中國養老年金市場發展的戰略思考
——評《中國養老年金市場》

齊偉娜

書 評

中國養老年金市場發展的戰略思考
——評《中國養老年金市場》

齊偉娜

人口老齡化，不僅是當今中國，而且是貫穿整個21世紀中國的基本社會背景。在這一背景之下，如何發展中國的養老年金市場，構建多層次的養老保障體系，成為一個重要課題。北京大學孫祁祥教授和鄭偉教授等所著的《中國養老年金市場》一書系統研究了中國養老年金市場的發展現狀、國際經驗與未來戰略，具有十分重要的理論意義和現實意義。

一、養老保障領域的市場與政府關系

《中國養老年金市場》一書共分七章。第一章“中國養老年金市場：新環境呼喚新思路”從人口、經濟、社會、法律、國際等五個方面分析中國養老年金市場發展所面臨的新環境，并在此基礎上反思呼喚改革新思路。第二章“年金市場發展：現實困境與機理分析”系統考察了當前年金市場發展面臨的困境，并深入剖析了造成困境的深層機理。第三章至第五章分別就年金市場的三大部分——企業年金、機關事業單位職業年金、商業年金進行了專題探討，并各有側重，企業年金針對現狀與展望，職業年金針對醞釀與規劃，商業年金針對模式與變革，抓住了各個部分的關鍵問題。第六章討論年金市場發展的國際經驗借鑒，并對若干典型國家的年金市場進行案例分析，提取經驗啟示。第七章對2013-2023年中國年金市場的發展戰略提出了系統性的政策建議，供政府決策參考。全書框架清晰，邏輯合理，圍繞主題，環環相扣，既立意高遠，又有具體可操作的政策建議，是一部研究力作。

該書有一條貫穿始終的背景主線，即如何處理“市場與政府”的關系，這與該書出版半年多之后十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的重要精神遙相呼應?！稕Q定》提出，“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”。其實，很多情形下，保險與財政的關系，就是一種市場與政府的關系。

比如，在社會保障體系中，政府主要負責提供基本保障，如基本養老保險，市場則負責提供非基本的、補充性的養老保險(如企業年金、職業年金、商業養老保險)等，政府與市場共同構建多層次的社會保障體系。如果政府不提供基本保障，就“缺位”了；如果政府去提供非基本保障，就“越位”了。此外，在政府提供的基本品和公共品中，既可由政府直接生產提供，亦可由政府向市場采購后提供。同時，要逐步做到凡適合面向市場購買的基本公共服務，都采取購買服務的方式；不適合或不具備條件購買服務的，再由政府直接提供。

關于養老年金市場，2013年11月《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，“制定實施免稅、延期征稅等優惠政策，加快發展企業年金、職業年金、商業保險，構建多層次社會保障體系”，釋放了國家要發展養老年金市場、構建多層次社會保障體系的明確政策信號。緊接著，2014年3月《政府工作報告》也明確提出，“鼓勵發展企業年金、職業年金和商業保險”，即是要鼓勵發展養老年金市場。進一步地，2014年7月國務院常務會議審議通過了《國務院關于加快發展現代保險服務業的若干意見》，明確了現代保險服務業在經濟社會發展全局中的定位——保險是現代經濟的重要產業和風險管理的基本手段，是社會文明進步、經濟發達程度、社會治理能力的重要標志；并提出要使現代保險服務業成為改善民生保障的有力支撐，促進保險與保障緊密銜接，把商業保險建成社會保障體系的重要支柱。

可見，政府已經著手從“處理好市場與政府關系”、“全面深化改革”的高度來統籌規劃養老年金市場的發展。政府不是為了發展年金市場而發展年金市場，而是為了實現更高層次的經濟社會協調發展的目標，是為了發揮年金市場在“構建多層次社會保障體系”方面的不可或缺的作用。從這個視角看，《中國養老年金市場》一書具有十分重要的選題意義和決策參考價值。

二、養老保障領域若干熱點問題的討論

養老第一支柱的可持續性問題、企業年金發展緩慢問題、養老保險“雙軌制”改革問題等，都是當今中國養老保障領域深化改革的熱點問題，《中國養老年金市場》一書對這些問題的討論，值得與讀者分享。

第一，關于養老第一支柱可持續性的量化研究。該研究從人口、經濟、社會、法律、國際環境等視角，論證了中國養老年金市場發展所面臨的新環境和緊迫性，通過系統量化測算，指出“在中等情形的人口、經濟和制度假設下，中國的城鎮職工基本養老保險體系不可持續，養老保險基金當年收支將在2037年出現赤字，整個基金將在2048年耗盡枯竭”，為第一支柱養老保險敲響了警鐘，為第二支柱(企業年金、職業年金)和第三支柱(商業年金)發展提出了迫切要求。

第二，關于企業年金發展緩慢的機理研究。該研究對阻礙中國企業年金發展的深層原因進行剖析，從企業內生動力缺乏和外部環境激勵不足、以及國有企業分配雙績效目標特點等視角，從更深層次解釋了目前中國企業年金市場格局形成的內部機理。該研究提出，“盡管中國企業年金制度從建立初期就蘊含了充分利用后發優勢，將發達國家主流模式植根于中國土壤的思想，但如何與中國特有的政治、經濟、社會背景更好地融合，克服路徑依賴，突破傳統觀念的桎梏，卻是進一步發展的關鍵所在”。該研究強調，“長遠來看，若要使企業年金真正成為養老保障的一個支柱，頂層設計至關重要，通過有意識地進行養老保障體制的結構性調整，給第二、三支柱以實際的政策性支持，是企業年金市場發展的根本保障”。

第三，關于養老保險“雙軌制”改革的研究。養老保險“雙軌制”是社會關注的焦點問題，該研究提出，“中國機關事業單位的現行養老保險制度已經暴露出諸多弊端，而要克服這些弊端，我們就必須對其進行‘結構性改革’”。而且，作為改革配套，應當“努力推進事業單位分類制改革、公務員人事制度改革以及公務員工資福利制度改革等”，為職業年金的發展創造良好外部條件，使企業年金與機關事業單位的職業年金可以相互銜接轉換。

三、“養老靠誰”的冷靜思索

“養老靠誰”是一個既簡單又復雜的問題，《中國養老年金市場》一書關于“養老靠誰”的討論，引用了2012年7月美國著名智庫“戰略與國際研究中心(CSIS)”發布的一份題為《平衡傳統與現代：東亞地區退休養老前景》的報告的調查數據，從多角度討論了“養老靠誰”這一問題，給人留下深刻的印象和長久的思考。

該報告基于在中國大陸、香港、臺灣、新加坡、韓國和馬來西亞進行的一項問卷調查，在“誰最應當負責為退休養老提供收入”的回答中，選擇“退休者自己”的比例，中國最低(9%)；選擇“政府”的比例，中國最高(63%)；選擇“成年子女或其他家庭成員”的比例，中國最低(4%)?！吨袊B老年金市場》一書作者認為，從這組數據看，如果說“養兒防老”是中國人以前的傳統觀念的話，那么，現在已經演變成“養老靠政府”了。

接著，《中國養老年金市場》開始討論“為什么中國人從一個極端走向另一個極端，現在開始信奉‘養老靠政府’了呢”，作者從計劃經濟影響、社保擴面影響和媒體宣傳影響等角度進行了分析。

之后，筆鋒一轉，作者開始討論“養老真的僅靠政府就夠了嗎”這一嚴肅話題。作者從法律規定、國際經驗和中國國情等三個方面展開分析。分析發現，從法律規定看，《社會保險法》明確寫道，“社會保險制度堅持廣覆蓋、?；?、多層次、可持續的方針，社會保險水平應當與經濟社會發展水平相適應”，這意味著，政府提供的保障只能是低水平的基本保障，不可能超越相應的經濟社會發展水平；從國際經驗看，似乎沒有哪個國家能夠為全體國民提供長期高水平的養老保障，世界第一經濟強國美國，其政府提供的社會養老保險的替代率目前也只有40%左右；從中國國情看，中國正進入快速老齡化階段，即使當前政府能支付較高水平的養老金，以后也不可持續。

作者這部分分析的基本結論是，養老僅靠政府顯然是不夠的。試想，到了21世紀60年代，在職職工與退休職工的人數比是1:1，這意味著在職職工20%的養老保險繳費率亦僅可為退休職工提供大約20%的養老替代率。如果按照70%的養老替代率標準來衡量的話，另外的50%無疑需要依靠第二支柱(如企業年金、職業年金)和第三支柱(商業年金)來解決。至此，養老年金市場發展的重要性已經不言而喻了。

四、中國養老年金市場發展的戰略路線圖

《中國養老年金市場發展》一書的最后一章對2013-2023年中國年金市場未來發展戰略提出了系統的政策建議，該章借鑒國際經驗，結合中國國情，將未來年金市場的發展戰略劃分為三個實施階段，勾畫了中國年金市場未來十年發展戰略的時間表和路線圖。

發展戰略的三個階段分別為：第一階段(2013-2016年)，第二階段(2017-2020年)，第三階段(2021-2023年)。每個階段都分別從支柱調整、稅制改革、監管優化、技術革新和產品創新等五個方面進行系統討論，并標示出每個階段的戰略重點，清晰且具有很強的可操作性，具有重要的決策參考價值。

該書最后提出，“年金市場的建立、發展與改革是一個復雜而宏大的工程，它需要學界、業界和監管部門各方以謹慎的態度、科學的思維和探索的精神來共同破譯”。其實，《中國養老年金市場發展》一書就是這項“共同破譯”工作中的一股重要力量！

經濟科學出版社)