深化財政專項資金改革的若干建議

陳少強 賈 穎

財政與稅收

深化財政專項資金改革的若干建議

陳少強 賈 穎

一、以財力和事權的匹配作為財政專項資金改革的基本導向。

1.下放政府事權，并將相應的財政專項資金轉化為一般性轉移支付資金。流行的觀點認為，財政轉移支付由財政專項轉移支付轉為一般性轉移支付是因為目前財政專項資金占比偏高(2012年中國財政專項資金規模約為1.9萬億元，占財政轉移支付資金總規模的47%左右)。這種觀點缺乏說服力，因為發達國家內部財政專項資金占比也大相徑庭。歐盟財政專項資金占比普遍較高，而美國財政專項資金占比高達90%以上。因此，不能簡單以國外財政專項資金的占比來確定中國財政專項資金改革方向。

筆者認為，財政專項資金轉為一般性轉移支付資金的關鍵主要不是因為財政專項資金的規模有多大，不是因為財政專項資金管理和使用存在這樣或那樣的問題，而是配合地方政府事權劃分的需要，上級政府把本應由地方承擔的事權交給地方，并把相應的財政專項資金并入一般性轉移支付資金，以實現地方政府財力和事權的匹配，切實提高地方政府財政統籌運用的能力。

2.上收政府事權，并將相應的財政專項資金轉化為政府本級直接支出。財政專項資金轉化的另一條出路就是轉化為中央或省級政府本級財政支出，納入本級政府一般性預算的盤子。筆者認為，中國之所以出現將大量事權委托給下級政府，源于對市場經濟的片面理解。長期以來，市場經濟以市場化為本質特征，但政府特別是中央政府要承擔必要的責任。尤其是在現代社會，中央政府不再僅僅充當“守夜人”，而是要加強和改善宏觀調控和市場監管。中國是單一制國家，正在建立一個成熟的市場經濟體制，中央政府的某些職能不僅不能削弱，而且要強化。從發達國家的經驗來看，中央政府普遍實施大部制，中央政府在食品藥品安全、能源、社會保障、司法、邊境事務、跨流域河道管理、全國性的環境保護等方面承擔相當大的責任。在當前地方政府承擔一些委托性事權效率不高的情況下，建議上述中央委托性事權應由中央政府直接承擔，而不再由中央和地方政府共同負責或者完全交由地方政府承擔。相應地，省級政府也應將一部分事權(本應由省級政府承擔的軍隊離退休干部養老金、醫療費等)承擔起來。

3.保留政府事權，并將分散使用的財政專項資金進行整合。并非所有政府性事權都需要調整，不少政府間事權劃分總體上是合理的，主要是財政專項資金過于分散、不利于提高效率，為此需要將這些資金進行整合和歸并，以利于政府集中資金辦大事。

整合財政專項資金在美國也有先例。1966年，美國聯邦政府頒布一部綜合的健康計劃和公共衛生服務修正案，將原來的九個專項撥款合并成一個健康分類撥款，開啟了財政專項資金整合的先河。尼克松執政期間，美國通過了綜合就業和培訓法案(CETA)、社區分類撥款體系(CBGS)兩個分類撥款法案，財政專項資金進一步整合。到20世紀80～90年代中期，迫于聯邦財政赤字的壓力，分類撥款發展達到頂峰。

結合國內外財政專項資金改革的實踐，筆者建議對中國財政專項資金進行進一步整合：

一是對同一個部門管理的性質和用途相近的財政專項資金進行歸并整合，減少專項撥款項目。

二是要研究各部門之間專款的整合問題，對于目標、用途相同或相近的財政專項資金要盡可能地向實施的項目靠攏，引入美國整塊撥款的財政專項資金形式，上級政府只對財政專項資金的支出方向做出規定，下級政府自主掌握具體分配和管理的權力，以真正做到資源共享，最大限度地發揮出資金的使用效益。

4.對其他財政專項資金進行清理。“清理”是對完成歷史使命、市場可以替代、規模太小，以及多年結余的財政專項資金進行清理：

一是已經完成社會使命的財政專項資金。一些財政專項資金在歷史上發揮過積極作用，但隨著社會形勢的變化，其歷史使命已經完成，無須再保留。

二是市場可以代替的財政專項資金。一些財政專項資金設立的目的是培育市場發育和促進經濟發展，隨著市場供求形勢的變化，市場逐步發育成熟，不再需要中央財政專項的支持。

三是規模太小的財政專項資金，這類財政專項資金規模太小，作用不明顯。

四是對項目支出進度超過預算確定期限一年以上而形成的結余、滯留賬上超過三年以上不用的財政專項資金結余等歷年結余。

二、妥善解決財政專項資金整合中的新問題。

為使財政專項資金整合進展順利，還需要注意三點：

一是減少部門阻力。政府從更高層面進行指導和協調，加強財政部門和其他政府部門的溝通和配合。財政專項資金整合要從社會上反映最強烈的項目入手，循序漸進，由易到難。

二是加強上下級政府協調。上級政府要對擬整合或者已經整合的財政專項資金進行研究，提早制定資金使用和管理辦法，并征求地方政府的意見；下級政府要根據上級政府要求，加快預算執行進度，提高資金使用效果。

三是加強財政專項資金預算各環節的協調。在預算環節，研究制定財政專項資金中長期滾動預算，提高整合后的財政專項資金的編制效率。在執行環節，確定預算執行的重點和標準，推進預算執行順暢。在監督環節，建立嵌入式財政專項資金業務流程支出監督機制，實現事前評估、事中控制和事后監督和糾正，推進財政專項資金內控體系建設。在績效評價環節，抓緊制定整合財政專項資金績效評價制度，引入獨立第三方評價機構，提高財政專項資金使用效果。

三、提高財政專項資金管理能力。

在明確財政專項資金改革方向的基礎上，也要注重財政專項資金的管理能力：

一是加強制度設計，堵塞制度漏洞。特別是盡量減少或者取消配套，增加地方政府財政執行能力。

二是提高政府財政專項資金的執行能力，主要是：加強培訓，引入資金分配的競爭性分配，并針對財政專項資金在立項、分配和監管過程中存在的問題，提出進一步規范財政專項資金管理的相關措施。

(李摘自《中央財經大學學報》2014年第5期《財政專項資金改革研究》)