為公務員非正常退出提供社保出路

丁進

建立多層次的社會保障制度，在1993年11月十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中，被列為構成社會主義市場經濟體制的五個基本框架之一。

近年來，我國大力加強對公務員隊伍的監督管理，對違法違紀人員按照相關法律法規要求進行嚴肅處理，直至清理出公務員隊伍和追究刑事責任。筆者認為，公務員非正常退出是指公務員因為自身的過失或者錯誤而發生的被動退出行為，包括辭退和開除兩種形式。其中受到開除處分的大部分人員是因為違法亂紀觸犯刑律而受到刑事處罰的人員，重則無期徒刑，輕則拘役數月。年輕或服刑短的，出獄后尚可自謀職業；年長或服刑長的，出獄時已經年老多病，失去基本養老保險、基本醫療保險而致貧現象時有發生，來信來訪事件增多，成為近年來的信訪工作重點問題之一。

這類人員在離開公務員隊伍以后，因為大多存在違法違紀“污點”，很難再次被機關或事業單位錄用。客觀上社會就業競爭大，當事人因年齡偏大、缺乏職業技能等原因，創業困難，謀取相對穩定工作的機會相對較少。總體上，非正常退出人員短期內再就業率普遍不高。而公務員非正常退出以后，社會保障機制尚待建立健全，今后面臨一個社會保障問題，需要考慮如何進行銜接。因此公務員非正常退出以后如何進入社會保障體系，是實際操作中的難點問題。

《公務員法》第七十七條提出：“國家建立公務員保險制度，保障公務員在退休、患病、工傷、生育、失業等情況下獲得幫助和補償。”《社會保險法》在第三章“基本養老保險”下的第十條有這樣的表述：“公務員和參照公務員法管理的工作人員養老保險的辦法由國務院規定。”雖然《公務員法》提出了“國家建立公務員保險制度”的方向，但至今尚未出臺相關的配套法規。

公務員非正常退出以后即意味著失業。2010年12月中央組織部、人力資源社會保障部、監察部和國家公務員局印發的《關于公務員受處分工資待遇處理有關問題的通知》第五條：“公務員受開除處分的，從受處分的次月起，取消原工資待遇。” 根據原國家內務部《關于工作人員曾受過開除、勞動教養、刑事處分工齡計算問題的復函》的規定：“工作人員受過開除處分或者刑事處分的，應當從重新工作之日起計算工作年限。”因為這部分人被開除前的工作年限歸零，對于他們的社會保障問題，目前國家還沒有明確規定，需要加強相關的制度建設。

公務員非正常退出是公務員因為自身的過失或者錯誤而發生的被動退出行為，這部分人員需要為自身的過失或者錯誤承擔相應的成本，同時應考慮他們在非正常退出或者刑滿釋放以后，作為公民應享有基本養老和基本醫療保障。對于完善公務員非正常退出以后的社會保障機制，提出如下對策建議：

一、近期（2014—2015），穩步推進公務員非正常退出后社會保障機制的完善

（一）參保公務員被開除后養老保險待遇，以及參保公務員退休后被采取強制措施和受行政、刑事處罰后的生活待遇問題

1.參保公務員在法定退休年齡前被開除后的養老保險待遇。建議參照企業職工基本養老保險的政策，未達到退休年齡的參保公務員被開除后參加企業職工基本養老保險或城鄉居民社會養老保險的，可轉移其養老保險關系，公務員在職工作時間可視同繳費年限與開除后所參加養老保險的繳費和年限合并計算，達到法定退休年齡時享受相關待遇。

2.參保公務員退休后被采取強制措施和受行政、刑事處罰后的生活待遇問題。可根據中央組織部、人力資源社會保障部、監察部和國家公務員局印發的《關于公務員被采取強制措施和受行政刑事處罰工資待遇處理有關問題的通知》第二條有關規定執行。公務員退休后被判處有期徒刑以上刑罰（含退休前被判刑，刑滿釋放后已超過法定退休年齡的），從人民法院判決生效之日起，取消原退休待遇。刑罰執行完畢后的生活待遇，可按照當地最低生活保障標準或當地最低工資標準的一定比例，由原單位發放生活費，所需經費由當地財政解決。

（二）未參保公務員被開除后養老保險關系問題，以及退休后被采取強制措施和受行政、刑事處罰后的生活待遇問題

1.未參保公務員在法定退休年齡前被開除后的養老保險問題。未參保公務員被開除后，可按照企業職工基本養老保險或城鄉居民社會養老保險的相關規定參保繳費，并享受相關待遇。

2.未參保已退休公務員（含退休前被判刑，刑滿釋放后已超過法定退休年齡的）受到刑事處罰后的生活待遇問題。刑罰執行完畢后，可按照當地最低生活保障標準或當地最低工資標準的一定比例，由原單位發放生活費，所需經費由當地財政解決。

在國家未正式推行公務員養老保險改革以前，各地不宜出臺相關的公務員養老保險改革辦法，但為了解決非正常退出以后公務員社會保險方面存在的突出矛盾和問題，對各地探索的解決辦法和思路，可采用工作座談會和經驗交流會的形式加以推廣。如果條件允許，可探討把這部分人員在職期間的工作年限視同為繳費年限，或者允許這部分人員對過去的工齡進行一次性贖買，研究制定《關于解決未參保人員基本養老保障等遺留問題的意見》，包括基本醫療保險問題一攬子解決。

二、中期（2016—2020），以公務員非正常退出后社會保障政策完善為契機，暢通出口，加強公務員隊伍管理

研究制定《公務員非正常退出后社會保障處理有關問題的意見》。已有的對公務員退出機制的研究，多附著在公務員整體制度過程中，專門研究較少，對于公務員非正常退出的研究更是少之又少。當前公務員實施凡進必考政策，進口非常嚴格，但是因為缺乏完善的社會保障機制，公務員隊伍的出口不暢，影響了對公務員的管理力度。可以公務員非正常退出后社會保障政策完善為契機，暢通出口，加強公務員隊伍管理。

有關部門在深入調研、先行試點的基礎上，如果條件成熟，可研究制定《公務員非正常退出后社會保障處理有關問題的意見》。有關部門可根據《公務員法》、《社會保險法》及其配套法規的規定，進一步細化、完善非正常退出人員參加社會保險的制度，增強非正常退出人員參加社會保險的可操作性，保證非正常退出人員各項社會保險能夠順利、及時得到接續，切實維護非正常退出人員的合法權益。如可視辭退、開除等不同情形，根據退出人員主觀有無過錯以及過錯大小等因素，按照一定繳費基數幫助退出人員補繳養老保險。為國家有關部門制定公務員社會保險法規提供實踐經驗和參考依據，推動公務員社會保險的規范化、法制化進程。此工作可在“十三五”期間開展。endprint

三、長期（2020年以后），持續加強公務員退出社會保障機制建設，穩步推進公務員社會保險改革

（一）研究制定《公務員社會保險規定》

當前機關事業單位和企業社會保險雙軌制和養老金差距已經成為我國收入分配領域的突出問題之一，對此，近年來國家高層多次表示要對公務員社會保險制度等問題進行前瞻性制度設計和開展試點。對于公務員養老保險制度改革，經過改革試點雖然尚未促成全國統一的機關事業單位養老保險制度的出臺，但是對于未來改革以及制度設計已經達成了部分共識，那就是在制度設計上應當相互銜接而不是“另起爐灶”。同時，社會保障制度的改革與持續發展，關鍵在于妥善處理好“老人”與“新人”的權益問題，實現新制度與舊制度之間的銜接。新制度的推進不能以直接損害“老人”的權益為條件，維護“老人”的既有權益或者賦予舊制度覆蓋人群自由選擇留在舊制度還是加入新制度的權利，是社會保障制度公平本質及其權威性與穩定性的內在要求。在我國的社會保障改革與制度建設中，最公平、合理的推進方式是切實貫徹“老人老辦法，新人新辦法，中人有過渡辦法”原則，以便逐漸完成自然銜接，實現原有制度到新制度的平穩轉換。

如對于制度實施前已經退休的“老人”，可按照目前的制度按月發給養老金，并根據經濟發展情況適時調整。對于制度實施后參加工作的“新人”，按照新制度參加養老保險，退休后按新制度的計發辦法領取養老金。對“中人”的處理是制度轉軌的核心。可嘗試對“中人”在新制度實施前參加工作的時間內的職業年金賬戶權益以“認可債券”的形式予以認可，在“中人”退休后對“認可債券”進行兌現。

建議國家公務員主管部門穩步推進公務員社會保障體制改革，根據《社會保障“十二五”規劃綱要》，研究制定《公務員社會保險規定》，對公務員的養老、醫療、失業、工傷和生育等社會保險事項，以法規的形式做出具體安排，在“十三五”時期征求意見，并在“十四五”時期出臺。

（二）嘗試建立公務員年功年金制度

2006年7月公務員工資改革實施以來，取得了顯著的成績，但是公務員年功積累的激勵功能過于弱化，建議嘗試建立公務員年功年金制度。所謂年功年金制度，是指面向公職人員尤其是公務員的一種特別補充養老金制度，它根據公職人員服務國家的年限及考核結果，每年計算一定的年功績點并逐年積累，待其退休時一次性計發。年功年金制度兼具職業年金和廉政基金的功能，能夠給予公務員確切的養老收益預期，同時具有反腐倡廉的利益引導機制，可以和公務員基本養老金制度共同構成公務員養老金制度。可先在公安、監獄系統選擇試點，成熟后逐步推廣至其他系統公務員。

（作者系江蘇省行政管理科學研究所副所長）endprint