可持續發展。在此過程中著力于資產減損，下功夫提升公眾信心從而吸收存款。

對銀行業增加投資的最重要前提是銀行業長期化資源庫的建立和為更有效地服務實體經濟創造條件。后者關系到哈薩克斯坦銀行業結構重組措施的實施。

在銀行業重組預算資金不充足的情況下，工作重點便放在了創造有利于銀行業資源庫擴張和資本化的宏觀條件上，以及為此而建立銀行業活動的立法和司法框架，用以提升銀行業監管水平上。銀行業結構重組的最重要原則是不同銀行區別對待，國家援助取決于銀行重組計劃的落實和吸納本地及外國投資者來增加銀行資本資源的導向。

哈薩克斯坦把增加商業銀行的投資潛力作為銀行業結構重組的一部分，目的在于根據實體經濟融資需求擴大政府在銀行長期資源庫形成中的作用，從而恢復私人投資者、消費者和國內外債權人對銀行業的信心。政府要加大對銀行業結構重組的支持力度，也要把基礎設定在在銀行業發展需要和國家預算之間尋找某種合理的折中。

當前狀況下加大投資的真正機遇是銀行業有效的結構重組。金融危機給規模不等的個別銀行和整個銀行業造成的角色和作用的重大變化能夠幫助它們與地方產業和其他經濟部門尋求到高效的合作。

從上述指標可以看出，哈薩克斯坦銀行體系在總體發展不足的情況下，其經營管理效率已經逐步走上了一條良性發展的軌道。但同時要注意到哈薩克斯坦銀行業中仍存在對經濟發展的許多不利因素：銀行資產規模過小，資產結構不合理等都無法滿足經濟發展對資金的需求；國家對銀行的信貸投向沒有明確的導向，不利于產業結構的調整；銀行的地區分布不合理，對地方經濟的發展構成約束。

Andrianova等(2009)進一步指出，在發展中國家不是簡單地將國有銀行私有化或者引入國外投資者就可以提高該國金融效率，而是要建立起一個合理完善的金融體系。

與此同時，國際上著名的信用評級機構穆迪公司迅速的將哈薩克斯坦的信用等級由B+提高到BB-。關于提高哈薩克斯坦信用等級時，穆迪公司有關人士表示：“哈薩克斯坦通過了一系列重要法律，尤其是金融業采用的諸多法律證明了哈薩克斯坦法律機關、金融機關以及政府權力執行機關政策的協調一致……哈薩克斯坦中央銀行領導的更換開辟了哈薩克斯坦銀行改革和金融自由化的道路”。可以說，美國的信用評級除了純技術性的因素外，一個國家的政策和法律也成為其評級的重要依據。

三、銀行業引進伊斯蘭金融模式

目前，伊斯蘭金融擴展到了作為伊斯蘭國家和國際伊斯蘭金融機構融資對象的中亞國家。在一些伊斯蘭國家金融機構和國際伊斯蘭金融機構的援助下，哈薩克斯坦在中亞地區率先引進了伊斯蘭金融制度，并對其他中亞國家引進伊斯蘭金融制度樹立了良好的榜樣。

2007年哈薩克斯坦共和國阿拉木圖地區金融中心活動管理局成立了包括國家機關和市場主體代表在內的一個研究起草伊斯蘭金融法的工作小組。2007年哈薩克斯坦在阿拉木圖金融中心組建了研究起草伊斯蘭金融法的工作組。2009年2月19日，哈薩克斯坦總統納扎爾巴耶夫簽署了此前議會通過的《關于哈薩克斯坦共和國若干伊斯蘭銀行和組織活動的法律修訂和補充法》。在這之后，哈薩克斯坦的伊斯蘭金融監管機構根據有關法律中的“授權條款”在自己的權限內制定了一些涉及伊斯蘭金融機構監管的規范性法律文件[7]。

在伊斯蘭銀行業監管方面，哈薩克斯坦中央銀行金融市場和金融組織監管署董事會2009年3月27日批準的《關于伊斯蘭銀行挑選并向其轉移使用根據投資存款合同吸引的資金購買的財產及其被撤銷的伊斯蘭銀行投資存款債務規則》規定了伊斯蘭銀行挑選以及向其轉移使用根據投資存款合同吸引的資金購買的財產和被撤銷的伊斯蘭銀行投資存款債務的程序，這標志著哈薩克斯坦銀行業正式引進伊斯蘭金融模式。同時，哈薩克斯坦中亞銀行2009年3月批準的第67號《關于伊斯蘭銀行審慎規范報表及其格式和提交程序》的董事會決議更加完善和規范了哈薩克斯坦伊斯蘭金融制度。除了在銀行業以外，哈薩克斯坦中央銀行在伊斯蘭證券監管和保險監管方面，陸續通過了幾項規范性法律文件，表明哈薩克斯坦作為中亞國家當中經濟比較突出的領頭代表，在金融監管和管理方面正式進入全面采取伊斯蘭金融模式的時代。

四、哈薩克斯坦銀行業改革對中國的啟示

與中亞其他國家相比，哈薩克斯坦銀行業相對健全，具有較佳的國際信譽；金融的體制基礎較完善、市場秩序較好、資源配置以市場為主。與哈薩克斯坦相比，中國銀行體制也有不少需要借鑒的地方。我們可以從哈薩克斯坦銀行業改革中得到不少重要啟示。

1.加快中國商業銀行與中亞國家金融合作的進展

絲綢之路經濟帶建設過程中離不開金融支持力度，尤其是中國與中亞國家金融合作力度很大程度上決定中國與中亞國家經濟合作的成敗。然而，不管是從國際合作組織角度還是區域經濟合作角度，中國與中亞國家金融合作力度相比于政治合作、軍事合作領域進展的不夠理想。其中中亞國家金融體系不健全是阻礙合作的重要因素之一。通過哈薩克斯坦銀行業重組改革的成功不僅在給其他中亞國家樹立一個帶頭作用，而且更重要的是會給中國與中亞金融合作帶來一個重要的突破口。隨著哈薩克斯坦等中亞國家金融體系的完善，中國金融機構與該區域金融機構之間的各類金融合作項目，例如：貨幣互換、本幣結算、利率互換、離岸金融市場等將會得到很大程度的提高，從而加快人民幣在該區域的流通以及最后達到人民幣國際化的目標。

2.重視通過市場手段促進公營銀行獨立

哈薩克斯坦銀行業改革的突出特點：首先是十分重視銀行獨立性，提升銀行的責任感和主動性，改變政府過度干預的狀況。在經營權上，政府將公營銀行的產權和經營權分離，將經營權下放，提升銀行經營的活力。其次，政府實施公營銀行股權多元化，鼓勵私人銀行和外資銀行入股，通過它們的參與和監督，使公營銀行經營更規范、效率更高。在具體業務上，政府改變過去下達指令性計劃作法，使哈薩克斯坦商業銀行主要通過市場手段分配信貸資源，提高了信貸利用效率并防止腐敗問題。在促進競爭上，哈薩克斯坦通過鼓勵發展私人銀行和外資銀行，加大銀行間的競爭，提高整體銀行業的效率。此外，哈薩克斯坦還很重視提升銀行管理人員的專業素質和管理水平，加強銀行經營的專業性。

3.重視銀行改革和監管的制度保障

哈薩克斯坦作為一個前蘇聯國家加盟共和國，其金融體系深受俄羅斯商業銀行制度和經營思想的影響，形成了較為完善的金融體制基礎。不少制度經濟學家認為哈薩克斯坦在經濟發展上比中國更有潛力。因為，中國發展模式為外資推動型，而哈薩克斯坦金融系統立足于本國較少儲蓄資源維持了較高的經濟增長，其發展模式更具有持續性。如上所述，哈薩克斯坦銀行改革和銀行監管有一整套的制度保障。在銀行改革方面，哈薩克斯坦設立了改革問題工作組制度，該制度增強解決專門問題的針對性和專業性，提高了解決問題的效率，能夠較快拿出解決措施和實施方案。而設立的國際金融標準與法規常委會可以為哈薩克斯坦金融改革提供國際金融領域中最佳成功范例，比較各國金融體系完善程度，從中汲取經驗與教訓，根據本國國情制度制定出最佳改革方案。目前，哈薩克斯坦銀行業正在全力整改，為全面實施《新巴塞爾條約》做準備。在銀行監管方面，哈薩克斯坦設立了金融監管委員會專門負責金融監管工作，非常重視它的獨立性和權威性建設；為保證監管行為的透明性，哈薩克斯坦中央銀行制定了非常嚴格的信息通報制度，以防止暗箱操作和腐敗行為。

4.伊斯蘭金融制度提供了金融合作的新機遇

隨著哈薩克斯坦銀行業首先在中亞國家引進伊斯蘭金融模式，中國金融機構與哈薩克斯坦甚至整個中亞國家金融機構之間的合作有了新的機遇。在不斷探索和中亞國家金融合作的新途徑從而促進雙邊經濟合作的關鍵時期，哈薩克斯坦引進伊斯蘭金融制度給了我國新的啟發和啟示，即通過中國已經引進并試點伊斯蘭金融制度的地區與哈薩克斯坦銀行業在伊斯蘭金融模式方面加深金融合作步伐。中國寧夏回族自治區和甘肅省幾年前在少數地方金融機構已經引進并試點伊斯蘭金融制度且取得了初步成功。因此，我國應在已有的基礎上繼續推進伊斯蘭金融制度，把伊斯蘭金融作為突破口加深我國與哈薩克斯坦等中亞國家的金融合作。將我國引進伊斯蘭金融制度的金融機構作為橋梁深化兩國銀行業之間的金融合作。

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