全口徑預算改革應該做些什么

王雍君

全口徑預算可以解讀為三個層次的預算全面性:預算程序、預算文件和政策效應。后者定義為預算中采納的政府政策的全部財政效應。在預算不能反映政府政策造成的全部財政效應時，預算的全面性就無法得到保證。即使某些政府活動并不遵循法定預算程序，也沒有得到立法機關的審查和授權，而是遵循其他特定的治理安排(比如專款專用)，這些活動和支持這些活動的資金，亦應在預算文件中報告，而且預算文件應向公眾披露。在這種情況下，公眾和立法機關至少“知道”這些活動及相應的資金流。

由此可知，預算全面性的最低要求是預算文件的全面性。全面的預算文件要求類別的完整、內容的充實、盡量采用國際標準分類以及回答公民關切的五個預算問題，還要求按總額而非凈額列示數據。進一步的要求是:呈交立法機關審查的預算文件，還應包括關于政府整體和部門的財務報告，至少覆蓋資產負債表、財政收支(收益費用)表、現金流量表、資本支出(公共投資)表以及量化的財政風險表。預算文件的全面性對于全面的政策(可持續性)評估必不可少并且極端重要。

然而，無論預算文件的全面性還是線下預算與線上預算的分離，都不能代替預算程序的全面性。這是因為，預算文件和基線籌劃無法呈現預算過程中的利益沖突和社會選擇。稀缺資源基于公民偏好的選擇，必須在預算過程中做出。預算過程本質上就是社會(公共)選擇的過程。在利益群體相互沖突的利益訴求得到協調的情況下，預算過程便可正常運轉。這就要求預算程序的全面性。全面的預算程序強調公共部門的全部活動，包括其資金來源和使用，均應向立法機關申報，并由立法機關進行全面、現實和嚴格的審查，最終得到批準。今天，包括大部分非洲國家在內，批準預算(“錢袋子”)的權力——是對行政部門進行控制的主要形式，以確保公眾的錢只是法律約束之下才能被開支(Salvatore，2007，p57)。沒有程序的全面性，公民和立法機關將無法約束政府的財政責任，資源也不可能基于公民偏好得到合理配置;預算籌劃(資源與政策匹配)也將變得極為困難。由此可知，預算程序的全面性高于預算文件的全面性。

中國現行的預算制度需要多維度的改革，而指向預算全面性的改革應置于改革議程中最優先的位置。首先，應致力于預算文件的全面性。各級政府應盡快采納標準類別、標準制式的預算報告和財務報告。為使公眾也能理解，這些報告應以公民友好型方式披露。其次，應以《預算法》修訂為契機，盡量擴大向本級人大報告、由其審查和批準的政府活動的范圍，包括稅收優惠、債務、資產、財政擔保和其他各種形式的準財政活動。人大體制亦須大力改革，特別是應加強人大代表的代表性和專業化，逐步實現職業化。人大審查與批準預算的工作機制亦應改進，包括引入聽證、質詢和辯論。這些機制一方面支持預算授權，另一方面支持撥款。撥款機制應逐步從行政部門轉移給人大。最后，應借鑒國際經驗，逐步引入某種形式的基線籌劃取代日漸陳舊過時的基數法，以此分離線下預算與線上預算。如此，政府政策的全部財政效應才能呈現于預算文件，并在預算過程中得到充分考慮。審查，最終得到批準。今天，包括大部分非洲國

(成林摘自《地方財政研究》2014年第8期《全口徑預算:解讀與改革》)