預算松弛的成因、影響及其規避

黃同鶴　謝志華

【摘 要】 在企業、政府和非營利組織等各類組織的預算管理中，預算松弛行為時有發生，如何規避預算松弛行為帶來的不利影響一直是一個難點問題，要對預算松弛所帶來的不利影響進行有效地控制首先必須要分析預算松弛產生的原因。文章從委托人與代理人（或上級與下級）之間的關系層面、外部環境層面、企業層面、預算管理機制層面四個方面總結并追溯出預算松弛行為產生的終極原因——人的因素和集權與分權，并提出“三個轉變”和“一個制度”的解決思路，即從責任導向向利益導向轉變、從集權管理體制向分權管理體制轉變、從最高預算標準向最低預算標準轉變和實行累進分配制。

【關鍵詞】 預算松弛； 終極原因； 利益導向； 分權管理； 最低預算標準； 累進分配制

中圖分類號：F275 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2014）10-0009-08

一、引言

自20世紀20年代，西方國家提出預算管理思想，并將預算管理運用于企業實踐后，取得了很大的管理效益，從而使得其他各類組織（包括企業、政府和非營利組織）意識到預算管理的重要性，自此，預算管理便成了一套有效的管理工具，并且仍在不斷改進，以滿足各類組織（包括企業、政府和非營利組織）的管理需要。在我國，預算管理運用于企業實踐已有幾十年的歷史，特別是改革開放以來，許多企業結合我國的環境狀況和企業自身的特點，創造性地將預算管理運用于企業管理實踐中，發揮了重要的作用，并取得了重要且富有價值的成果。但在實踐過程中，發現了許多亟需解決的問題，一方面，這些問題的產生是不可避免的；另一方面，這些問題的解決有助于對預算管理實踐的經驗進行進一步總結，從而豐富預算管理思想，本文討論的問題就是預算松弛（Budgetary Slack）。

預算松弛是指在完成某項預算任務時，有意低估收入或產能、高估成本或資源的行為（Dunk&Nouri，1998）。對于該定義可以從以下幾點來理解：一是在預算制定階段，委托人與代理人（或上級與下級）一起制定預算時，代理人（或下級）出于一些原因提出低于其自身所能完成任務的預算目標，如在銷售業務中，銷售人員真實的銷售水平為100個產品，但在制定預算時，往往最終確定的預計銷售數量小于100個，這屬于有意低估收入或產能的預算松弛；二是在預算制定階段，委托人與代理人（或上級與下級）一起制定預算時，代理人（或下級）出于一些原因提出需要更多資源（人力資源、費用、時間等）才能完成既定的預算目標，這屬于高估成本或資源的預算松弛。綜上所述，預算松弛行為就是預算管理中的逆向選擇，發生在預算編制過程中，但也影響到預算的執行，其具體含義是指下級極力將預算確定在比實際可以達到的較低水平上，使得下級的潛力不能充分發揮，以至于無法為企業創造最大化的價值。企業在追求價值最大化的過程中，不可避免的會遇到預算松弛問題，解決預算松弛之前，需要知道產生預算松弛的原因。

二、預算松弛的成因

筆者將以企業預算為主，從委托人與代理人（或上級與下級）之間的關系層面（代理理論）、外部環境層面（權變理論）、企業層面（股權結構、企業規模、組織戰略）、預算管理機制層面（預算參與、預算強調、預算目標清晰度）分析預算松弛的一般原因，并通過一般原因推導出企業預算管理中預算松弛產生的終極原因。

（一）委托人與代理人（或上級與下級）之間的關系層面

1.信息不對稱

從委托人與代理人（或上級與下級）之間的關系層面來分析預算松弛是基于代理理論來進行的，代理理論認為由于委托人與代理人（或上級與下級）之間的信息不對稱，在預算編制和預算執行過程中，代理人（或下級）就會利用信息不對稱實現自身利益最大化，因此，在從委托人與代理人（或上級與下級）之間的關系層面來分析預算松弛成因的起點是信息不對稱。信息不對稱是指在商業交易中有一些人可能比其他人更具有信息優勢。當發生這種情況的時候，一般就認為該經濟機制中存在著信息不對稱。信息不對稱可能導致逆向選擇和道德風險，就預算管理而言，委托人（或上級）由于精力有限或者專業技能的限制擁有比代理人（或下級）較少的編制預算的基礎信息，甚至不擁有，因而代理人（或下級）就可以利用信息不對稱達到預算松弛的目的，并從中實現自身利益最大化。

2.棘輪效應

在代理關系中，委托人試圖根據代理人過去的業績建立業績評價標準，而代理人越努力，好的業績出現的可能性越大，“標準”也就越高，當代理人預測到他的努力將提高“標準”時，他努力的積極性就會下降。這種業績評價標準隨代理人業績上升而上升的趨向被稱為“棘輪效應”（單新濤、蔣宏橋、曾令會，2011）。在預算編制和執行過程中，委托人與代理人（或上級與下級）之間存在類似棘輪效應的相互博弈過程，代理人（或下級）完成上年預算目標后得到相應報酬，而委托人（或上級）會對代理人（或下級）產生更大的期望，預算目標將會越來越高，當代理人（或下級）擔心因不能完成越來越高的預算目標而會損失自身利益時，就會盡量“避免”完成委托人（或上級）的預算目標，從而產生了預算松弛。

（二）外部環境層面

從外部環境層面來分析預算松弛是基于權變理論來進行的，權變理論認為，在管理實踐中，企業沒有固定不變的管理模式，管理者沒有一成不變管理風格，管理者需根據所處環境的發展變化而隨時變化。一個企業要在隨時變化的環境中生存，就必須要處理好可能面臨的各種風險，所以，規避不確定性風險是企業的一項重要任務。而在預算管理中，預算是通過對過去數據和信息的整合來對未來進行預測，是根據企業過去經營期的表現和對未來風險和收益估計的主觀把握，預算能夠在一定程度上幫助企業規避不確定性風險，那么，預算是如何做到規避不確定風險呢？可以從三個方面進行解釋：一是企業已建立起一套完整的預算管理機制，能夠充分反映未來不確定風險，幫助企業規避未來不確定性風險；二是企業已建立起一套適應不確定性的預算編制框架，幫助企業適應未來不確定性風險；三是企業通過被動地調整預算目標，使企業能夠抵抗未來不確定性風險的沖擊。可以看出，前兩種解釋是企業已經建立起防范風險的機制，企業通過自身的預算管理機制能夠預測或者適應未來不確定的環境，而且是一種主動的調整，然而在實際編制過程中風險衡量的準確性會隨著經營業務的多樣化、復雜化以及估計過程中的形式變化而降低甚至無法預測，所以，在預算管理實踐中，真正能建立起這種預算管理機制和預算編制框架的企業比較少，大多數企業還是通過被動的調整預算目標，即低估收入或產能、高估成本或資源，導致預算松弛的發生。

在外部環境不確定的條件下，建立適當的預算松弛對組織的穩定發展是有益的，例如，信托公司可以通過控制信托合同的簽訂數量來調節利潤，使得公司在經濟形勢不穩定的時期能夠獲得穩定的收益，為公司可持續發展創造條件。因此，預算松弛對企業來說特別是金融行業的企業，是一種對未來不確定風險的分散，然而就預算松弛的度，即松弛量是大多數企業難以確定的，如果松弛量過大，預算松弛將會起到負作用。

（三）企業層面

筆者將從我國企業的股權結構、企業規模、組織結構、組織戰略來分析預算松弛產生的原因。

1.股權結構

國有企業比非國有企業更容易產生預算松弛或者預算松弛的程度更大；股權過度集中的企業更容易產生預算松弛或者預算松弛的程度更大。張紅軍（2000）關于股權結構的定義是比較具有代表性的，即股權結構有兩層含義：股權構成（國家股東、法人股東和社會公眾股東的持股比例）與股權集中度（前五大股東持股比例）。雒敏（2010）通過實證檢驗得出國有企業相對非國有企業有較多的預算松弛現象，原因在于國有股在企業中的比例越大，流通股比重就越小，公司的內部人控制就越強，基于代理理論，由于國有股東的所有者在企業的經營管理中天然地處于信息的劣勢，很難以較低的成本觀察到國有企業的實際經營情況，所以國有股東對上市公司的預算管理并不有效，相應產生了預算松弛或者預算松弛程度變大。同時，于團葉、陳魯（2013）通過對家族企業的家族特征研究提出觀點之一：家族企業與非家族企業相比，前者的預算松弛程度比后者的預算松弛程度要小。原因在于家族企業的核心是家族利益，無論是企業的所有者還是企業的經營者，他們的目標都趨于一致，所以不存在或者很少存在像非家族企業的所有權和經營權分離，導致所有者和經營者所追求的目標不同，以及管理者追求自身利益的最大化等現象，因而預算松弛程度要小很多。這也從側面印證了國有企業比非國有企業更容易產生預算松弛或者預算松弛的程度更大的結論。

2.企業規模

一個公司規模越大，內部管理的層級結構越多，信息不對稱程度越嚴重，即越易產生預算松弛（雒敏，2010）。企業組織中存在權力結構、信息結構和利益結構的不一致性，在完全信息的情況下，目標不一致問題可以得到及時顯示并進而得到調整，但在不確定性和信息不對稱的情況下，組織內部的目標不一致性是非常普遍的，目標不一致性經常導致組織內部的沖突，在預算管理中表現為預算松弛，并且，隨著公司規模的不斷增大，內部管理的層級結構越多，公司組織結構趨向于錐形結構，信息傳遞比較慢、失真多，增加了管理成本和管理難度，這進一步加劇了預算松弛的產生。而規模較小、處于成長期、組織層級數越少的公司目標明確，信息不對稱程度較小，因而產生預算松弛的程度要小于大規模的公司，這也可以作為上一點國有企業比非國有企業更容易產生預算松弛或者預算松弛的程度更大的一個支持。

3.組織戰略

多元化戰略與業務單元預算松弛正相關，差異化戰略、進攻性戰略比成本領先戰略、防御戰略有更多的預算松弛；國際化戰略與預算松弛正相關。戰略預算管理理論指出，一個企業的發展戰略決定著整個企業的預算管理，而預算管理作為一項對企業戰略性資源配置有效手段，對企業戰略目標的實現起著不可或缺的作用。然而，企業選擇不同的發展戰略意味著面臨不同的市場環境，一般來說，多元化戰略、差異化戰略、進攻性戰略與成本領先戰略、防御型戰略、專業化戰略相比，前者會面臨更加復雜的不確定性，預算管理的難度也較大，這就需要企業實施適度寬松的預算管理控制，預算松弛的可能性也就比較大。此外，戰略的執行也會不可避免地遇到市場風險，因此，為了應對不確定性的環境和有效開展預算管理，企業需要制定出一套具有一定彈性的預算管理機制。上述研究無不表明預算松弛是企業戰略導向的結果。

實行多元化戰略的企業會涉足多個相關甚至不相關的行業，這不僅會使該企業在多個行業領域中面臨更多的競爭對手和更激烈的市場環境，還會使企業的資源配置更為分散，這樣就使得企業的管理難度增大，預算管理難度也就越大。因此，公司多元化戰略程度越高，預算松弛程度越嚴重。

差異化戰略和進攻型戰略較之成本領先型戰略和防御型戰略的企業更需要積極開發產品和市場，因此，企業面臨的不確定性也會增大，顯然，執行差異化戰略和進攻型戰略類型的企業將會比執行成本領先型戰略和防御型戰略的企業面臨更多不確定性，因而風險比較大。在預算管理中，預算松弛就越容易發生。因此，差異化戰略和進攻性戰略程度越高的企業更有可能存在預算松弛現象。

國際化戰略在給企業帶來高收益的同時，也將面臨更多的不確定性，各國不同的政治、經濟、文化等因素的差異增加了企業管理的復雜性，加大了企業管理的難度。在預算管理中，預算松弛就越容易發生。因此，公司國際化戰略程度越高，預算松弛程度越嚴重。

（四）預算管理機制層面

1.預算參與

預算參與給預算松弛提供了潛在的可能。Argyris（1952）最早提出了參與式預算理念，他在調查中發現，企業的高預算任務使下級員工難以完成，從而使員工形成了壓力，也造成了下級員工的行為扭曲，即出現了預算松弛行為。為了防止員工行為扭曲，避免預算松弛的發生，他提出了參與式預算（毛洪濤，2009）。所謂參與式預算是相對于此前的強制性預算提出的，是指企業的最高管理部門同預算管理委員會提出經營目標的總體內容和具體要求，然后由下級部門的初步預算，經上級匯總調整后，最后經批準的結果作為正式預算下發給有關部門執行，該預算制定過程實際上是一個上級與下級博弈的過程，最后形成的預算結果是雙方討價還價的結果。由此可以看出，預算參與實際上是因預算松弛應運而生的，參與式預算的出現在一定程度上對預算松弛起到了控制作用，但是參與式預算并不能完全對預算松弛進行控制，如果對參與度控制不好，它可能會更進一步加劇預算松弛的發生。Antle和Eppen（1985）指出，在預算編制過程中，下屬的預算參與會增加預算松弛出現的可能性。Lukka（1988）也指出，預算參與給下屬提供了一個產生預算松弛行為的機會，對企業業績會產生消極的影響。Schiff和Lewin（1968）認為企業經理人采用參與式預算建立預算松弛，進而降低了企業生產效率。我國學者劉運國和藍西華（2013）指出低程度的預算參與會減少預算松弛行為的發生，高程度的預算參與會加劇預算松弛行為的發生。綜上所述，預算參與的初衷是為了解決預算松弛的問題，但參與式預算又為預算松弛提供了一個制度基礎，筆者認為，預算參與對預算松弛的控制作用取決于預算的參與程度。

2.預算強調

預算強調與預算松弛有正相關關系。預算強調是指以預算指標的完成情況為依據來考核經營或管理業績，并以考核結果作為制定薪酬或獎懲方案的基礎。大量的研究文獻都得出在預算參與中采用預算強調的業績評價方式，可能會產生預算松弛現象。Schiff和Lewin（1970）認為預算是一種典型的業績考評方式，下級會意識到他們的薪酬和獎懲將和他們的預算完成度掛鉤，基于對自身利益的保護，預算參與者（下級）就會爭取制定自己容易達到的預算目標，從而產生了預算松弛。同時，低程度的預算強調較難產生預算松弛或導致低程度的預算松弛；高程度的預算強調較易產生預算松弛。

3.目標清晰度

目標越清晰，預算松弛的程度越低。這里的目標有兩層含義：一是組織內部的目標，即上下級、部門與部門之間的目標；二是整個企業的目標，即組織戰略目標，由于組織戰略目標已在前文論述，在此只針對組織內部目標進行探討。研究表明，目標設定的越明確，對個體的動機具有越積極的影響。在預算管理中，一個明確的且能完整分割，不存在交互部分的預算目標能夠使執行者很清楚地知道自己的任務，執行者能夠量力而行，上級也能夠根據實際情況和下級制定預算目標，反之，執行者就算有足夠的能力，但是對他將要完成的工作不完全清楚或者責任界定與其他人有重合，執行者就會低估自己的能力，盡量爭取較低的預算指標，從而產生預算松弛。需要說明的是，這是基于信息對稱的情況下的解釋，上級和下級不存在逆向選擇，下級不存在道德風險。基于信息不對稱的情況，前文已論述。

（五）終極原因

通過從委托人與代理人（或上級與下級）之間的關系層面、外部環境層面、企業層面、預算管理機制層面的分析，大致了解預算松弛產生的一般原因，根據上述這些原因繼續追溯預算松弛的終極原因。

1.終極原因之一——人的因素

（1）個人利益

在委托人與代理人（或上級與下級）之間關系層面的分析中，從信息不對稱和棘輪效應說明了產生預算松弛的機理，而信息不對稱和棘輪效應都是基于個人利益的討論。對于代理人（或下級）利用信息不對稱來制造預算松弛的情況可做如下分析：代理人（或下級）會利用信息不對稱實現自身利益最大化，具體的說，在預算目標制定過程中，由于代理人（或下級）擁有比委托人（或上級）更多的信息、技術和精力，代理人（或下級）在面對委托人（或上級）提出的預算要求時，出于對個人利益的保護，他們會利用這些優勢盡量壓低預算目標，如利用委托人（或上級）對具體情況的不了解指出完成預算存在很大困難，希望委托人（或上級）能降低預算標準，直至預算目標達到自身能夠確保完成的一個低水平狀態，通過制造預算松弛來保證個人利益不會受到影響，這就可以說明利用信息不對稱制造預算松弛是對個人利益保護的考慮。在預算目標已經確定的情況下，代理人（或下級）仍然有信息、技術和精力上的優勢，也就是信息不對稱仍然存在，代理人（或下級）會利用這些優勢對委托人（或上級）提出更多要求，如對完成預算目標所需資源的超額、過度索求，通過占用更多的資源創造更多的價值，或者直接占有，從而實現更多的個人利益。可見，代理人（或下級）利用信息不對稱來制造預算松弛的終極原因之一是個人利益。對于棘輪效應產生預算松弛的情況可做如下分析：代理人（或下級）完成上年預算目標后會得到相應的報酬，而委托人（或上級）會對代理人（或下級）產生更高的期望，因此，在制定新的預算目標時就會對代理人（或下級）提出更高的預算目標，當委托人（或上級）將預算目標制定到代理人（或下級）無法確保完成的一個高水平狀態時，出于對個人利益的保護，代理人（或下級）會通過制造預算松弛來避免因不能確保完成預算目標而導致個人利益的損失。可見，對于棘輪效應產生預算松弛的情況也可以歸結為個人利益。

在預算管理機制層面的分析中，預算參與、預算強調、目標清晰度的背后也是基于個人利益的討論。預算參與的初衷是為了解決預算松弛的問題，但參與式預算又為預算松弛提供了一個制度基礎，為下級創造了一個維護個人利益的平臺，如果預算參與度沒有得到有效控制，參與式預算可能會導致因個人利益而引發預算松弛，并再次出于個人利益保護，加重預算松弛嚴重程度，類似滾雪球的情況；預算強調則更加明顯，委托人（或上級）會根據預算指標的完成情況，來考核代理人（或下級）的管理業績和經營狀況，并以考核結果作為制定薪酬或獎懲方案的基礎，不僅如此，諸如個人業績、個人能力、薪酬、晉升等諸多與個人利益相關的因素將直接與預算指標完成度掛鉤，如果不能完成預算目標，這些個人利益將無法實現，因此，代理人（或下級）通過制造預算松弛來確保管理業績的完成和經營狀況的穩定，從而實現更多個人利益；目標清晰度不高，代理人（或下級）無法將自己的實力與預算目標進行清晰地匹配，既使自己有足夠的實力完成委托人（或上級）的任務，但由于預算目標不清晰或者預算責任劃分不明確，代理人（或下級）會低估自己的實力擔心預算目標無法實現或者認為某項預算責任不屬于自己，于是，代理人（或下級）就會與委托人（或上級）協商一個較低的預算目標來實現對自身個人利益的保護。可見，對于預算參與、預算強調、目標清晰度產生預算松弛的情況也可以歸結為個人利益。

（2）個人風險偏好

在外部環境層面以及企業層面的組織戰略的分析中，權變理論提出管理者要根據外部環境的變化改變管理方式，體現權變理論思想的主要方面就是企業發展戰略的選擇，管理層選擇何種發展戰略將直接影響企業在未來遇到不確定風險的大小，而具體到預算編制過程中，就會出現不同程度的預算松弛來分散風險，具體地說，一位風險偏好型管理者具有很強的風險承受能力，在選擇企業發展戰略時，他更傾向于選擇了多元化、國際化、差異化、進攻性等風險性較大的發展戰略，企業在未來的發展中就會面臨更加復雜的不確定性，預算管理的難度較大，這就需要企業實施較為寬松的預算管理控制機制，從而使預算松弛發生的可能性增加，反之，一位風險厭惡型管理者的風險承受能力較低，在選擇企業發展戰略時，他更傾向于選擇對企業發展風險較小，更加穩妥的發展戰略，相應的，預算管理的難度沒有那么巨大，從而使預算松弛發生的可能性減少。因此，可以得出結論，風險偏好型管理者更容易制造預算松弛。這是對管理者的分析，而在對下級個人風險偏好對預算松弛的研究中得到的卻是相反的結果，Young（1985）從風險偏好角度發現風險厭惡型的代理人（或下級）更容易造成預算松弛，因為，對于委托人（或上級）提高預算目標的行為，風險厭惡型的代理人（或下級）更容易產生抵觸情緒，他們希望維持原狀，不希望發生任何較大的改變，因此，風險厭惡型的代理人（或下級）更容易造成預算松弛。由此可見，對于外部環境、企業層面的組織戰略產生預算松弛的情況可以歸結為個人特性，即個人風險偏好上。

2.終極原因之二——集權與分權

在企業層面的分析中，通過國有企業與非國有企業對預算松弛的影響和企業規模大小對預算松弛的影響的分析，可以得出兩個結論：一是企業的股權構成越單一、股權過度集中的企業更容易產生預算松弛或者預算松弛的程度更大，原因在于股權構成越單一、股權過度集中的企業中，國有股比例大，流通股比重小，企業內部人的控制范圍就越大，由于國有股東的所有者在企業的經營管理中天然地處于信息的劣勢，很難以較低的成本觀察到國有企業的實際經營情況，所以國有股東對上市公司的預算管理并不有效，相應產生了預算松弛或者預算松弛程度變大，由此可以看出，企業內部人控制范圍的大小也是導致預算松弛產生的因素之一。二是企業規模越大，越易產生預算松弛，原因在于企業規模越大，內部管理的層級結構越多，信息不對稱程度越嚴重，在不確定性和信息不對稱的情況下，組織內部的目標不一致性是非常普遍的，目標不一致性經常導致組織內部的沖突，在預算管理中表現為預算松弛，此外，隨著公司規模的不斷增大，內部管理的層級結構越多，企業組織結構趨向于錐形結構，信息傳遞比較慢、失真多，增加了管理成本和管理難度，這進一步加劇了預算松弛的產生。逆推預算松弛的原因就是信息不對稱導致的目標不一致和信息傳遞慢和失真，造成信息的不對稱、傳遞慢和失真又是因為企業規模過于龐大，需要通過集權來對企業進行有效的控制，進而導致企業內部管理層級的結構過多，組織結構趨向于錐形結構，什么樣的組織形式會使組織結構趨向于錐形結構呢？——集權式的組織結構。綜上所述，權力的過度集中是導致企業在預算管理中產生預算松弛的又一終極原因。

三、預算松弛的影響及其規避

對于預算松弛的影響，眾多學者討論的結果不一：一是適度的預算松弛能夠穩定企業業績，特別是在經濟形勢不穩定的時期能夠獲得穩定的收益；二是預算松弛能夠增加企業的代理成本，會對企業的業績產生消極影響，潘飛、程明（2007）通過實證檢驗得出在其他條件相同的情況下，企業的業績水平與預算松弛程度負相關的結論，雒敏（2010）指出企業預算松弛的存在，會在一定程度上降低企業盈余管理水平。綜上所述，預算松弛在一個限度內能夠對企業產生一些積極影響，一旦超過這個限度，將對企業產生消極影響，這個限度不是統一標準，因為每個企業面臨的情況不同；這個限度也不是一成不變的，因為外界環境處于隨時變化中。如何規避預算松弛引起的消極影響是接下來要探討的問題。通過對預算松弛成因的分析，可以找出預算松弛產生的終極原因：人的因素、集權與分權，并提出相應對策。

從前文的分析可以看出，個人利益是導致預算松弛的最重要也是最根本的原因，如何實現個人利益將成為解決預算松弛的突破口。任何革新都需要進行思想上的轉變和統一，體制上的支持和制度的合理制定，筆者認為，可以通過“三個轉變”和“一個制度”來實現對預算松弛的規避。

（一）從責任導向向利益導向轉變

在預算管理中，傳統企業對于企業內部的部門、崗位下達預算目標，是以任務的形式落實到部門和崗位，部門和崗位必須要完成這些責任指標。企業之所以采取這種將預算目標下達并細分給各個部門和崗位，是基于傳統企業的一種科層式管理的結構，科層式管理結構的特點是下級服從上級，上級下達指標，下級必須完成，完不成指標則會受到處罰。可見，這種管理具有責任導向的特征。在責任導向的管理模式下，企業內部的部門和崗位是預算目標的被動執行者，完成預算目標是一種外在強制，上級為了確保下級完成預算目標會通過監督的方式驅使下級按照規定指標完成任務，上級對下級之間會形成一種逼迫關系，完成預算目標就成為了一種對預算責任主體的外在強制，而不是一種內在需要。

預算管理本質上是一種利益導向，這種利益導向意味著企業內部的部門和崗位之所以愿意承擔所下達的預算目標，是因為預算目標的完成直接與自身所獲得的利益掛鉤，完成的預算目標越好所獲得的利益就越高。獲得利益成為了企業內部部門和崗位乃至每個員工完成預算目標的出發點和歸宿點，只有完成預算責任指標才能取得相應的利益，只有完成更多的預算責任指標，才能取得更高的利益。但基于責任導向的預算管理，由于無法激發員工為自己而干的活力，預算松弛也就不可避免。基于利益導向的預算管理實現個人利益與預算目標的掛鉤，部門員工有了對利益的追求，完成預算責任指標就不再是一種外在強制，而是一種自我意愿，不再是一種被動執行，而是一種積極主動，每個員工都只想多干、干好，這樣才能多得。所以規避預算松弛不利影響的根本是實現預算管理思想從責任導向向利益導向轉變。

（二）從集權管理體制向分權管理體制轉變

集權管理體制的公司制企業主要強調科層式管理，集權程度越高，層級數越多，上級擁有的決策權力就越大。在預算管理中，上級通過下達預算目標，要求下級履行責任目標，下級處于被動的執行狀態，其主觀能動性不能得到發揮，更嚴重的情況是，由于權、責、利沒有對等，導致預算目標完成情況無法考核，利益分配無法公平公正地進行，從而產生預算松弛的現象。主要表現在以下兩個方面：一是在制定預算目標時，權力與責任的不對等產生的預算松弛。權力與責任不對等存在有權無責，有責無權兩種狀態，但在強調科層結構的集權管理體制企業中，更易出現有責無權的情況。在強調科層結構的集權管理體制企業中，權力更多地集中于較高層次的上級，較低層次的下級擁有的權力則很少甚至沒有權力。而掌握的信息含量則是較低層次和基層掌握較多，在權責不對等時，較低層次和基層就會利用信息優勢，實現對己有利，從而產生預算松弛。二是在執行預算目標時，權力與責任的不對等產生的預算松弛。由于有責無權使得責任無法有效地履行，當完不成責任的情況出現時將導致推諉現象，而在進行預算編制時，也必然做低指標，以防無法行權時，導致責任指標不能完成的可能。

預算管理從集權管理體制向分權管理體制轉變能夠使每一個預算責任主體（部門、崗位）都成為一個相對獨立的權、責、利主體，伴隨著預算責任的分解落實，與此相應的權力也能夠分解落實到各預算責任主體上，真正實現每個部門、崗位之間的權、責、利關系清晰地界定和對等，這將使得下級能夠機動靈活有效的根據自身所履行責任及其環境的需要作出決策，一改消極被動等待的情況，大大激發下級的積極性。此外，每一個預算責任主體在成為一個相對獨立的權、責、利主體后，互相推諉責任的情況就會有較大程度的減少，收益分配將是公平公正的，預算責任主體就會有為自己而干，多干多得的意愿，從而為預算松弛的發生提供了前提。

（三）從最高預算標準向最低預算標準轉變

預算管理從集權管理體制向分權管理體制轉變后，部門和崗位乃至員工實現了權、責、利對等，這就意味著，預算責任主體在被賦予相應權力完成預算目標時，必須承擔對等的責任，如果不能完成預算目標，則應承擔相應的損失，即個人利益無法實現。在傳統的預算管理中，預算目標的設定是按最高預算標準下達到預算責任主體的，當預算責任主體完成預算目標，達到最高預算標準時，個人利益就能得到保障，一旦無法完成，則無法保障，由于最高預算標準對預算責任主體并不是十分容易達到的，預算責任主體的個人利益也無法得到保障。正是基于自身利益無法得到保障的原因，預算責任主體在與上級指定預算目標時會盡量壓低最高預算標準，通過壓低預算目標來謀求個人利益的實現，從而產生預算松弛。在分權式預算管理體制下，權責對等的情況下，要避免預算松弛的發生，需要實現從最高預算標準向最低預算標準轉變。最低標準是市場的平均標準，達不到就會被市場淘汰，所謂最低標準，就是預算責任主體必須完成的標準，否則必被淘汰。通過制定一個最低預算標準，既使得預算責任主體能夠完成預算目標，個人的利益得以保證，又使得預算松弛能夠得到一定地控制。

（四）實行累進分配制

在利益導向的預算思想和分權式預算管理體制下，權、責、利能夠被清晰地界定，這為預算責任主體超越無限創造了條件。實現從最高預算標準向最低預算標準轉變只是完成甚至超額完成預算目標的一個基礎，要真正實現預算責任主體自發努力超額完成預算目標，還需要制定一種制度激發員工為自己而干的動力，也就是員工希望做得更多、更好，以致超越無限。實現這一愿望所要構建激勵機制就是累進分配制，簡而言之，累進分配制就是工資的增長必須超過效益的增長。歷史地看，我們一直強調工資的增長不得超過效益的增長，也就是當效益增長百分之一時，工資的增長不得超過百分之一，效益增長的越快工資增長的越慢，這稱之為“鞭打快牛”現象。在這種分配機制下，它不僅不能帶來激勵效應，相反，所帶來的是當效益增長到一定水平時，人們就不再持續提高效益水平。在預算管理的條件下，每一個責任主體完成的預算責任指標越多，得到的工資就越高。只有工資的增長超過效益的增長，每個責任主體才會自愿地去追求更高、追求更好，以致無限。不難看出，采取工資的增長必須超過效益增長的激勵機制，每個責任主體追求更高、追求更好是不受到任何限制的，恰恰相反，它具有無限的可超越性，這才是激勵機制的本質。將這一激勵機制與每個責任主體的預算責任指標相結合，就會得到這樣的機制效果：一方面，每個責任主體所承擔的預算責任指標是最低標準，必須予以完成，只有每個責任主體都完成了這一最低標準的最低責任指標，才會享有最基本的個人利益；另一方面，由于累進分配機制的激勵效應，又使得每一個責任主體都有著內在的超越預算責任指標的沖動，通過不斷地追求卓越，即使得責任主體分享的收入不斷增加，個人利益得到實現，這就很好地規避了預算松弛的發生。所以，規避預算松弛不利影響的方法是實現預算管理從最高預算標準向最低預算標準轉變以及實行累進分配制，這稱之為預算管理機制上的轉變。

上述四點的內在邏輯是：首先，需要從預算管理思想上進行轉變，從責任導向向利益導向轉變是規避預算松弛不利影響的觀念前提，管理者需要意識到預算不是一種責任控制的管理手段，而是一種可以實現更多個人利益的激勵機制；其次，在轉變思想的基礎上，需要對預算管理體制進行轉變，從集權管理體制向分權管理體制轉變是規避預算松弛不利影響的體制條件，在分權管理體制下，員工的積極性才會被激發，才會有為自己而干的意愿；最后，有了管理體制的支持，需要對機制進行創新，從最高預算標準向最低預算標準轉變將使得個人的最基本利益能夠得到保障，同時，也會實現企業最基本的預算目標，而累進分配制則是激勵的引擎，它使得每一個責任主體都有著內在的超越預算責任指標的沖動，并不斷地追求卓越。綜上所述，規避預算松弛的不利影響需要從上述四個方面進行改進。

總之，產生預算松弛的原因眾多，幾乎都可以歸結為人的因素和制度的因素，如何解決個人利益問題以及采取何種制度來激勵和約束人的行為將是解決預算松弛乃至預算管理中各種問題的不二法門。●

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