年租制理論的產(chǎn)生及其發(fā)展動(dòng)態(tài)：一個(gè)綜述

國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部 張占斌 孫志遠(yuǎn)

熱點(diǎn)綜述

年租制理論的產(chǎn)生及其發(fā)展動(dòng)態(tài)：一個(gè)綜述

國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部 張占斌 孫志遠(yuǎn)

作為國有土地有償使用制度的重要組成部分，年租制從20世紀(jì)90年代提出以來，理論研究重點(diǎn)隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢經(jīng)歷幾次明顯的變化，并對改革實(shí)踐產(chǎn)生了顯著的影響，但較為遺憾的是，針對年租制的理論觀點(diǎn)綜述，要么年代久遠(yuǎn)不能適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)，要么散落于各類學(xué)術(shù)專著中不能窺其全貌，因此筆者結(jié)合當(dāng)時(shí)的政策環(huán)境對年租制理論的產(chǎn)生、發(fā)展過程分階段綜而述之，希望對后續(xù)年租制研究提供一定的參考借鑒。

一、年租制的由來

年租制問題的探討源于國有土地有償使用制度的發(fā)展變革，是在土地劃撥制和土地出讓制*出讓制，香港也稱為“批租制”，雖然有個(gè)別學(xué)者認(rèn)為兩者內(nèi)涵略有區(qū)別，但大部分學(xué)者在討論問題時(shí)將兩者混同使用，為了保持行文一致，本文統(tǒng)一使用了“出讓制”。實(shí)踐過程中逐步萌生的一種新的土地有償使用方案。土地劃撥制經(jīng)歷了無償劃撥、無償使用和無償劃撥、有償使用兩個(gè)階段，改革開放前我國國有土地都是通過行政劃撥方式無償使用的，為了適應(yīng)改革開放的需要，1979年我國頒布的《中華人民共和國中外合資企業(yè)經(jīng)營法》規(guī)定，如果場地使用權(quán)不是作為合營企業(yè)投資的一部分，則企業(yè)就應(yīng)該繳納場地使用費(fèi)，國有土地有償使用制度開始建立；1988年《中華人民共和國城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》取消土地使用費(fèi)改為征收土地使用稅，按城市大小不同，每年每平方米征收0.2元到10元不等的土地使用稅，此后土地使用稅成為劃撥土地有償使用的主要形式。

較之劃撥制，出讓制的出現(xiàn)略晚，但制度化建設(shè)非常迅速。1987年深圳邁出土地出讓制改革的第一步，首次以公開拍賣方式對外有償轉(zhuǎn)讓國有土地使用權(quán)；1988年《憲法修正案》增加了“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”的內(nèi)容；1988年《土地管理法》更是明確規(guī)定“國家依法實(shí)行國有土地的有償使用制度”；1990年《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》的頒布，標(biāo)志著以出讓制為核心的土地有償使用制度在我國基本確立，該條例同時(shí)規(guī)定，劃撥土地使用者依《中華人民共和國城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》規(guī)定繳納土地使用稅，除特殊規(guī)定外，劃撥土地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，事實(shí)上確立了土地劃撥制與土地出讓制并立的國有土地有償制度。

1993年左右，我國沿海地區(qū)開發(fā)區(qū)進(jìn)入爆炸式發(fā)展階段，大量農(nóng)村土地以無償劃撥方式變成了工業(yè)開發(fā)區(qū)，而出讓制供給的土地所占比重微乎其微，以1993年為例，通過出讓方式出讓的土地僅占全年建設(shè)用地總量的4%，其余96%仍是行政劃撥(周誠，1994)。由于土地使用稅稅率較低，導(dǎo)致大量土地以近乎零地價(jià)的形式涌入市場，而土地出讓方式一次性繳納出讓金只適合經(jīng)營條件良好的大中型企業(yè)，因而為了實(shí)現(xiàn)將無償劃撥過渡到有償使用，盡可能實(shí)現(xiàn)土地的市場價(jià)值、優(yōu)化土地資源配置，年租制改革思想應(yīng)運(yùn)而生。

二、年租制理論發(fā)展的三個(gè)階段

概括而言，年租制的研究始終圍繞權(quán)屬問題、年租制的運(yùn)行方式(契約形式、期限、租金價(jià)格、違約處理等)、年租制的適用范圍、年租和出讓的利弊分析、年租制的配套改革等問題展開。由于從20世紀(jì)末至今，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)一直處于大轉(zhuǎn)型大發(fā)展的歷史變革中，年租制的研究重點(diǎn)、政策主張也隨時(shí)代背景的不同發(fā)生了許多變化，如20世紀(jì)90年代對年租制特征、權(quán)屬關(guān)系的討論較為集中，本世紀(jì)初對年租制和出讓制的優(yōu)劣辯論較為激烈，而近期研究則集中于年租制對遏制房價(jià)上漲、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、化解地方政府債務(wù)的作用上，因此筆者分階段進(jìn)行綜述。

第一階段：20世紀(jì)90年代，年租制的基本理論研究。

由于這一階段“年租制”作為一個(gè)嶄新概念剛剛進(jìn)入理論研究者的視角，因此對它的研究首先側(cè)重基本概念、特征等基本理論研究。戚名深(1997)將年租制運(yùn)行機(jī)制涉及的關(guān)鍵要素分為期限、租金水平、交付方式、承租期間的土地處置權(quán)利、期滿后的相應(yīng)權(quán)利基本方面，筆者在其基礎(chǔ)上進(jìn)行了合并和擴(kuò)充，分為內(nèi)涵和特征、權(quán)屬關(guān)系、租金及期限、適用范圍、保障措施和地方實(shí)踐幾個(gè)方面。

1.在年租制的內(nèi)涵和特征問題上，學(xué)者們普遍認(rèn)為年租制主要特征是，簽訂長期契約，而租金在一個(gè)特定的短周期內(nèi)繳付。周誠(1994)將年租制主要特征概括為約定租金、年底交租、多年承租，并認(rèn)為出讓制和年租制的區(qū)別只是在于前者一次性預(yù)交幾十年的地租，而后者按年交納地租，兩者可以相互轉(zhuǎn)換。張乃貴、宮玉泉(1997)認(rèn)為，年租制是指政府以國有土地所有者身份將土地使用權(quán)出租給土地使用者，并每年收取租金的行為，年租制是與出讓制并列的國有土地有償使用方式。楊繼瑞(1998)則將年租制稱為“長約年租制”，即可以在城鎮(zhèn)土地最高法定使用年限內(nèi)合理選擇租賃契約期限，支付首期租賃費(fèi)用后，再按年定期交付地租、土地資本折舊等在內(nèi)的各種費(fèi)用。陳海秋(1998)認(rèn)為按年交租、長期承租、定期調(diào)租是年租制的最主要特征，另外債權(quán)性也是年租制的重要特征。

2.在年租制的權(quán)屬關(guān)系問題上，年租制的權(quán)屬關(guān)系即年租制下的土地屬于債權(quán)還是物權(quán)，可否自由轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，在這一問題上學(xué)者間存在爭議，但不少學(xué)者認(rèn)為年租制具有較強(qiáng)的物權(quán)屬性。張乃貴、宮玉泉(1997)認(rèn)為，年租制下，土地使用者有權(quán)將土地轉(zhuǎn)租，但不能轉(zhuǎn)讓、抵押。趙紅梅(1998)對三種土地獲取方式從權(quán)屬角度進(jìn)行了區(qū)分，她認(rèn)為土地出讓一次性買斷使用期限后、利用出讓方式對劃撥土地稍加改制后，兩者即可具有轉(zhuǎn)讓、出租、抵押權(quán)，因此兩者都體現(xiàn)了很強(qiáng)的物權(quán)屬性；而年租制僅僅通過合同來維系土地所有權(quán)和使用權(quán)的關(guān)系，而且使用期限有限、按年交租，難以進(jìn)行土地交易，因而更多的體現(xiàn)的是債務(wù)屬性。周誠則(1998，1999)認(rèn)為，債權(quán)物權(quán)化的現(xiàn)實(shí)發(fā)展趨勢使年租制“絕路逢生”，大陸法系中物權(quán)和債權(quán)涇渭分明的差異性已經(jīng)逐漸模糊，特別是在土地產(chǎn)權(quán)立法方面，通過承認(rèn)土地租賃權(quán)的物權(quán)效力、可轉(zhuǎn)讓性和可長期存續(xù)性，租賃權(quán)在不斷向地上權(quán)看齊。戴銀萍(1999)也通過對德國、英國日本、中國臺(tái)灣及我國相關(guān)法律規(guī)定的研究，認(rèn)為以前那種“買賣擊破租賃”、租賃權(quán)不是獨(dú)立物權(quán)的情況已經(jīng)發(fā)生了很大的改變，各國紛紛加強(qiáng)對租賃權(quán)法律保護(hù)，是租賃權(quán)具有很強(qiáng)的物權(quán)屬性，其結(jié)果是“買賣不破租賃”，即租賃權(quán)逐漸物權(quán)化。

3.在租金和租期問題上，學(xué)者們的觀點(diǎn)雖然不盡相同，但彼此之間印證補(bǔ)充較多，分歧爭議較少。周誠(1995)認(rèn)為，年租制的具體實(shí)現(xiàn)形式有兩種，即年定額租制和年分成租制，通過“約定租金”即事先確定租金的數(shù)額或占份額即可。楊繼瑞(1998)認(rèn)為，在租金繳付上應(yīng)該設(shè)置首期租金和后繼年租金兩種，首期租金主要體現(xiàn)租賃期內(nèi)的土地增值收益并作為保證金，在違約時(shí)不退回；后繼年租金水平可以通過標(biāo)定年租價(jià)格再加上修正系數(shù)來確定；對于可能出現(xiàn)的違約，則可以情節(jié)輕重，依次通過限期補(bǔ)繳并支付滯納金、縮短租賃期限、取消租賃資格并沒收首期租金三種方式予以解決。趙紅梅(1998)則認(rèn)為由于沒有物權(quán)保護(hù)，經(jīng)濟(jì)利益隨時(shí)間推移發(fā)生重大變化的可能性很大，因而年租制的合同期間不應(yīng)像出讓制40～70年那么長，10年以下租期較為合適。張乃貴、宮玉泉(1997)也認(rèn)為，一次租賃合同的期限不應(yīng)超過10年。

4.在年租制的適用范圍問題上，即年租制和出讓制兩者的存廢關(guān)系問題上，不同學(xué)者的觀點(diǎn)主張具有明顯的差異性。張乃貴、宮玉泉(1997)認(rèn)為除了法律規(guī)定以劃撥方式獲得土地的一些特殊情況外，新增建設(shè)用地、農(nóng)林開發(fā)用地以及原來的行政劃撥土地均可以試行年租制，實(shí)際上就是以年租制全面替代出讓制。周誠(1995)認(rèn)為，在國有土地有償使用方式的選擇上應(yīng)該堅(jiān)持三個(gè)方面的考慮，一是要使土地所有者獲得相對合理而且穩(wěn)定的收入；二是土地成本要在土地使用者的負(fù)擔(dān)能力范圍內(nèi)；三是要符合國家的產(chǎn)業(yè)政策。他還認(rèn)為，年租制和出讓制應(yīng)混合使用，即資金實(shí)力強(qiáng)的企業(yè)可采取出讓制、弱的就采取年租制，高盈利行業(yè)(商業(yè)、金融業(yè)等)采取出讓制、低盈利行業(yè)(工業(yè)、住宅業(yè))采取年租制，需要鼓勵(lì)的高科技產(chǎn)業(yè)年租制、需要限制的行業(yè)采取出讓制；楊繼瑞(1998)認(rèn)為，并不存在絕對不利或絕對有利的土地租賃方式，應(yīng)該允許多種租賃形式并存，讓土地使用者根據(jù)地租地價(jià)、產(chǎn)品市場的供求和競爭情況自主選擇對自己有利的土地獲得方式；黃小虎(1999)也認(rèn)為，年租、出讓、土地使用稅或者作價(jià)入股，不能孤立提倡某一種形式，而應(yīng)該統(tǒng)籌考慮，進(jìn)行最恰當(dāng)?shù)慕y(tǒng)籌組合。而趙紅梅(1998)對土地年租制基本持否定態(tài)度，認(rèn)為年租制弊端大于益處，不能在全國全面推行，即使是存量劃撥土地使用權(quán)改制過程中，出讓制仍然是最理想的選擇，而年租制只有在臨時(shí)用地、農(nóng)業(yè)用地、租賃國有建筑物附帶租賃周邊國有土地等一些特殊領(lǐng)域內(nèi)可以適用；同樣汪建國(1998)則在通過對法律規(guī)定和現(xiàn)實(shí)運(yùn)作可能面臨的各種困難分析后，認(rèn)為年租制不僅不妥當(dāng)而且沒有必要，只要將土地出讓金改為逐年給付就可以將年租制的各種好處輕松移植。

5.在年租制的保障措施上，楊繼瑞(1998)認(rèn)為，應(yīng)該政企分開的原則，應(yīng)該成立具備市場主體地位的國有地產(chǎn)租賃公司，按照政府的相關(guān)長期發(fā)展規(guī)劃來經(jīng)營管理城市土地，而土地租金的使用可以參考土地出讓金的使用管理辦法，另外在完善《土地管理法》的同時(shí)，抓緊制定單獨(dú)的《城鎮(zhèn)土地租賃法》，對城鎮(zhèn)土地的租賃市場進(jìn)行規(guī)范，使各種租賃活動(dòng)都能夠有章可循；黃小虎(1999)認(rèn)為，明租正稅的年租制改革思路是正確的，年租制施行后，由原土地使用費(fèi)轉(zhuǎn)化而來的土地使用稅應(yīng)當(dāng)考慮取消，同時(shí)借鑒西方經(jīng)驗(yàn)，適時(shí)開征房產(chǎn)稅。

6.在地方實(shí)踐探索的研究上，余紀(jì)云、王照星(1999)對河南許昌年租制試點(diǎn)中的年租標(biāo)準(zhǔn)、違約處理、試點(diǎn)效果等進(jìn)行了較為全面系統(tǒng)的介紹，并建議出讓制和年租制“雙軌”運(yùn)行；李廷軒等(1999)對年租金的各種定價(jià)方法進(jìn)行了介紹，對存量土地和增量土地的地租確定提出了自己的思路，并對成都高新區(qū)土地年租金體系的確定提出了自己的改革建議；杜開銳等(1998)也對天津試行住宅用地年租制的租金確定、實(shí)施步驟、保障措施等進(jìn)行了理論探討。

20世紀(jì)90年代的年租制興起，研究重點(diǎn)主要集中在一些基本理論問題及其現(xiàn)實(shí)困難的研究探討上，，即首先解決了“是什么”的問題，這符合我們認(rèn)識事務(wù)、研究問題的基本規(guī)律，雖然個(gè)別觀點(diǎn)從今天的角度看存在一定局限性，但應(yīng)當(dāng)肯定的是，該時(shí)期的探究，特別是對于年租制特特征、權(quán)屬關(guān)系的討論為我們的后繼研究奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

第二階段：21世紀(jì)初，年租制利弊問題大辯論。

1998年《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》發(fā)布，其中規(guī)定國有土地有償使用有國有土地使用權(quán)出讓、國有土地租賃、國有土地使用權(quán)作價(jià)出資或者入股三種方式，確定了年租制在國家土地使用制度中的法律地位。1999年國土資源部又公布了《規(guī)范國有土地租賃若干意見》的通知，充分肯定了國有土地租賃試點(diǎn)的積極作用，并對租賃方式、租金確定、租期選擇及承租人的轉(zhuǎn)租、分租、轉(zhuǎn)讓、抵押權(quán)進(jìn)行了明細(xì)界定，實(shí)質(zhì)上肯定了年租制在國有土地有償使用制度中的作用的地位。雖然該《意見》將國有土地租賃定位為“出讓方式的補(bǔ)充”，新增建設(shè)用地以出讓方式為主，并明確規(guī)定經(jīng)營性房地產(chǎn)用地，無論原有用地還是新增用地，一律實(shí)行出讓不能租賃，但這并不能阻礙學(xué)界對年租制的各類討論朝著更深更廣的方向發(fā)展。

與年租制相對應(yīng)，出讓制在這一階段更是走上了更加規(guī)范的發(fā)展道路，2002年國土資源部公布了《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》，將土地出讓方式由原先的協(xié)議出讓變?yōu)楦右?guī)范的招拍掛形式，使出讓制走上了更加快速發(fā)展的軌道。因此這一時(shí)期的研究除了延續(xù)年租制一些基本理論問題的關(guān)注外，學(xué)者們的注意力主要集中在與出讓制直接相關(guān)的兩個(gè)問題上，一是與出讓制比較下，年租制利弊和適用范圍問題；二是年租制對房地產(chǎn)的影響。

在年租制的租賃期限、權(quán)屬關(guān)系等基本問題上，學(xué)者們繼續(xù)進(jìn)行了深入的研究討論。在年租制租賃期限問題上，盛開濤(2000)認(rèn)為，年租制應(yīng)該采取“短租制”，即最長期限不超過10年，并在3～5年內(nèi)調(diào)整一次租金。呂康娟等(2004)認(rèn)為，年租制有三大要素需要確定，一是承租期，應(yīng)采取長租和短租兩種方式，長租可參考土地出讓最長年限內(nèi)由土地供求雙方協(xié)商決定，短租期限不超過2年且不得在土地上修建永久性建筑。朱青，羅志紅(2004)介紹了美國、英國、新加坡、以色列等國家在土地有償使用的方式、使用期限、稅租征收比例、土地權(quán)利的轉(zhuǎn)讓等方面的基本情況，說明土地有償使用的實(shí)現(xiàn)形式靈活多變，并認(rèn)為第二次世界大戰(zhàn)后通脹問題的存在使土地出讓制的土地收益越來越少，許多國家更加青睞各種形式的年租制。在年租制權(quán)屬關(guān)系上，詹蕾(2001)認(rèn)為以長期契約為基礎(chǔ)的年租制，在權(quán)屬關(guān)系上與出讓制幾乎一樣，年租制下的土地使用權(quán)是包括物權(quán)和債權(quán)的一組“權(quán)利束”，其中物權(quán)居于核心地位，這樣通過《租賃合同》、《土地使用證》等制度設(shè)計(jì)，土地使用者就可以享有較為充分的物權(quán)。呂康娟等(2004)認(rèn)為我們借鑒英國對租賃所得的土地使用權(quán)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，利用合同條款約定或者征求土地出租者同意后，對土地進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、再出租和抵押。

在年租制的利弊和適用范圍問題上，這時(shí)期學(xué)者們的觀點(diǎn)分歧較為明顯，不少學(xué)者撰文堅(jiān)決支持或堅(jiān)決反對年租制，“大辯論”的意味十分濃厚。郭貫成，吳群(2002)較為系統(tǒng)的比較了出讓制和年租制各自的優(yōu)劣勢，認(rèn)為在信息不對稱的情況下，年租制存在反復(fù)博弈過程，理論租金和實(shí)際租金的差額小，因此更加符合公平原則；黃小虎(2003)認(rèn)為，土地出讓制刺激地方政府片面追求地租收入最大化，這樣政府一次性拿的過多不利于不利于搞活企業(yè)，不利于保護(hù)耕地，也不利于規(guī)范政府行為，因此應(yīng)該普遍實(shí)行年租制；劉福垣(2005)對出讓制的批評上升到社會(huì)意識形態(tài)的高度，他認(rèn)為出讓制是“萬惡之源”，是在動(dòng)搖社會(huì)主義制度的根基；而年租制使土地公有制得以實(shí)現(xiàn)，他認(rèn)為出讓制和年租制的選擇，是關(guān)系我們最終資本主義制度還是社會(huì)主義制度的大陸之爭，應(yīng)該以年租制代替出讓制。而王小映，岳曉武(2005)對學(xué)界支持年租制的理由做了較為系統(tǒng)總結(jié)后認(rèn)為，提倡年租制的理由只是針對土地市場和房地產(chǎn)市場中所出現(xiàn)問題“就事論事”的批評，而沒有理解選擇出讓制的改革邏輯，他們認(rèn)為年租制難以滿足土地市場對土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押的需要，增加了政府管理成本，容易造成市場價(jià)格失靈和政府土地收益流失，因此不能將出讓制改為年租制；劉正山、戚名深(2005)針對出讓制是殖民政策的產(chǎn)物、出讓年限沒有根據(jù)、到期收回違憲三個(gè)針對出讓制的批評論點(diǎn)，用國內(nèi)外的相關(guān)法律和歷史案例予以反駁，認(rèn)為出讓制即有限年限、到期收回在中外都有相關(guān)法律規(guī)定和案例，并不是中國獨(dú)有的現(xiàn)象。

對于年租制和房地產(chǎn)關(guān)系問題，筆者認(rèn)為其本質(zhì)是年租制和出讓制關(guān)系問題的延伸，只是房地產(chǎn)市場對國民經(jīng)濟(jì)、居民生活關(guān)系極為密切，社會(huì)各界均較為關(guān)注，故而許多學(xué)者們對兩者關(guān)系問題進(jìn)行了專門的研究。鄔翊光(1999)通過對北京市普通家庭的收入、住房及相關(guān)稅費(fèi)的計(jì)算后認(rèn)為，應(yīng)該在經(jīng)濟(jì)適用房改革中推行年租制，原因在于年租制可以明顯減少中低收入家庭首期購房款支付壓力，同時(shí)與完全減免出讓金相比，年租制也有利于住戶從經(jīng)濟(jì)適用房中退出；張洪力(2006)認(rèn)為我國土地國有，真正的“地產(chǎn)商”是各級政府，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)其實(shí)是房產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，主要應(yīng)該通過房屋設(shè)計(jì)和建造來獲利而不是通過圈地獲得暴利，因而將地價(jià)從房價(jià)中剝離完全合理，并提出了在年租制下，利用“政府做地、開發(fā)商做房、企業(yè)實(shí)力和建設(shè)項(xiàng)目狀況決定土地開發(fā)權(quán)”的模式進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)；另外徐婷，周寅康(2006)認(rèn)為年租制不僅可用于盤活存量土地，也可以引入增量土地供給當(dāng)中，并對年租制遏制圈地行為的基本實(shí)現(xiàn)路徑、何如實(shí)現(xiàn)對農(nóng)民的補(bǔ)償、如果更多的獲得土地收益進(jìn)行了較為系統(tǒng)的探討。而張全江、嚴(yán)每蓉(1999)則認(rèn)為年租制不能用于經(jīng)營性用地，一是違反物權(quán)和債權(quán)的基本法理；二是容易造成政府土地收益的流失也容易引發(fā)房地產(chǎn)投資；三是增加政府的土地管理成本并引發(fā)政府和土地使用者的法律糾紛。尚聰敏，黃朝禧(2001)也認(rèn)為，商品房用地不適合采用年租制，因?yàn)殡m然年租制和出讓制的租金標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該基本一致，購房者并不能得到什么實(shí)惠，而且年租制下地租征收成本高，一旦違約容易給政府收益造成損害；岳小武(2004)認(rèn)為年租制可以降低房價(jià)的理由在實(shí)際操作中根本站不住腳，一是出讓金僅占地價(jià)的1/4、房價(jià)愛的5%～10%，即使取消對房價(jià)影響也不大；二是地價(jià)不是房價(jià)決定因素，在供求關(guān)系起決定作用下，土地有償使用方式只會(huì)影響房產(chǎn)企業(yè)利潤，不會(huì)真正影響房價(jià)；三是長期看年租制和出讓制的經(jīng)濟(jì)代價(jià)是一樣的，不會(huì)降低消費(fèi)者的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)；四是出讓制導(dǎo)致的政府短期行為應(yīng)該通過土地用途管制、嚴(yán)格出讓金管理、加強(qiáng)土地規(guī)劃和農(nóng)地轉(zhuǎn)用控制等來解決，年租制治標(biāo)不治本而且會(huì)造成政府資金缺口擴(kuò)大。

第三階段：國際金融危機(jī)后，年租制取代出讓制呼聲再度高企。

2008年后年租制的研究出現(xiàn)了兩個(gè)明顯的新趨勢，一是對工業(yè)用地年租制的專門研究顯著增多；二是以年租制取代出讓制從而克服土地財(cái)政弊端、化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、降低房價(jià)的政策呼吁再度高漲。筆者認(rèn)為，這兩個(gè)新趨勢是與宏觀經(jīng)濟(jì)形勢、國家政策導(dǎo)向密切相關(guān)的。

2006年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》，明確規(guī)定工業(yè)用地也必須以招拍掛方式出讓，并規(guī)定了工業(yè)用地出讓最低標(biāo)準(zhǔn)，對非法地價(jià)出讓工業(yè)用地行為進(jìn)行了規(guī)范，工業(yè)用地利用效率問題引起學(xué)界的廣泛關(guān)注，特別是2008年以來，我國外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到很大挫折、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級壓力巨大，因而不少研究者開始從年租制角度對提高工業(yè)用地利用效率進(jìn)行了研究探討。這一時(shí)期出讓制的弊端逐步顯現(xiàn)，也帶動(dòng)了年租制研究的發(fā)展，2004年《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》出臺(tái)，規(guī)定農(nóng)地轉(zhuǎn)用、土地征收的審批權(quán)限上收到國務(wù)院和省、市、自治區(qū)，該《決定》和2002年國土資源部《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》一起，在規(guī)范了地方政府土地征用、出讓行為的同時(shí)，也客觀上促進(jìn)了政府壟斷土地一級市場開發(fā)權(quán)、招拍掛出讓土地的“土地財(cái)政”的產(chǎn)生。2008年國際金融危機(jī)發(fā)生后，我國為了穩(wěn)增長保就業(yè)推出了大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，地方配套投資壓力和經(jīng)地方濟(jì)建設(shè)沖動(dòng)相結(jié)合，導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)模陡然膨脹，國家審計(jì)署《全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》顯示，截止到2013年6月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)108 859.17億元，其中，直接以土地出讓金作為償債來源的占了近四成，同時(shí)期房價(jià)不斷高漲，學(xué)界和社會(huì)對土地財(cái)政的批評意見越來越多，在這一新的發(fā)展背景下，不少學(xué)者再次呼吁推行年租制。

在年租制基本問題上，學(xué)者們研究的重點(diǎn)依然是年租制權(quán)屬關(guān)系，同時(shí)對年租制的具體實(shí)現(xiàn)形式等問題也進(jìn)行了探討。在年租制權(quán)屬關(guān)系問題上，梁啟學(xué)(2008)認(rèn)為，年租制與短期租賃是不一樣的，它的長期承租決定了其本身具有債券物權(quán)化的性質(zhì)，而使用權(quán)登記制度可以有效解決現(xiàn)實(shí)中的物權(quán)歸屬問題，年租制的部分處置權(quán)也決定了它具有相對完整的物權(quán)特性，因此可以通過《物權(quán)法》相關(guān)規(guī)定來保證年租制下的物權(quán)；付穎哲(2011)通過對德國地上權(quán)制度的考察后認(rèn)為，《德國民法典》在具體制度方面的規(guī)定使地上權(quán)幾乎獲得了土地所有權(quán)的全部權(quán)利，并在物權(quán)效力的享有次序上居于首位，而德國《物權(quán)矯正法》又使土地所有人就年租問題與地上權(quán)所有人自由締約的權(quán)利受到限制，因此地上權(quán)通過合同條款登記被物權(quán)化了，德國地上權(quán)制度為我們建立年租制的相關(guān)制度提供了有益的借鑒。在年租制的適用范圍方面，李雄，方龍(2010)通過比較出讓制和年租的利弊，認(rèn)為出讓制和年租并不是對立的，兩者各有不同功能和適用范圍，年租制主要適用于以下領(lǐng)域，一是年租制已經(jīng)運(yùn)行良好的國有土地；二是原來劃撥土地中屬于經(jīng)營用地的；三是劃撥土地由非經(jīng)營性質(zhì)變?yōu)榻?jīng)營性質(zhì)的；四是國企改制后的用地；五是臨時(shí)用地。在租金制度問題上，李巖(2013)通過對1999年以來17個(gè)省、市地方政府有關(guān)國有土地租金制度的法律規(guī)定進(jìn)行比較研究后認(rèn)為，現(xiàn)階段我國租金征收標(biāo)準(zhǔn)單一，租金調(diào)整條件不一、調(diào)整程序和減免程序不健全，應(yīng)當(dāng)建立“定期評議+法定事由”的租金定期調(diào)節(jié)機(jī)制，對租金標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)整條件、調(diào)整程序、減免條件、違約責(zé)任等進(jìn)行規(guī)范和統(tǒng)一。

在工業(yè)用地年租制問題上，陳立定(2007)認(rèn)為新加坡工業(yè)用地的政府高度壟斷、廠房租賃為主、價(jià)格適時(shí)調(diào)整、政府政策性引導(dǎo)的運(yùn)行模式值得我國借鑒；張衛(wèi)東(2008)認(rèn)為，目前國內(nèi)工業(yè)房地產(chǎn)模式、開發(fā)區(qū)主導(dǎo)的廠房年租模式、基層經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)的廠房年租模式在本質(zhì)上是一樣的，都是二級市場上的年租制形式，我們應(yīng)該借鑒新加坡裕廊集團(tuán)在工業(yè)用地開發(fā)上的經(jīng)驗(yàn)，探索土地一級市場標(biāo)準(zhǔn)廠房年租制的實(shí)現(xiàn)形式；金寶玲(2012)利用企業(yè)生命周期理論進(jìn)行實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，上海地區(qū)企業(yè)的平均存在時(shí)間只有7年，企業(yè)破產(chǎn)倒閉后卻依然可以享受原有土地增值收益，這種情況對產(chǎn)業(yè)升級和土地集約使用非常不利，因此建議推行彈性土地出讓年租金制，通過組建國有土地資產(chǎn)租賃公司來具體負(fù)責(zé)工業(yè)用地的經(jīng)營管理和用地企業(yè)相關(guān)服務(wù)。對于工業(yè)年租制的實(shí)現(xiàn)形式，李海玲，陳立定(2009)認(rèn)為在推行工業(yè)用地年租制過程中，應(yīng)該弱化土地的資產(chǎn)屬性，通過改革和健全土地產(chǎn)權(quán)約束制度，將工業(yè)用地還原成生產(chǎn)要素的本來屬性，使土地失去作為物權(quán)獲得增值獲利的機(jī)會(huì)，從而有效防止圈地現(xiàn)象，促進(jìn)土地利用集約化；張利平，樓江(2011)認(rèn)為，上海等地的成熟工業(yè)區(qū)可以借土地二次開發(fā)的有利時(shí)機(jī)，在增量土地供應(yīng)和存量土地調(diào)整中全面推行年租制，年租制應(yīng)以工業(yè)園區(qū)主導(dǎo)的工業(yè)廠房年租為主、工業(yè)用地年租為輔，期限可設(shè)定為廠房租期13年、土地租期15年(兩年建設(shè)期)，每3～4年進(jìn)行一次租金調(diào)整。也有學(xué)者對工業(yè)年租制的作用和意義有所質(zhì)疑，黃小虎(2012)認(rèn)為現(xiàn)行征地制度和政府經(jīng)營土地制度衍生出了土地財(cái)政和土地金融，并導(dǎo)致了土地浪費(fèi)嚴(yán)重、土地收益不可持續(xù)、土地收益分配不公等許多經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題，工業(yè)用地年租制等雖然對土地利用制度有所觸及，但缺少根本性的改革，我們還應(yīng)該從“漲價(jià)歸公”、城市土地國有這兩個(gè)現(xiàn)行土地制度的主要理論基點(diǎn)上尋找創(chuàng)新突破點(diǎn)。

在年租制和房地產(chǎn)關(guān)系問題上，仍有不少學(xué)者呼吁在房地產(chǎn)領(lǐng)域?qū)嵭心曜庵疲谀曜庵茟?yīng)用于哪類住房、應(yīng)用的具體形式等問題上也存在一定分歧。劉福垣(2010)堅(jiān)持用年租制徹底取代出讓制，他認(rèn)為商品房價(jià)格由70年地租、70年配套稅費(fèi)、建筑安裝成本和平均利潤三部分組成，地租和稅費(fèi)一次性征收侵犯了房屋所有人的財(cái)產(chǎn)權(quán)也侵犯了以后十幾屆政府的國有土地經(jīng)營管理權(quán)，因此地租、配套稅費(fèi)都應(yīng)該按年繳納，即建筑期間由建筑商繳納，建成后由房產(chǎn)業(yè)主繳納，并認(rèn)為這樣房價(jià)大約可降低40%；劉軍民(2013)認(rèn)為，年租之下應(yīng)該實(shí)行“租、價(jià)分離”，即房地產(chǎn)在銷售環(huán)節(jié)實(shí)行土地租金和房屋價(jià)格徹底分離，建筑期內(nèi)有開發(fā)商繳納租金，銷售完成后則由購房者支付房價(jià)和地租，房屋轉(zhuǎn)讓時(shí)地租繳付責(zé)任隨之轉(zhuǎn)移但租金不隨意增加，而房屋價(jià)格隨行就市，增值部分有政府收取相關(guān)增值稅；李冀(2014)從上海市出讓制下共有產(chǎn)權(quán)房發(fā)展存在的各種困難出發(fā)，分析比較了出讓制和年租制在共有產(chǎn)權(quán)房建設(shè)中的利弊，認(rèn)為對共有產(chǎn)權(quán)房實(shí)行年租制改革，政府承擔(dān)地價(jià)、購房者承擔(dān)房價(jià)，對政府和購房者都有益處。

近幾年地方政府債務(wù)問題成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，部分研究機(jī)構(gòu)和學(xué)者也從地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范和化解角度對年租制進(jìn)行了研究。發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院(2010)認(rèn)為，在完善地方政府融資體系過程中，應(yīng)該將土地出讓改革成年租，變一次性繳付70年出讓金為每年征收，從而平衡政府在各時(shí)期的土地收入，保證地方政府在不同時(shí)期都能均享土地收益。財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所課題組(2013)認(rèn)為城鎮(zhèn)化融資需求巨大，推行年租制可以有效遏制地方財(cái)政“寅吃卯糧”現(xiàn)象，維系代際公平，避免地方財(cái)政隨房地產(chǎn)市場大起大落，并提出了兩個(gè)操作方案，一是維持招拍掛出讓方式，該一次性土地出讓金為年度租金指標(biāo)，每3～5年租金隨宏觀經(jīng)濟(jì)情況適度調(diào)整；二是將土地出讓金分為土地使用權(quán)成本和增值收益兩部分，前者通過招拍掛一次性繳付以收回土地一級開發(fā)成本，后者則有開發(fā)商和購房者分階段承擔(dān)。王朝才(2013)認(rèn)為現(xiàn)行的土地出讓制存在明顯的弊端，主要是土地權(quán)益地方化，目前土地管理和出讓金使用實(shí)際上由地方政府主導(dǎo)；土地購售差價(jià)大，征地補(bǔ)償機(jī)制不完善；地方政府高度依賴征地收入，引發(fā)短期行為，而推行年租制可以改變土地財(cái)政，實(shí)現(xiàn)土地收入的代際公平，消滅圈地囤房等不正常現(xiàn)象，也能增加對農(nóng)民的補(bǔ)償，有利于城市支援農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)。

三、對目前研究的整體評價(jià)

從20世紀(jì)90年代以來，年租制構(gòu)想從無到有，在實(shí)踐摸索中不斷完善進(jìn)步，廣大研究者圍繞年租制的基本特征、權(quán)屬關(guān)系、運(yùn)行機(jī)制、與出讓制的利弊比較等進(jìn)行的細(xì)致而嚴(yán)謹(jǐn)?shù)睦碚摻忉尯蜋C(jī)制設(shè)計(jì)，使年租制土地使用權(quán)權(quán)能配置與出讓制下基本一致的情況，克服了出讓制下出現(xiàn)的政府對土地財(cái)政過度依賴、對農(nóng)民補(bǔ)償不夠等突出弊端，為實(shí)現(xiàn)國有土地有償使用制度的改革完善奠定了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。同時(shí)筆者認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新形勢下，年租制理論仍然在一下幾個(gè)方面繼續(xù)深入探討：

一是土地增值收益的分配調(diào)節(jié)方式選擇問題，也就是年租制下租金和房地產(chǎn)稅的關(guān)系。出讓制和年租制的區(qū)別表面上是出讓金一次性繳付還是按年繳付問題，本質(zhì)則是土地40～70年增值收益分配問題，政府應(yīng)該利用各種手段對這部分增值收益進(jìn)行分配調(diào)節(jié)，這是無需置疑的，但分配調(diào)節(jié)方式如何選擇需要深入探討。如果僅僅通過房地產(chǎn)稅等稅收手段可以妥善解決，那么年租制也就沒有推行的必要，但固定的征稅標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格繁瑣的修改程序使房地產(chǎn)稅比較適用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于平穩(wěn)階段的發(fā)達(dá)國家，能否適用于經(jīng)濟(jì)社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型的中國需要深入探討，而且目前我國房地產(chǎn)稅推行面臨重重困難阻力，需要較長時(shí)間才能得以推行，因此靈活方便的年租制和規(guī)范嚴(yán)格的房地產(chǎn)稅之間如何協(xié)調(diào)分工需要進(jìn)一步深入研究。

二是出讓制和年租制利弊的系統(tǒng)化、模型化分析問題。雖然從年租制構(gòu)想提出至今，學(xué)者們對出讓制和年租制利弊問題進(jìn)行了多方位的研究探討，但這種探討目前還停留在就問題談問題的階段，尚未建立一個(gè)相對完整系統(tǒng)的理論模型分析解釋兩種制度設(shè)計(jì)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展、地方財(cái)政、轉(zhuǎn)型升級、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等產(chǎn)生影響的內(nèi)在機(jī)理，并由此對兩者的經(jīng)濟(jì)效果進(jìn)行綜合評價(jià)，筆者認(rèn)為年租制理論的模型化探索應(yīng)該成為下一步研究的一個(gè)主要方向。

三是年租制下地方城鎮(zhèn)建設(shè)投融資體系創(chuàng)新。要建立適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化快速發(fā)展需要的城鎮(zhèn)建設(shè)投融資體系，不能僅僅依靠政府財(cái)政自身的投入，而應(yīng)該以政府掌握的各類資源的現(xiàn)有收益和未來收益為基礎(chǔ)進(jìn)行杠桿融資，而年租制帶來的40～70年的穩(wěn)定收入與城鎮(zhèn)建設(shè)投資周期長、回報(bào)率相對較低、后期維護(hù)修理費(fèi)用較大的項(xiàng)目特征基本切合，是城鎮(zhèn)建設(shè)投融資最理想的資金保證，因此如何在年租制下的進(jìn)行城鎮(zhèn)建設(shè)融資模式創(chuàng)新也是年租制實(shí)踐探索的應(yīng)有之意。

四是年租制與集體建設(shè)用地有償使用的結(jié)合創(chuàng)新。十八屆三中全會(huì)做出了“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”的決定，2004年《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》出臺(tái)后，集體建設(shè)用地?zé)o法直接入市的“冰封”局面開始解凍，筆者認(rèn)為在出讓制弊端凸顯的情況下，年租制在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市過程中將發(fā)揮重要作用，因此如何將年租制與集體建設(shè)用地有償使用有機(jī)結(jié)合在一起，有效實(shí)現(xiàn)土地利用集約高效、妥善保障農(nóng)民利益，將是年租制研究的又一個(gè)重點(diǎn)問題。

① 周誠：《論土地有償使用的年租制》，載于《中國房地信息》1994年第11期，第20～23頁。

② 周誠：《論我國城鎮(zhèn)國有土地租賃制》，載于《管理世界》1995年第1期，第76～83頁。

③ 張乃貴、宮玉泉：《建立土地年租制完善土地有償使用制度》，載于《中國土地》1997年第12期，第6～9頁。

④ 戚名琛：《襄陽推行土地“年租制”與國有土地市場進(jìn)入廣增途徑》，載于《中國房地產(chǎn)》1997年第12期，第18～23頁。

⑤ 余紀(jì)云、王照星：《年租制是國有土地有償使用的一種好方法》，載于《中國土地》1997年第6期，第28～29頁。

⑥ 陳海秋：《土地年租制初探》，載于《理論與改革》1998年第5期，第61～63頁。

⑦ 汪建國：《土地出讓金應(yīng)實(shí)行逐年給付制——兼與土地年租制商榷》，載于《國土經(jīng)濟(jì)》1998年第5期，第41～42頁。

⑧ 杜開銳：《試論天津市住宅用地年租制度的建立與實(shí)施》，載于《城市》1998年第11期，第53～55頁。

⑨ 楊繼瑞：《城市土地使用者產(chǎn)權(quán)的“長約年租制”探討》，載于《四川大學(xué)學(xué)報(bào)》1998年第1期，第19～22頁。

⑩ 黃小虎：《論國有土地年地租制》，載于《中國土地》1999年第5期，第18～19頁。