構建中小城鎮“土地生財”機制的設想

張戰軍

中國下一輪的城市化必將主要在縣一級空間深化和展開，其中一萬多個重點鄉鎮是縣域城市化的主要空間接點。

農用地轉非農用地，農村宅基地問題涉及中國加速推進城鎮化中土地統一規劃建設用地供應、地方土地財政問題，讓土地流轉起來，增加農民收入，還是培育中國幾億農民消費大市場的重要問題。而相對于快速發展的新形勢，中國稅制改革在土地和不動產領域明顯滯后，特別是保有環節的稅制缺乏，與城鎮化、工業化快速發展的現狀極不適應。

在國家缺乏統一、嚴格、詳細的制度和規定的情況下，農村集體建設用地流轉制度的走向和內容要有利于推進農村土地流轉的市場化導向改革，有利于規避政府的不適當干預和過度主導。土地流轉收益分配改革和戶籍改革有可能成為轉移人口市民化的突破口。要在統籌考慮農村土地利用規劃、征地補償、農戶宅基地財產權實現、土地財政、耕地紅線問題的前提下，研究建立農村集體建設用地流轉環節的稅費體系。稅制設計應當針對農村土地流轉的特點和改變“土地財政”重財政收入輕農民保障格局的需要，盡快建立農村土地流轉的稅費體系，發揮稅制對于農村土地流轉的引導作用，支持以規范的方式籌集一部分稅收收入用于“三農”建設和中小城鎮及農村社區建設。

對國有土地流轉應以稅收為杠桿，作為分配手段進行調節。房地產稅是適應這種趨勢的解決辦法之一，以此將土地出讓金轉化為稅;國家應將增量和存量結合起來，存量按市價的1%～2%征收房產稅，新增土地可據競拍行情按比例小額度按年征收，改變現在一次性長期出讓土地使用價值的現狀。對已轉讓的土地，可等待其使用權期滿后再開征房地產稅。對集體土地可考慮參照國有土地使用權流轉的稅費制度，征收營業稅、契稅、土地增值稅、耕地占用稅等，完成現行“土地財政”格局的平穩優化轉換，構建以保有環節稅收為支柱的合理、規范的可持續的“土地生稅”機制。

擴大稅收支持城鎮保障性安居工程適用范圍，將農村安居工程、社區建設納入稅收優惠范圍，以吸引民間資本投入農村社區建設，節約企業稅收成本，提高企業參與開發和社區建設的積極性，為提升城鎮化率找到一條可行的途徑，也為統籌城鄉經濟發展提供內生性動力。

要完善農村稅制要素，使耕地占用稅、土地使用稅，土地增值稅職能作用更加突出，要合理配置稅權，使農村稅制既體現國家統一政令與宏觀調控的要求，又契合不同主體功能區特點及地方稅的特征，著力探索對自然人稅收征管的新機制，以適應農村行為稅源分布和結構變化的新要求。

(田風摘自《經濟師》2014年第7期《新型城鎮化發展下的財稅政策研究》)