吉林省九臺市農村金融改革試驗區的實踐與思考

蘇元禮 馮春麗

（中國人民銀行九臺市支行, 吉林九臺 130500）

吉林省九臺市農村金融改革試驗區的實踐與思考

蘇元禮 馮春麗

（中國人民銀行九臺市支行, 吉林九臺 130500）

本文詳細分析了吉林省九臺市農村金融改革試驗區建立的背景；介紹了改革試驗啟動以來，通過完善金融體系、創新農村金融產品和服務、加強農村信用體系建設等系列措施，九臺市農村金融改革試驗取得的階段性成效；進一步提出了未來發展的困境與局限性；最后，闡述了下步工作的思路及措施。

農村金融改革；試驗區；實踐與思考

2011年12月，由農業部、人民銀行、銀監會、保監會聯合下發文件，確定全國6家農村金融改革試驗區。九臺市作為東北唯一一家農村改革試驗區，重點承擔農村金融體制機制創新改革試驗。

一、背景分析

吉林省九臺市位于長春和吉林兩市之間的交通走廊地帶和長吉經濟圈的核心位置，是長吉一體化發展的重要結點和經濟的集聚區，有著得天獨厚的地理優勢。九臺市充分發揮自身的區位、交通、資源、環境等綜合優勢，實施“三城并進、二三產業并舉”發展戰略，近年來吸引了大批大、中、小企業入駐，縣域綜合經濟實力持續增強。但隨著農村經濟社會的快速發展，資金供需矛盾也日益突出，農村金融供給結構不合理、農村擔保抵押機制不健全、農村產權不明晰、信貸激勵機制不完善以及農村信用環境等問題日益顯現，成為阻礙九臺經濟發展的一大難題，迫切需要在農村金融體制機制上的創新與突破，農村金融改革迫在眉睫。

在九臺市進行農村金融改革試驗，為九臺市農村金融體制機制改革創新提供了一次難得機遇，也為九臺經濟發展注入了新的生機和活力，通過改革實驗，構建與區域經濟發展相匹配的多元化金融體系，創新符合區域特色的信貸產品和服務方式，可以增強農村金融服務功能，優化金融環境，由此帶動區域農村經濟持續健康發展，并為全國金融改革提供經驗借鑒。

二、主要做法及成效

改革試驗啟動以來，通過完善金融體系、創新農村金融產品和服務、加強農村信用體系建設等系列措施，九臺市農村金融改革試驗取得了階段性成效，農村金融市場的競爭更加充分，農業產業化過程中出現的資金供給不足的問題逐步得以解決，對推動地方經濟發展、加快當地現代農業化建設、促進農民增產增收和推進城鄉一體化進程發揮了重要作用。

（一）完善了農村金融體系

逐步建立了以農村商業銀行為主體，農行、郵儲銀行、村鎮銀行、小額貸款公司、農業保險公司等為補充的金融體系，引入競爭機制，解決了金融投入不足問題。截止2014年6月末，九臺市域內各項存款174.93億元，較2011年末增加26.9億元；銀行機構域內各項貸款89.31億元，比2011年末增加4.15億元，其中涉農貸款68.61億元，比2011年末增加16.6億元，支農力度明顯增強。

1.大力發展新型農村金融機構。引入村鎮銀行1家，即：九臺龍嘉村鎮銀行，發起行為包頭商業銀行，注冊資本3,000萬元，截止2014年6月末，各項存款22,481萬元，各項貸款15,605萬元，其中涉農貸款15,291萬元，該行現設3家支行；設立7家小額貸款公司，截止2014年6月末貸款余額10,811萬元，其中涉農貸款9,120萬元。新型金融機構現已成為縣域經濟發展中的一支新生力量，提升了轄區金融市場競爭力，對支持轄區”三農”及小微企業發展起到補充和促進作用。

2.增加金融機構網點，擴大金融服務范圍。轄區金融機構網點已由2011年的61個增加到現在的79個，其中鄉鎮網點53個，全市每個鄉鎮都有3家以上金融機構網點。設立銀行卡助農取款服務點734個，每個村都設立了自助銀行服務機具，極大地改善了過去銀行網點布局不合理現象，填補了過去村級農村金融服務的空白。

3.設立政策性農業保險公司。2012年成功引入一家政策性農業保險公司——中航安盟保險在九臺設立機構，與安華農業保險公司、人保財險公司共三家共同承擔轄區農作物種植保險業務。2013年共有60424戶農戶參加農業保險，投保面積達161.8萬畝（安盟投保面積超過3萬公頃），2011年以來累計賠付3580萬元。

（二）創新農村金融產品

1.“林權”抵押貸款取得新突破。金融機構“林權”抵押貸款經過兩年多的努力取得了一定的突破，九臺農商行向長春九臺廟香山滑雪有限公司發放了12,202萬元“林權”抵押貸款，用于完善相關基礎設施，推動了全市旅游業的飛速發展。這一發展模式使得林業資源的資本化得到了有效推進。

2.大力推進惠農補貼抵押貸款。改革試驗前，九臺市只有九臺農商行一家開展這項“直補保”業務，僅對109戶發放了142萬元貸款。2012年增加了農業銀行、郵儲銀行開展此項業務，授信額度以糧食直補資金為基數，貸款額度最高放大到10倍。截止2014年6月末，貸款戶數已達18,500戶，貸款余額達26,148萬元，比試驗前增加了184倍。惠農補貼抵押貸款已成為九臺市一個新興的、有潛力的信貸產品，此創新模式得到國家試驗區主管部門的充分肯定。

3.開發了土地整治貸款、興農蔬菜大棚貸款、重點水利建設貸款等新的信貸產品，九臺農商行先后對三個信貸新產品進行了試驗，為空港新城壩下湖水利工程給予1.5億元貸款，縮短了建設工期，緩解了政府資金一次性集中投入的壓力；為空港新城及卡倫新城建設整理土地發放貸款15億元，確保新城建設需要；為發展好九臺市棚下經濟，促進地方農業特色產業發展，為興農蔬菜大棚建設發放貸款1500萬元。

4.探索開發土地收儲貸款項目。九臺農行積極爭得總行對試驗區的支持，開發了土地收儲貸款項目，該模式以當地土地收儲中心作為貸款平臺，貸款額度最高可達到土地收儲資金額度的50%。因九臺市經濟總量暫未達到農行總行規定的標準，目前尚無貸款發生。

（三）實施優惠政策及激勵機制

1.鼓勵縣域法人金融機構新增存款主要用于當地貸款。人民銀行積極落實縣域法人金融機構新增存款一定比例用于當地貸款的激勵約束措施，建立考核機制，實施差別化存款準備金率政策，自2011年起，對考核達標的九臺龍嘉村鎮銀行、九臺農商行給予降低存款準備金率1個百分點的優惠政策，給予九臺農行“三農金融事業部”降低存款準備金率2個百分點的優惠政策，由此累計釋放流動性5.6億元。

2.實施再貸款傾斜政策。2014年人民銀行為九臺市農商行發放支小再貸款3億元，用于支持小微企業；為九臺龍嘉村鎮銀行發放支農再貸款2千萬元，用于支持“三農”經濟。

3.試驗區依據九臺市政府出臺的九發[2013]9號《關于突出發展民營經濟的實施意見》有關內容進行考核，兌現獎勵，極大地推進了民營經濟發展，促進了金融機構服務當地“三農”的積極性，涉農貸款總額不斷提高，有效地抑制了資金外流。截止今年6月末，九臺市涉農貸款余額68.61億元，較2011年末增加16.7億元。

4.設立農業發展基金并得到了充分應用。自試驗區啟動以來,九臺市財政在本級財力有限的情況下，累計安排農業發展基金900余萬元，支持試驗區項目建設。同時，試驗區經過一年多的考證，制定完善了《九臺市農業發展基金暫行管理辦法》，為農業發展基金有效發揮作用帶來了制度保證。三年來，試驗區籌備的農業發展基金先后用于興隆鎮信用體系建設試點、新增小額貸款公司獎勵、新設村鎮銀行分支機構獎勵、涉農貸款投放的金融機構收益補償、農戶貸款貼息補助、金融機構風險補償等投入資金達到785萬元。

（四）農村信用體系建設試點取得成效

按照“政府領導，人行牽頭，多方參與，聯合推動”的原則，試驗區于2013年8月1日在興隆鎮啟動農村信用體系建設試點。通過制定實施方案、建立制度、統一信息采集標準、業務輔導、信息實地采集、信息錄入、數據庫應用等措施，政府、金融機構、人民銀行共同努力，至2013年末完成了興隆鎮10個村的4430戶的農戶信用有效信息采集錄入工作，制定了信用戶和信用村鎮評定辦法及信貸優惠措施。九臺農商行利用這個信用信息向信用戶發放了優惠貸款8000萬元，利率按照發放貸款時點標準優惠5—10%，有效滿足了農民的小額信貸需求，同時大大縮短了信用戶貸款時間。今年4月起開始興隆鎮其余10個村的信息采集錄入工作，現已接近尾聲。通過試點，信用戶的示范效應已經顯現，農村信用環境得到大大改善，金融機構信貸投放量也逐步增加。

三、困境與局限性分析

（一）農村金融創新試驗缺乏機制支撐，金融機構創新內生動力不足

農村金融信貸產品和服務方式的創新試驗，必將隨之帶來潛在的新的風險點和薄弱環節。但目前缺乏相應的風險分擔、風險補償和轉移機制，國家及省級一直沒有出臺對試驗區的優惠政策，導致大部分金融機構參與度不高，動力不足，影響了試驗進度。

（二）農村金融創新試驗缺乏財力支撐，可持續性面臨挑戰

試驗區啟動3年來，九臺市財政在地方財力嚴重不足的情況下，克服困難，累計安排財政資金900萬元，設立農業發展基金，用于改革試驗項目建設，目前已支出785萬元。省級財政只是針對省級部門安排資金使用，對試驗區始終沒安排配套資金。激勵農村金融創新、推廣農村信用體系建設等項目試驗是個長期的系統工程，需要大量資金支撐。2013年全市全口徑財政收入23.84億元，支出43.62億元，地方政府債務達53億元，以九臺市目前自身財力狀況，根本無法保證對農業發展基金的持續投入，沒有上級財政的資金支持，改革創新試驗的可持續性將面臨嚴峻挑戰。

（三）國有銀行的現有體制制約了改革試驗項目的整體推進

目前，九臺市試驗區改革僅靠區域內開展，沒有國家層面政策扶持，難以實現農村金融體制機制上根本變化。國有商業銀行、全國性股份制商業銀行在產品創新、項目投入均需要上級行或總行授權，其縣域機構難以自主選擇創新，導致試驗區參與主體不足，僅靠農商行、村鎮銀行等地方法人機構的信貸參與，試驗項目難以全面持續推進。如土地整治貸款項目、興農蔬菜大棚貸款項目、重點水利建設貸款項目等新的信貸產品，僅九臺農商行進行了試驗，原定共同承擔項目的農發行、建行、農行，由于受上級行管理權限的限制，至今沒有動作。

（四）受相關政策限制，部分改革創新項目發展空間有限

如“林權”抵押貸款多限于擁有開發權的新生經濟主體，但針對大部分擁有“林權”的個體客戶，因無法合理評估林權本身的原始價值和再生價值，受風險、即時效益影響，難以計量貸款授信額度和風險程度，貸款增加的空間有限。再如土地整治貸款項目和重點水利建設貸款項目，受國家土地政策和水利項目抵押擔保物影響，銀行業金融機構難以持續投入。

四、下步工作思路及措施

下一步，九臺農村改革試驗區將在鞏固已有成果的基礎上，重點推進以下試驗項目：

1.擴大農村信用體系建設試點范圍。有序開展信用戶、信用村的評定工作，積累經驗，將試點范圍延伸至九臺西部三鎮。

2.做好農民失地補償理財產品業務。針對失地農民的補償資金，開發理財產品，讓農民的失地補償資金保值增值。

3.籌建農村金融資產交易中心。交易中心初期選址在空港新城，由試驗區和九臺農商行共同負責籌建，相關工作正在全力推進。從國家有關金融政策信息來看，建設金融資產交易中心，符合國家金融政策方向，更有利于盤活我市農村金融資產，擴大融資能力。

4.由市財政注資50萬元，成立九臺市物權融資農業發展有限公司。通過這個政策平臺，創新試驗農村土地收益保障貸款項目，進一步推動農村金融改革試驗工作向縱深發展。

五、相關建議

1.中央和省級財政設立專項資金，專門用于改革試驗區建設，解決縣域財力不足的問題。一是定向補充試驗區農業發展基金，對改革試驗區有突出貢獻的銀行機構加大財政獎勵，實施正向激勵；二是對相關農業科技、農村創業、產業化調整和城鎮化建設項目貸款給予一定的貼息補助；三是設立風險補償專項資金，對銀行機構在改革試驗項目上的貸款損失，由風險補償資金給予一定比例的補償。

2.加快實施農村土地確權工作。目前農村土地為集體所有，農村產權爭議問題法院執行存在障礙，從而增加了銀行在貸款投入上的顧慮，建議在全市加快開展農村土地“確權”工作，推進農村資源的資產化，從根本上解決“三農”領域融資難的問題。

3.建議國有銀行總行放寬對試驗區基層機構的政策限制。對農村金融改革試驗區的分支機構在保證風險的前提下，應借助金融改革試驗區的機遇和平臺簡化手續、放寬貸款投放自主權和貸款投放規模權限，給予試驗區的機構自主創新信貸產品的優惠政策，使縣域存款更多的留在縣域，解決農村金融業務比較效益低下，增強各金融機構支持“三農”的內生動力。

4.成立農業擔保公司。依據有關法律法規，成立由政府主導的專業的農業擔保公司，為符合國家產業政策、技術含量高、有利于增加就業機會、推動城鎮化建設、能帶動本地農業和農村經濟發展的縣域中小微企業、農村專業合作社、家庭農場等涉農經濟組織及農戶提供貸款擔保，增加試驗區項目貸款的抵押、擔保能力，發揮其有效撬動信貸資金的作用。

5.全面推進農村信用體系建設。在政府領導下，繼續擴大農村信用體系建設試點范圍，使企業和個人信用信息基礎數據庫覆蓋廣大農村，開展農村信用評級工程，完善農村信用的征集、評估、發布與服務體系，真正實現企業和農戶信用信息共享，切實優化農村金融生態環境。

Practice and Consideration of Jilin Province Jiutai Rural Financial Reform Pilot Area

Research Group of Jiutai Sub-branch of PBC

iIn this paper, a detailed analysis of the establishment of Jilin Province, Jiutai rural fi nancial reform pilot area background; introduces the reform testing since the start, through the improvement of the fi nancial system, rural fi nancial innovation products and services, strengthen the rural credit system construction, a series of measures, phase achievement financial reform pilot agricultural village in Jiutai; further development in the future difficulties and limitations; fi nally, illustrates the ideas and measures to the next step work.

Rural Financial Reform; Pilot Area; Practice and Thinking

F830

A

1009 - 3109（2014）08-0060-04

（責任編輯：何昆燁）

蘇元禮，男，漢族，本科，中國人民銀行九臺市支行，經濟師。馮春麗，女，漢族，本科，中國人民銀行九臺市支行，經濟師。