附件2 城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋與城鄉統籌發展：對政府支出責任的影響

附件2 城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋與城鄉統籌發展：對政府支出責任的影響

農業轉移人口市民化與城鄉統籌發展，是新時期我國新經濟發展方式的兩個核心要素，對政府支出責任調整均會產生影響。課題組調查顯示，農民工市民化和統籌城鄉發展，并非全部涉及政府支出，有的則更多涉及制度變革；解決問題的思路不同，對財政形成的壓力迥然有別。成都市統籌城鄉發展改革取得成功經驗，具有比較突出的借鑒意義。黨的十八大報告明確提出，要努力實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，推動城鄉發展一體化，并將解決農民工市民化和“三農”問題提升到制度變革層面來謀篇布局，提出，要促進城鄉要素平等交換，這就從理論上打破了要素領域長期存在的城鄉“二元”結構，實現了理論新突破。要科學處理農民工和“三農”問題中的制度變革因素與政府支出責任，善于發揮制度變革的關鍵性作用，做到多策并舉，務求實效。

財政支出責任；城鎮基本公共服務；城鄉統籌發展；農業轉移人口

一、農業轉移人口市民化與城鄉統籌發展是我國新經濟發展方式的兩個核心要素

(一)城鎮化本質是農民生產方式的工業化和生活方式的市民化。

城鎮化的實質，是實現農民生產方式的根本轉變，由傳統的農業生產方式進化、提升為現代化的工業生產方式。伴隨著農業生產方式的進化，農民的生活方式也由自給自足的小農生活，逐步轉變為依靠工資收入、經營收入和社會保障為主要收入來源的市民化生活方式。這個過程就是城鎮化過程。

1.工業革命是人類歷史上空前絕后、人為的、野蠻殘酷的城鎮化過程。在漫長的人類歷史長河中，城鎮化在絕大多數時期是一個自然演進的歷史過程。它的發展和演變，實質就是城鎮本身的一部成長史。然而，19世紀后半葉的工業革命，在人類歷史上卻創造了人為推動城鎮化加速發展的“新”模式。“羊吃人”的圈地運動，制造了數以百萬計的失地農民，在為工業革命創造浩浩蕩蕩的產業大軍的同時，也在剎那間改變了那些農民原本的生產方式和生活方式。斗爭之殘酷、過程之血腥、手段之野蠻，在人類歷史上空前絕后。

2.中國農業轉移人口市民化，是人類歷史上最大規模的國家城鎮化過程，是世界歷史發展的壯舉。農民工是我國改革開放進程中逐漸成長起來的一支新型勞動大軍，是我國現代產業工人的主體，是我國現代化建設的重要力量。農民工隊伍的產生和壯大，不僅對實現我國工業現代化直接做出了重要貢獻，而且對改變我國農村面貌也做出了特殊貢獻，成為改革開放以來推動我國經濟發展和社會變革的巨大社會力量。

盡管現階段我國尚沒有形成規范、成熟、穩定的農民工統計制度，無法詳細獲知農民工準確的數量規模和結構特點，但是，根據國家統計部門、農業部門等相關政府部門的典型調查，以及專家學者的相關研究，均表明，我國現階段農民工數量龐大，在不同的歷史階段均呈現出較快的增長趨勢。據國家統計局調查，*國家統計局每年都對全國31個省(自治區、直轄市)6.8萬個農村住戶和近7100個行政村進行抽樣調查，調查口徑為本年度內在本鄉以外的地域就業1個月以上的農村勞動力。2009年統計樣本擴大。國家統計局《2009年農民工監測調查報告》數據顯示，2009年度全國廣義農民工總量為22 978萬人，其中，外出農民工14 533萬人，占63%；在本鄉鎮以內從業6個月以上的本地農民工8445萬人，占37%。我國外出就業農民工數量從1983年的約200萬人，增加到2009年的1.45億人，26年間增長了近73倍，年均增長18%左右；外加20世紀80年代以后出生的、年滿16周歲以上的1億多新生代農民工，*目前，我國20世紀60～70年代“嬰兒潮”時期出生的進城務工農民工已步入中年，并逐步退出城市，他們的子女開始成為農民工的主要構成，稱為新生代農民工。現階段我國農民工總規模將超過2.45億人。據國家統計局2012年1月發布數據，2011年，全國居住地和戶口登記地所在鄉鎮街道不一致、且離開戶口登記地半年以上的人戶分離人口達2.71億人，其中，人戶分離人口中不包括市轄區內人戶分離的流動人口達2.3億人。可見，我國農民工人口規模之大，實為世界歷史之罕見。

從生產方式層面看，農民工是現代中國的農業轉移人口，他們的生產方式已經從傳統農業生產領域轉移到現代工業生產領域，實現了生產方式的進化和提升。

在就業領域方面，制造業和建筑業是農民工的主要就業領域，服務業就業比重也在不斷上升。*國家統計局《2009年農民工監測調查報告》數據顯示，在外出農民工就業結構中，制造業領域就業占39.1%，建筑業領域占17.3%，服務業占11.8%，住宿餐飲業和批發零售業各占7.8%，交通運輸倉儲郵政業占5.9%。隨著我國產業結構升級、城市化發展、農民工教育培訓的強化和新生代農民工文化素質的不斷提高，未來農民工的就業結構、就業方式都將繼續發生變化，雖然工業和建筑領域仍會繼續成為農民工的主要就業領域，但是，餐飲、娛樂、新型服務業等第三產業必將成為更多農民工就業的重要選擇。

在農民工就業的穩定性方面，調查顯示，*國務院發展研究中心課題組2010年調查表明，農民工在目前企業就業的平均時間已達4年，30%的農民工在5年以上，10%的農民工在10年以上。參與調查的農民工中，57.9%近3年沒有更換過單位，22.8%只換過1個單位，20%更換過2個以上單位。農民工在就業單位也日趨穩定。當前，我國農民工已經占據流入地各類“臟、險、苦、累”工作崗位的絕大多數，制造業、服務業工作崗位的大多數，其就業崗位已經從最初的臨時性、補充性崗位，向各行各業、各類崗位擴張，就業穩定性顯著提升。

3.中國農業轉移人口市民化過程，是人類歷史上首次由自發走向自覺的國家城鎮化戰略行動，是人類文明發展的重要體現。

(1)中國農業轉移人口的市民化過程，關鍵在于實現與農民工生產方式提升相匹配的生活方式的轉變。現階段，中國農業轉移人口市民化仍“在路上”，農民工的生活方式正在“蛻變”過程當中。

流動“家庭化”和居住地的穩定性、長期化趨勢明顯。國家統計局《2009年農民工監測調查報告》顯示，2009年，舉家外出農民工2966萬人，占全部外出就業農民工(14 533萬人)的20.4%。國務院發展研究中心課題組2010年調查數據也表明，目前，舉家外出農民工占25%；在已婚農民工中，與配偶同在一城打工的占51%，與配偶在同一單位工作的占18%；在有子女的農民工中，子女在自己務工城市的占46.1%，在配偶務工城市的有4.9%。同時，農民工在現居住地穩定居住的時間逐年增加，返回戶籍地老家的次數逐年減少，相當一部分已經成為事實“移民”。國家人口計生委2009年7月對北京、上海、深圳、成都、太原等地47 461名流動人口的調查表明，勞動年齡人口平均在現居住地停留時間為5.3年，半數停留時間超過4年，也有18.7%的農民工停留時間超過10年。

工資收入增長較快，但總體水平仍然很低。國家統計局的調查數據顯示，我國外出農民工月平均收入已由2005年的872元提高到2009年的1417元，年均增長12.9%。但是，農民工工資收入總體仍然很低。2009年，農民工月平均收入只有全國城鎮單位就業人員平均勞動報酬的一半，與城鎮職工的收入差距有繼續擴大之勢(2005年，這一比重接近60%)。農民工月收入水平主要分布在800～1600元之間，高收入比重很低。*調查數據顯示，2009年，外出農民工月均收入水平在600元以下的占2.1%，600～800元的占5.2%，800～1200元的占31.5%，1200～1600元的占33.9%，1600～2400元的占19.7%，2400元以上的占7.6%。

消費水平偏低，消費結構比較落后。國務院發展研究中心課題組2010年調查數據表明，2009年，參與調查的農民工月均家庭純收入約2310元，而其月均生活費用支出約為1243元，占月均家庭純收入的54%；扣除社保支出后的消費支出約為1100元，只有城鎮居民的37%(城鎮居民家庭月均消費支出為2953元)，農村居民的83%(農村居民家庭月均消費支出為1324元)。受到收入水平較低、尚無法平等享受城鎮基本公共服務等綜合因素的影響，目前農民工的消費結構仍然比較落后。據國務院發展研究中心課題組調查，2009年，農民工消費支出中食品支出月均為540.32元，占其月生活費用支出(扣除社保支出后，下同)的49%，恩格爾系數既高于城鎮居民(36.5%)，也高于農村居民(41%)；居住支出月均為214.60元，占其月生活費用支出的19.5%，也高于城鎮居民(10.2%)相應比重。其余支出依次為：日常生活支出、社會保險個人繳費支出、交通支出、醫療和通訊支出，相應支出均低于城鎮居民平均水平。

居住狀況較差，對住房保障需求強烈。國家統計局《2009年農民工監測調查報告》顯示，*調查顯示，居住在雇主或單位提供宿舍的農民工占33.9%，在工地或工棚居住的占10.3%，在生產經營場所居住的占7.6%，與人合租住房的占17.5%，獨立租賃住房的占17.1%，另有9.3%的農民工在鄉鎮以外從業但每天回家居住，僅有0.8%的農民工在務工地自行購房。外出農民工的居住條件以雇主或單位提供住房為主，四成農民工的雇主或單位不提供住宿也沒有住房補貼。國務院發展研究中心課題組調研發現，大多數農民工居住面積不足7平方米，配套設施不完善(無衛生設施、無獨立廚房)，居住條件差。而且，隨著城市邊緣不斷向遠郊區擴展，農民工的居住成本和通勤成本也快速上升。同時，四成農民工有在務工地定居并成為當地市民的愿望，對保障性住房需求非常強烈。*調查發現，2010年，44.2%的農民工期望能夠購買經濟適用房或者兩限房，12.3%的農民工期望申請廉租住房或者公共租賃房，兩者合計達到57%。即使對于想回家鄉城市(城鎮)定居并成為市民的農民工，也有31.6%的人期望購買經濟適用房或者兩限房，5.8%的農民工期望申請廉租住房或者公共租賃房，兩者接近四成。

(2)農民工市民化已經上升為中國城鎮化戰略的重心。為農業轉移人口提供與其生產方式提升相匹配的生活方式，在中央和各級政府層面，正在由自發狀態上升到自覺狀態，并最終提升為新時期中國的國家戰略。

基本社會保障制度的全社會覆蓋為城鎮化加速發展創造了條件。2011年10月28日，隨著《社會保險法》的頒布實施，我國基本社會保障在制度層面實現了全社會覆蓋，為加快農業轉移人口的市民化過程建立了重要的制度性基礎。

據《我國宏觀稅負研究》課題組多地調研，*課題組通過案頭調研與實地調研相結合的方式對農民工市民化的財政支出影響進行了典型調查。案頭調研從全國東中西部分別選取了部分省市，并根據分析需要，在每個省份又分別選取了部分地市和縣區，包括：山東省、濟南市、章丘市；北京市；湖南省、瀏陽市；重慶市和重慶市的萬州區。實地調研部分，7月16～22日、8月7～11日，9月10～11日，課題組深入廣東省惠州市、四川省成都市、山東省青島市調研城鎮化過程中與農民工市民化、城鄉統籌發展有關的政府財政稅收問題。調研范圍具體包括：廣東省；廣東省惠州市；惠州市惠陽區、惠陽區新圩鎮、惠陽區鎮隆鎮；惠州市惠東縣、惠東縣黃埠鎮、惠東縣吉隆鎮、吉隆鎮平政村；以及異地務工人員比較集中的大型企業和外來人口集中居住區：惠陽聯想科技園生產基地、南旋紡織廠、黃埠鎮員工村。四川省成都市、成都市經濟技術開發區、龍泉驛區大面街道龍華社區；成都市雙流縣、黃甲街道黃瓦小區集中居住區、三星鎮南新社區、籍田鎮地平新家園，黃龍溪鎮，以及部分農戶。山東省青島市、青島海信集團。調研分析參見相關調研報告，本報告將綜合運用相關調研結論。目前，我國城鄉居民基本養老保險制度正在走向統一，農民工基本養老保險問題呈現出多種解決渠道，其基本養老保障已不存在制度障礙；除了參加企業職工基本養老保險制度的農民工以外，目前其他城鄉居民養老保險基礎保險金待遇已經實現基本統一，我國基本養老保險制度實現全面覆蓋。

城鄉居民基本醫療保險制度全面走向統一，農民工的基本醫療保險問題可以通過多種渠道加以解決；除了參加城鎮職工基本醫療保險的農民工以外，目前農民和城鎮居民所享受的基本醫療保險財政補助水平已經實現基本統一。

目前，我國失業保險制度對農民工實行不繳費、低待遇的保險政策；雖然在某些方面仍有待于進一步完善，但是，我國工傷保險制度也日益重視對農民工合法權益的保護，在工傷認定、保險待遇方面逐步與城鎮職工實現一致。

以上這些，都為順利實施農民工市民化創造了重要條件。

黨的十八大明確將推進城鎮化作為新時期國家經濟結構調整戰略的重點。十八大報告明確提出，將推進經濟結構戰略性調整，作為新時期加快轉變經濟發展方式的主攻方向，把推進城鎮化作為四個重點之一，大力解決制約經濟持續健康發展的重大結構性問題，并將加快改革戶籍制度，有序推進農業轉移人口市民化，實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋作為推進城鎮化的重點。這標志著，努力實現農民工生產方式與生活方式的統一，在現代中國，已經上升為一種蘊含著理論自覺、有意識的國家戰略行動，為世界歷史所首創，是現代中國以其強大的國家力量推動人類文明發展進步的重要體現。

(二)統籌城鄉關鍵在于土地等城鄉要素按照市場原則平等交換。

與農業轉移人口市民化問題主要提升其生活方式不同，統籌城鄉發展將同時涉及農民的生產方式提升和其生活方式進化，市民化主要涉及政府的財政支出責任，而“三農”發展將更多涉及農村制度變革。

2005年，黨的十六屆五中全會提出建設社會主義新農村的戰略任務，基本思路主要框定在政策扶持層面；2012年，黨的十八大將促進農村發展納入到城鄉發展一體化戰略軌道，并開始注重從農村制度變革層面謀篇布局，實現了促進“三農”發展從政策扶持到制度設計的本質提升。

1.解決“三農”問題，根本在于持續推動農業生產方式變革。新農村建設以來，全國各地廣泛組織開展了新農村模式的探索，在不同的新農村建設階段上，形成了各具特色的新農村建設基本經驗。

在新農村建設的初期階段，各地主要進行試點探索，出現了一批以地域命名的新農村建設模式，比較具有代表性的如：蘇南模式、東莞模式、溫州模式、贛州模式、徐聞模式、趙莊模式等。

在新農村建設的第二階段，各地主要圍繞特色發展進行設計，如東部地區的工業發展型、特色產業型、商貿流通型、旅游產業型、城鎮推動型；中部地區的政府推動型、“一村一品”發展型、勞務經濟型、鄉鎮企業型；西部地區的村企互助型、農業產業帶動型、特色產業發展型、第三產業服務型、生態建設型、移民搬遷型等。

在新農村建設的第三階段，新農村建設朝著多元一體化發展。黨的十八大報告也已明確提出，城鄉發展一體化是解決“三農”問題的根本途徑，從而將新農村建設的基本模式以黨的報告的形式固定下來。

總結我國新農村建設的基本經驗，從促進農村發展的基本手段上看，根本在于持續推動農業生產方式的變革。無論各地新農村建設經驗多么不同，背后的發展動力均是現階段我國的工業化、城鎮化、市場化和現代化，核心是農業生產方式的提升。提升農業生產方式，是實現農村生產發展、農民增收的根本途徑。

2.土地等城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置是城鄉發展一體化的關鍵。新中國成立以來，我國對農村的治理基本采用了“劃域而治”的治農理念，城鄉“二元”經濟社會結構長期發展，沒有得到根本改變。

計劃經濟時代，我國城鄉關系基本是農業支援工業、農村支持城市；改革開放以來，國家涉農政策基本立足于“幫扶”層面，倡導工業反哺農業、城市支持鄉村，財政涉農支出逐年都有較大幅度提高。尤其是新農村建設戰略任務確立以來，解決“三農”問題取得新進展，基本公共服務均等化逐步向農村延伸，新農保、新農合等社會保險法律制度覆蓋全國，農村面貌發生很大變化。但是從實際效果看，“幫扶”思維并未根本改變我國的城鄉差距，而且仍存持續拉大趨勢。

實踐證明，長期以來“劃域而治”的治農理念，難以真正撼動我國的城鄉二元結構；市場經濟體制下，“幫扶”思維也不是解決我國“三農”問題的有效方法。土地資源、勞動力資源、工農產品等城鄉之間的不平等交換，從根本上遏制了我國的農村發展；我國的城鄉“二元”結構，從根本上是制度“二元”，并非是單純的財政責任問題，“幫扶”思維難顯實效。

十八大報告在處理工農、城鄉關系方面取得了理論新突破，明確提出，“加快完善城鄉發展一體化體制機制，促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系”。這觸及了我國城鄉“二元”結構的實質，為新時期徹底打破工農、城鄉界限，實現要素平等，推進基本公共服務均等化，振興農業和農村，奠定了理論基礎。

3.統籌城鄉發展應當充分尊重農民自主權。全民所有制和農村集體所有制是我國公有制的兩種具體形式，兩者在憲法地位上權利義務完全平等，是我國社會主義公有制的根基。但是，長期以來，我國在處理兩者之間相互關系的具體實踐中，全民所有制侵害農村集體所有制利益的現象時有發生，尤其是在涉及土地等重要生產要素領域，制度侵害與實物侵害并不鮮見，“二元”結構之所以愈演愈烈，幾成“板結”之勢，制度侵害是源頭。

統籌城鄉、完善城鄉發展一體化體制機制，絲毫并不意味著農村集體所有制自然消失，在法律層面，它仍然是一個獨立的經濟和法人組織，具有完全的行為自主權，任何人和任何組織都不得非法剝奪其自主行為權利，必須充分尊重和保護農民的自主選擇權。

二、農業轉移人口市民化與城鄉統籌發展存在的問題

現階段，我國在解決農民工市民化問題上存在理論誤區，財政政策在支持農民工市民化和支持中西部與欠發達地區發展方面存在矛盾與沖突，制度層面的設計在很大程度上影響著國家財政的支出責任，單純的財政“幫扶”思維，對于有效解決“三農”問題難有出路，必須走改革與發展之路，注重制度變革，有效化解矛盾，重新構建新型工農、城鄉關系。

(一)理論誤區：農民工市民化的相關支出，是財政應當承擔的“支出責任”，而不是政府為此多付出的“成本”。

目前，我國正在研究制定“十二五”時期國家城鎮化發展規劃，相關調研和規劃制定工作正在緊張進行。文本起草過程反映，我國對農業轉移人口市民化問題認識尚不到位，對農民工市民化與建立基本公共服務機制存在某些理論偏差。

《城鎮化規劃專題調研工作方案》中，“專題一：農民工市民化與基本公共服務機制”中的第四項調研內容為：“(四)農民工市民化成本分擔機制”，其中的“成本分擔機制”概念(社會上的相關研究也大多使用這種概念)，實質為“財政支出責任分擔機制”，相關支出并非是政府因為農民工市民化而多付出的“成本”，也不是這種“成本”在各級政府之間的“分擔”，而是各級政府在“財政支出責任”方面的劃分與調整。因而，這種思維存在著嚴重的理論錯誤。

1.農民工市民化的相關“支出”，并非是政府多付出的“成本”。作為勞動力資源，很大一部分農民工長期工作、生活在城市，為國家建設和城市發展做出了巨大貢獻，直接創造了巨量的GDP。但是，受制于我國長期所實行的嚴格的戶籍管制，以及附著在戶籍制度之上迥然不同的社會福利制度的影響，他們往往與城市居民“同工”卻不能“同酬”，承受著“低工資”和“低福利”的不公平待遇。“低工資”、“低福利”直接增加了雇主的利潤，這種被人為壓低了的工資福利待遇，通過國家的稅收制度和企業的利潤分配機制，最終被轉移到了政府財政和雇主手中。因此，給予農民工正常的市民待遇，只是矯正這種被人為扭曲的收入分配關系，是對政府財政和企業利潤的再調整，對此，決不能認為是政府為此多付出的“成本”。

2.農民工市民化過程，不能適用市場化的“成本—收益”原則來衡量。按照市場交換原則，“成本”對應于“收益”。如果“農民工市民化”屬于政府為此多付出的“成本”，那么，在這一交換過程中，政府的“收益”是什么？是即將被“市民化”了的“農民工”本身嗎？

在我國現階段，作為勞動力資源的“農民工”，顯然不能作為一種商品。如果一定要找到這一過程所對應的“收益”的話，那也一定是農民工對國家經濟發展做出的貢獻。然而，作為仍然貼著“農民”標簽的農民工，實際上已經長期工作生活在大大小小的城市，為國家發展一直做著自己的貢獻。因此，從這點上來說，實施“農民工市民化”，只是還給他們應得的然而卻是遲到的那份“報酬”，是社會收入分配關系的合理化調整。

3.基本公共服務均等化，只是政府基于“公平正義”原則而進行的政治經濟安排，而并非是通常的市場交換行為。如果硬要說這是一種“交換”的話，那么也是農民工以自己的“低工資”、“低福利”待遇向國家繳稅、在雇主賬戶里儲蓄在前，現在只不過是一種事后的“返還”、“兌現”而已。因此，“農民工市民化”的有關支出，在政府之間不是一種“成本分擔”，而是一種政府財政分配的調整機制。

(二)現實矛盾：支持流出地區發展與支持流入地城市發展。

這個矛盾來源于農民工的流動規律與支持落后、偏遠地區發展的國家戰略之間的沖突，主要體現在財政轉移支付制度的設計層面。

1.農民工從落后地區向發達城市流動的市民化規律，要求中央政府應當更多關注流入地城市政府的城鎮化財政需求。中西部欠發達地區的農民工轉移到東部發達地區、西部欠發達地區的農民工轉移到中部地區，以及區域內部落后地區的農民工轉移到發達地區，各地區農民工轉移到全國一線城市，是農民工市民化的基本規律，而中央財政支持中西部欠發達地區、落后地區發展是一種國家戰略，兩者截然相反的流動方向，給科學安排財政支出、尤其是財政轉移支付帶來困難。

除住房保障等更多涉及制度性因素外，現階段與農民工自身利益直接相關的子女義務教育、基本社會保障等基本公共服務，各省內部城鄉之間的差別已經大為縮小。問題的關鍵是，流入地政府缺乏相應的配套資金，專項用于解決流入人口的市民化問題，尤其是對于接納跨省流動人員，實現跨省流動農民工的市民化，流入地政府財政力不從心。

據《我國宏觀稅負研究》課題組調查，對于“跟隨父母或者監護人在非戶籍所在地工作或者居住的學生入學”、進城務工人員隨遷子女義務教育問題等，按照“流入地負責”原則，在各省內部的制度安排上已經不存在大的問題，基本都作了“在居住地就近接受義務教育”的規定。其中的問題則主要集中在現行公共教育經費轉移支付方式不合理，加大了流入地城市政府的財政支出壓力。

“基礎養老金全部由中央及以下政府出資補助”為農民工市民化創造了良好條件，問題關鍵在于，現行的財政轉移支付制度不適應城鎮化加快發展的基本需要。發達地區在城鄉居民的基礎養老金補助方面，要更多依靠自有財力，但卻面臨來自于欠發達地區的數量龐大的農民工市民化安置壓力，在農民工的基礎養老金無法順利從戶籍地跨省轉入到流入地，而又不能得到中央政府相應的轉移支付情況下，流入地城市政府的財政支出壓力必然加大，從而大大影響其解決農民工市民化的積極性。

2.財政對新農保、新農合補助水平的地區差異，流出地政府限制財政補助轉出，均會挫傷農民工在戶籍地參與基本社會保障制度的積極性。在養老保險方面，一是現行居民養老保險統籌層次低，限制了農民工跨省流動。對于那些已經在戶籍地參加了新農保或者城鄉居民養老保險的農民工來說，在跨省流動時，養老關系和個人賬戶尚難以轉接；在省內跨地區流動時，雖然養老關系和個人賬戶能夠轉接，但是由于基礎養老金并不能隨轉，流入地政府就沒有積極性接受。二是中央對新農保的財政補助地區之間差異很大，抑制流入地城市政府接納農民工的積極性。現階段中央財政在對基礎養老金的補助比例方面，對欠發達地區補助比例高，而對發達地區補助比例低。目前，中央財政對西部地區補助80%，對中部、東部分別補助60%和40%。

同時，由于新農保和城鄉居民養老保險由參保人自愿參加，缺乏強制性，導致事實上將會有相當數量的農民工并未返回原籍參加養老保險，如果這部分農民工更多地來源于欠發達地區，那么，中央財政為此應當結余相當規模的已經承諾的財政補助支出。

我國現行基本醫療保險制度顯著的地域性特點，是農民工市民化過程中最大的現實困難。由于“新農合”在本質上屬于合作醫療制度，對于在原籍已經參加了“新農合”的農民工來說，要在流入地實現市民化，不僅個人原先的繳費和各級政府的財政補助無法轉出，而且還要在流入地重新增加個人繳費和各級財政投入，這不僅涉及財政轉移支付方式的調整，同時還會增加政府投入規模。對于尚未參加任何一種基本醫療保險制度的農民工來說，它會增加流入地政府的財政投入責任，需要中央財政或者省級財政給予更多的財政支持。

3.轉移支付更多關注落后地區、流入地政府缺乏相應配套來源，兩者共同導致現階段相當部分農業轉移人口的子女義務教育和基本社會保障落入空檔。以子女義務教育為例，對于跨省流動的農民工，尤其是從中西部地區流動到東部地區，或者從西部地區流動到中部地區的農民工來說，在流動的過程中，如果不能在其居住城市較好地解決其子女的義務教育問題，那么，這在客觀上會直接減少中央財政按照國家義務教育法律規定所應當承擔的公共教育支出責任。因為按照現行義務教育經費保障操作方案，相關費用減免資金均是按照學校在校學生數量，中央財政對西部地區承擔80%，對中部地區承擔60%，而對東部地區承擔40%。由于流動過程中的農民工子女，更多是由不發達地區向發達地區流動，離開了其原來的戶籍地，中央財政對公共教育的實際投入就會因此而大大低于按照戶籍因素所應該投入的規模。另一方面，由于流入地省份經濟一般較為發達，所能夠獲得的中央財政減免資金補助比例較低，如果農民工子女義務教育減免資金完全依賴流入地政府解決，那么，在不相應調增中央財政給予發達地區補助的情況下，流入地城市政府財政支出壓力就會不斷上升，不利于調動流入地政府有效解決這一問題的積極性。對于省內跨地市或者跨縣區流動的農民工，類似的矛盾和問題同樣存在，仍然表現為作為上級政府的省級政府或者地市級政府的義務教育投入規模不足，相應加大了流入地城市政府的財政支出壓力。

新農保的基礎養老金財政補助、新農合的基本醫療保險財政補助，中央和地方政府中的上級政府，均采用與子女義務教育中央財政減免資金差別化補助相類似的辦法，對下級政府實施轉移支付，給比較發達的流入地政府帶來了巨大的財政壓力，挫傷了其有效解決農民工基本社會保障的積極性。事實上，戶籍制度改革遭到地方政府反對，正是這種矛盾激化的結果。農民工在戶籍地參與基本社會保障制度積極性受到抑制，地方政府因財政利益分配不合理抵制戶籍制度改革，兩者共同導致現階段相當部分農業轉移人口的子女義務教育和基本社會保障落入空檔。因此，雖然社會保障在制度層面已經實現全面覆蓋，但距離事實上的人人真正享受了社會保障還存在不小的距離。

(三)實現路徑：制度變革與財政責任。

現階段，我國在解決農民工市民化和化解“三農”問題方面，過多期望財政在相關領域發揮更大作用，甚至奢望財政能夠“大包大攬”。財政更多承擔支出責任無疑至關重要，但是，盡管如此，由于制度設計不同，對財政所構成的壓力將迥然不同。我國社會主義公有制比西方資本主義國家具有明顯的優勢，國家對制度的改革與調整始終擁有主動權。制度設計不同，財政責任迥異。

1.現行解決農民工市民化和“三農”問題的思路基本囿于“術”的層面。“三農”問題，更多涉及制度變革。市場經濟體制下，我國農業、農村和農民并非必然就是弱勢產業、落后地區和弱勢群體。多年來，支農惠農政策雖然產生了顯著效果，但是還不足以根本改變我國農村面貌。主要原因在于，目前我國城鄉二元結構，事實上也是市場體制的二元結構，我國的市場經濟體制，在城鄉區域上長期以來是分割的，土地、勞動力等農業基本生產資料在制度層面是被人為封閉的，城鄉建設用地同質不同權、城鄉勞動力同工不同酬、工農產品同用不同價等，都是市場區隔的典型寫照。

繼續沿用舊的思維注定難有出路。當前，對“農民”變“市民”政府所要付出的所謂“成本”的各種計算，不僅有違政治經濟學常識，而且這種將高度復雜的經濟社會問題簡單歸結為單純的成本核算問題的做法，也是教條的。

無論是人均50萬元、30萬元，還是人均10萬元、8萬元(全國各地的不同測算和相關領域的研究，對農民工市民化的所謂“轉換成本”給出了各種各樣的答案)，2億多農民工的所謂轉換“成本”都將是天文數字，給政府財政造成的支出負擔將是毀滅性的，不僅無助于解決問題，而且也會大大挫傷改革發展的信心和勇氣。

這種簡單化的思維忽略了以下重要事實：農民工市民化所需要的相關支出，已經蘊含在了他們所給國家創造的GDP里面，同時也已經通過其“低工資”、“低福利”待遇提前繳給了國家、存儲在了企業的利潤里面；社會保障制度的全社會覆蓋，實際上已經產生了國家對全體公民的承諾性負債，無論農民工是否能夠市民化，國家對其基本社會保障都具有相應的財政支付責任；無論這些支出數額多么龐大，它們最終還是要來源于勞動力增長所促進的經濟增長，從而產生的國家財力增長；農民工隨遷子女義務教育的所謂“成本”，只是按照我國義務教育法，由于人口資源增加，國家必須要增加的義務教育投入，并不因為農民工市民化就會增加，也不因為農民工不能市民化就會減少(兩者之間的差異僅在于，在農村建立校舍與在城鎮建立校舍之間的成本差異)；保障性住房在我國社會主義公有制制度下，更具有制度設計層面的優勢，它不是單純的財政問題，市場機制也能發揮一定功能；市政公共設施、城市管理費用等是公共決策的結果，并非與每個新增人口直接相關，也不直接取決于農民工的“市民化”過程，即使在發達的西方社會，這也屬于“用腳投票”的范圍；即使農民工市民化過程，需要國家財政承擔部分支出責任，具有某種償還歷史欠賬的含義，但也必須看到，這種償還并非“一次清償”，也不是簡單化的財政收支核算，它本質上屬于國家長期發展問題，根本要靠發展和制度設計。要看透這個理論實質。

2.制度變革進一步突破令人期待。黨的十八大對推動城鄉發展一體化提出總體要求，將解決農民工和“三農”問題提升到制度變革層面來認識，實現了理論新突破。

報告從制度、戰略層面來認識我國現階段的農民工和“三農”問題，得到了廣大農民朋友的衷心擁護，農民工黨代表在十八大討論會現場激動地含淚吟詩，盛贊這一關系廣大農民工和全體農民切身利益的戰略決策。透過字里行間，也可以看出，國家在制度層面解決“三農”問題，將會是逐步和循序漸進的，后續制度設計仍令人期待。

制度變革給人希望。十八大明確提出，“促進城鄉要素平等交換”，這就從理論上打破了要素領域長期存在的城鄉“二元”結構，促進城鄉要素按照市場原則平等交換，將現行相互區隔的城鄉要素市場進行了統一，有利于農村要素公平參與市場競爭，成為平等的市場主體。同時，也應看到，農村集體所有制組織最重要的生產要素——土地要素，卻仍然被排除在“平等交換”的市場體制之外。

關于農村集體所有制組織對于土地要素的權益，十八大提出，要“改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例。”這是個有效保障農民共享改革成果的新的重大舉措，對于維護農民權益無疑是個巨大進步。同時，也可以看出，這里的“促進城鄉要素平等交換”，是不包括城鄉土地的平等交換的；農村土地，尤其是農村建設用地，也是無法與城鎮國有土地進行平等交換的；農村集體所有制組織所擁有的建設用地，要獲得交易的部分權益，只能通過國家征地制度予以安排。

總體看，盡管制度弊端并未根治，但是，它也朝著最終打破城鄉“二元”制度結構向前推進了一大步，后續改革值得期待。因此，建立市場公平交易原則上的國家征地制度，仍然成為我國較長時期的改革方向。農民和農村集體所有制組織完全享有其土地要素全部增值收益，不僅是憲法賦予農民和農村集體所有制組織的平等權利，而且也是徹底消除我國城鄉“二元”結構的根本出路，既可以從根本上振興農村經濟，也可以減輕國家財政壓力。

十八大朝著全面認可農民的市場主體地位向前推進了一大步，后續改革令人期待。十八大明確提出，“加大強農惠農富農政策力度，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。”可以看出，貫穿于城鄉發展一體化戰略的政策思維，基本延續了長期以來，國家在處理城鄉、工農關系中的“幫扶”思想；對于“讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果”的態度，國家是明確的、堅定的；對于在市場經濟體制下確立農民的平等權利，是一個巨大進步，應當充分肯定。

“讓廣大農民……”一句，深刻地勾勒出了長期以來國家對待農民的態度，深刻反映了我們的治國理政實情。“農民”，在我們這個社會主義國家的政治經濟生活中，能有什么樣的發展前程，能享有什么樣的權益，能得到什么樣的現代化成果，需要靠國家來決定；“讓”得多少才能“分享”多少。從這個角度看，長期以來，我國實際上一直在用“幫扶”政策，來取代農民的市場主體平等地位。實踐看，單純的“幫扶”政策，確實難有出路，還是得回到“還權于農民”的制度設計層面，承認農民和農村集體所有制組織平等的市場經濟主體地位。這樣做，我國的農業、農村和農民，就未必是弱勢產業、落后地區和弱勢群體，不僅不會給財政造成壓力，相反，還有可能成為國家的重要財源，并為間接化解農民工市民化的巨大壓力，發揮重要作用。

3.農民工市民化與統籌城鄉發展應當把握“有序性”。當前，解決農民工市民化問題和統籌城鄉發展存在急躁情緒，幻想農民工生活狀況和城鄉“二元”結構一夜之間能夠得到實質性改觀，期望通過操作層面的設計可以取得立竿見影的效果。但是，實事求是地看，可以預期，離開戰略層面和制度領域的實質性變革，我國統籌城鄉發展短期內難以取得實質性進展。因為，本質上講，它是國家改革與發展問題，根本還要靠改革和發展的路子有序推進。有序推進農業轉移人口市民化，十八大也已作了明確。

三、農民工市民化與統籌城鄉發展的相關調研

就城鎮化過程中與農民工市民化、城鄉統籌發展有關的財政稅收問題，7月16～22日、8月7～11日，《我國宏觀稅負研究》課題組隨國家發展改革委宏觀院課題組，深入廣東省惠州市、四川省成都市開展調研；9月10～11日，《我國宏觀稅負研究》課題組又赴青島海信集團深入調研。

(一)農民工子女義務教育、社會保險領域存在共性問題。

關于農民工市民化過程中政府提供的基本公共服務情況(課題組對農民工的子女義務教育、基本養老保障、基本醫療保險、失業保險、工傷保險、生育保險、保障性住房等基本公共服務項目進行了重點調研)，與課題組案頭調研的情況基本一致(參見相關調研報告)，說明現階段農民工的子女義務教育、基本養老保險等基本公共服務是在國家統一的制度安排下推進的。

略有不同的是，由于國家在義務教育免除費用財政補助、新農保基礎養老金補助、新農合醫療保險補助等方面，對東中西部采取了不同的補助比例，地區不同，國家補助比例不同，各省一般也沿用了國家層面的轉移支付思路，在各省內部按照好、中、差地區劃分進行差別補助，補助的比例在地區層面存在差異。

關于農民工實際所享受的基本公共服務，所存在的問題基本也是共同的。在最基本的農民工養老保險和醫療保險方面，雖然現階段已經存在多種解決渠道，但是，由于國家現行轉移支付制度設計不合理，各保險品種在跨省、跨市等層面存在轉移接續困難，農民工既無積極性在戶籍地參加社會保險制度，流入地政府也無積極性將他們納入本地社會保險制度，造成農民工享受社會保險制度的實際空檔。這種局面的形成，主因在于各級財政轉移支付制度不合理。

(二)成都市統籌城鄉發展取得成功經驗。

城鎮化是推進國家或地區經濟社會發展的強大動力，自2003年成都實施統籌城鄉發展戰略以來，城市化水平全面提升。2012年8月7～11日，課題組調研主要圍繞“中國城市化發展模式轉型”主題，針對統籌城鄉綜合配套改革中的公共服務均等化、地方財政體制與“土地財政”、城鄉行政建制及區劃調整等問題展開。成都市統籌城鄉發展的基本情況和推進過程參見課題組根據訪談錄音整理形成的附件一——《成都市發展改革委相關負責人談成都市統籌城鄉發展經驗》。總體看，成都市統籌城鄉發展的基本經驗可以歸納為以下幾個方面：

1.統籌城鄉發展，目的在于科學提升農民生產方式。成都市統籌城鄉發展的核心目標，是要最終改變農民的傳統生產方式，而同時還要使農民過上現代化的生活，將“農民”根本變革為僅僅只是一種職業類型，工農之間不再有身份、居住地點和生活方式的差別。應當說，成都市統籌城鄉發展的改革目標，真正刨到了統籌城鄉一體化發展的根子。

成都市的改革試點，基本實現了這一目標。目前，成都市農民的生產方式基本實現了資本化經營，做到了三個集中，即工業向園區集中、農民向城鎮和新型社區集中、土地向適度規模集中。成都市的農村土地適度規模經營，大約有兩種模式：一是在不打破原有家庭承包關系的基礎上，引進龍頭企業，搞大園區、小業主的模式，由專業合作社統一組織，做到統一耕種、統一種子、統一標準、統一銷售等幾個“統一”；二是搞適度的家庭農場，大概三五十畝規模。原來的“農民”，實質上已經轉變為農業工人，除了參加政府的社保制度，享有社會保障，日常收入主要來源于工資收入；部分年齡偏大的農民，有的在社區成為雇員，獲得工資收入；有些不愿意繼續從事農業的農民，在集體建設、農民自身持有股份的商場或者租店經營，或者持股收利，改變了以種養業為主要收入來源的傳統農業生產方式，實現了農業生產方式到現代工商服務業生產方式的進化和提升。

2.“還權賦能”保護農民權益，實施農村產權制度改革。成都市之所以能夠做到從事農業和從事工商服務業之間無差別、農民進城當市民還是繼續維持農民身份留在鄉村完全取決于自身的意愿，而不是社會福利之間的差別，最為關鍵的一點，是農民自己擁有相當數量的資產和財富，而這種資產和財富，來源于集體所有制資產價值的顯性化、人頭量化與可交換性，得益于成都市政府推行的農村產權制度改革。

(1)“確實權、頒鐵證”；“生不增、死不減”。成都市的農村產權制度改革，可以形象地概括為：“確實權、頒鐵證”；“生不增、死不減”，其目的就是要建立一整套權屬清楚、利益相關人固定、流轉順暢的農村產權制度，核心是政府對農民“還權賦能”，朝著消滅城鄉市場“二元”結構、城鄉要素平等交換邁進。它是繼家庭聯產承包責任制改革之后，我國迄今為止在農村所進行的最重要、最深刻、帶有基礎性、制度性變革的改革試點。

“確權頒證”，就是要把農村集體所有制財產分解、量化到集體經濟組織內部所有家庭戶，進行產權界定，并用“權證”的形式在法律層面上把它確定下來，為產權流轉創造實體內容，為農民攜帶自己的資產、而不是“兩手空空”進城市民化打下物質基礎。目前，成都市每個農民家庭戶都有5個“權證”：集體所有權證、農用地使用權證、宅基地使用權證、林權證、房產證；同時，對于不能量化的集體資產，還要折股量化到農民頭上。

“生不增、死不減”，就是要在確權頒證的過程中，在一個確定的時段和時點上，鎖定集體經濟組織成員身份，以后有新增人口分配財產，屬于各個農民家庭內部自己的事情。成都的農民進城市民化，可以做到持股進城。城市居民可以到農村居住，但不能分到宅基地等；如果購買宅基地的話只能具有使用權。即使城市資本把整村土地全部承包，它也只是使用者，土地所有權仍屬于農民。

(2)建立農村產權交易所，促進農村產權交易。“確權頒證”清晰分割農村產權后，成都市政府開始著手破除農村產權交易的制度性障礙，著力促進城鄉要素平等交易，主要做法是，建立農村產權交易所。

一是為農民的宅基地、農村建設用地等土地資源健全完善登記、變更等一系列制度，保證交易雙方的合法權益；二是建立信息平臺，為供需雙方提供服務平臺，建立詢價基礎，發揮市場配置資源的作用；三是建立農村產權交易所，保證供需雙方交易的合法性，及時處理可能產生的一些問題。成都市的土地流轉制度，徹底打破了長期以來城鄉福利體系不對等、不均衡，農民只能將宅基地、農用地作為它的福利保障的局面，借助市場力量，實現了農村集體所有制財產價值的顯性化，使農村資源變成了農民財富，徹底破除了強加在農民頭上的制度歧視。

3.落實糧食安全國家責任，建立耕保基金，使國家、農民各自權責相稱。建立耕地保護基金，就是要全面落實糧食安全的國家責任制，履行國家因為農民保護耕地、耕種糧食、保障了國家糧食安全而應當對農民進行的支付義務，創造條件，讓農民充分行使因為承擔了國家的糧食安全責任而應當獲得支付的權利，從而使國家和農民在涉及糧食安全問題上的權利義務關系相對等。這既是制度層面的重大調整，更是國家和農民相互之間關系的法制化與規范化，對公平處理國家與農民之間的法律關系、實現社會各階層真正平等具有重要參考價值。

成都市建立的耕地保護基金起到了這個作用，徹底消除了長期以來，農民因為生產糧食而實際遭受的國家制度歧視。盡管成都市現行耕保基金標準(基本農田400元/畝、一般農田300元/畝)未必能夠對農民進行足額補償，但是，成都市的耕保基金改革是基礎性、制度性、不可逆的根本變革，它從法理上確立了國家對農民的支付義務(而不僅僅是單純的涉農“幫扶”)，無論政府是否換屆、財政是否寬裕，國家的支付義務不變，體現了真正的社會公平。無論是社會主義國家，還是資本主義國家，保護農民，保護糧食，消滅階層歧視、職業歧視的人類文明是共同的。

成都市的改革率先垂范。目前，國土資源部正在建立全國性的耕地保護基金，蘇州、上海也在仿效。耕保基金在全國范圍內的推廣，可首先以健全制度為目的，低起點起步，全范圍覆蓋，逐步提高標準，從制度上消滅社會“二元”結構。

4.政府搭橋，連接“資本”和“農民”，開放市場，破除財政壓力。

(1)綜合整治農村土地，最大限度節約資源。成都市對農村土地的綜合整治，不僅新增了農地，農村土地得到了相對集中利用，而且還進一步精簡了農村配套基礎設施，提高了土地利用效率，為國家最大限度地節約了資源。

(2)統籌開發城鄉土地。成都市農村土地綜合整治，為城市發展拓寬了空間。通過城鄉統籌，實施“占補平衡”，農村建設用地減少，城市建設用地增加，城鄉發展在土地開發中共同受益。

(3)政府牽線搭橋，開放市場，農民增收，破除財力瓶頸。對于農村土地綜合整治節約出來的農村建設用地，按照市場開放原則，政府牽線搭橋，通過三種方式，實施土地綜合開發：一是農民和農村集體經濟組織自行開發；二是政府居間牽線，開放市場，允許農村引進社會資本，與農民和農村集體經濟聯合開發，開發收益按合同約定進行分成；三是促進“地票”交易，城鄉建設用地指標平等交換，農村建設用地抵頂城鎮社區房地產開發建設成本，多退少補，公平交易，為農村居民進城定居建設足量的居民社區，城市資本獲得可意利潤，市民化的農民用農村建設用地抵頂社區房款仍有富余，財政并未為此承擔額外支出。

成都市農村土地綜合整治，打出了一系列“組合拳”，實現了農民、開發商、政府三方利益共贏，這在統籌城鄉一體化發展具體操作層面具有重要的參考價值。

農民進城居住搬遷順利，不僅在生產方式上得到了提升，而且在生活方式上一步到位完成了市民化。農民在市民化過程中，不僅沒有付出超過自己承受能力的成本，而且家庭財產還有剩余和增長。這主要得益于成都市統籌城鄉發展過程中，通過建立市場機制，促使農民資產價值顯性化，堅持城鄉土地等要素公平交易，實現了農民“持股進城”，開辟了制度創新。

城市資本和開發商發揮了重要作用，促進了建筑業和房地產業的健康發展。成都市統籌城鄉發展引導產業發展和城鄉一體化發展深度融合，為建筑業和房地產業開拓了廣闊的發展空間， 在城鄉一體化發展過程中，促進房地產業在健康的軌道上持續發展。

財政瓶頸有效突破，除基本公共服務投入部分財政資金外，統籌城鄉發展過程中的建設資金并不需要財政過多投入，實現了城鄉一體化發展過程中財政本身的健康發展。成都市的改革試點，有效解決了新農村建設、城鄉一體化發展過程中的資金來源問題，其運用市場機制撬動社會資本積極參與建設的經驗，在新時期的城鄉一體化發展過程中具有重要的實踐意義。

5.充分尊重農民自主權。充分尊重農民自主選擇權，在成都統籌城鄉發展改革試點中，是一條極為重要的基本經驗，必須在新時期城鄉一體化發展過程中給予高度重視。

(1)“確權頒證”過程中，充分信任農民，依靠農民。成都市試點改革中，無論是集體經濟組織成員身份的確定、每家每戶的土地邊界清查確認，還是特殊問題的處理，政府都充分信任和依靠農民，由他們自行選舉成立產權改革議事會(或者由當地德高望重的老年人，如老村長、老書記等直接主持)，按照起點公平、機會均等的議事規則，組織開展產權界定工作。對土地的清查數據，往往要比國土管理部門的數據準確可靠；對有些住戶超面積住房問題，均能夠拿出各方都能接受的解決辦法，及時有效化解矛盾，確保了“確權”過程順利推進。

(2)健全完善基層組織，實施有效基層治理。成都市在統籌城鄉發展過程中，在原有村黨支部、村委會兩個基層組織的基礎上，專門設立村民代表大會、村民議事會和村民監督委員會等村民組織，著力完善了基層組織架構。

村民代表大會作為村的最高決策機構，在其閉會期間由村民議事會作為其決策機構，每個村設5個左右的議員。村委會是執行機構。另外，村還設立村集體經濟組織董事會，村董事由村民代表大會選舉產生。同時，還為村集體資產設立了專門的理財機構。完善的基層組織架構，保證了農民自治、民主和當家做主。

(3)政府以項目資金進行扶持，保障農村基層組織有效運轉。成都市在改革試點中，以項目撥款名義，為每個村撥付20萬～30萬元，扶持村級公共服務和社會管理改革有序推進；對于中央和省專項資金也交由農民自行支配。這樣，既保障了農民的知情權，也保障了農民的參與權和決策權，農民的維權、民主意識得到了提高。一些不穩定因素能夠通過村民議事會及時化解，鞏固和提高了黨在農村中的領導地位。村級治理取得基本經驗后，成都市又逐步將村級公共服務模式推廣到城市社區，提高了城市社區自治和自我管理能力。

除以上課題組對成都市改革試點的經驗總結外，成都市政府對此項改革也有很好的總結，用成都市發展改革委副主任陳紹充的話說，即是：領導重視、宣傳到位，系統謀劃、整體推進，因地制宜、分類推進，尊重民意、農民主體，真抓實干、辦好實事。

(三)廣東“積分入戶”體現市民化過程的有序性。

就農民工市民化過程中的基本公共服務問題，2012年7月16～22日，《我國宏觀稅負研究》課題組隨國家發改委宏觀院課題組赴廣東惠州進行實地調研。

目前，廣東省在全省范圍內組織開展農民工積分制入戶城鎮工作，專門制發相關文件——《關于開展農民工積分制入戶城鎮工作的指導意見》(粵府辦[2010]32號)，在面上總體推動農民工戶籍制度改革。各地市均按照省政府要求，結合本地實際，因地制宜深入推動農民工市民化過程。對比各地的市民化方案，粗細程度也有所差異，反映了各地在推動農民工市民化問題上注重了過程的有序性。課題組在對惠州市進行實地考察的基礎上，進一步對比了中山市的具體做法，認為中山市的具體操作流程更加細化，更具代表性。本報告將以中山市的具體方案為藍本，總體概括廣東省關于農民工市民化“積分入戶”的相關政策。

據調查，中山市異地務工人員積分制管理計分標準由三部分組成，即基礎分、附加分、扣減分，共計26項指標，屬于比較全面但也比較復雜的一個體系。其中基礎分指標包括個人素質、參保情況和居住情況三項內容，包括文化程度、職業資格或專業技術職稱、參保情況、房產情況、辦理居住證年限5項指標；附加分指標包括個人基本情況、急需人才、專利創新、表彰獎勵、社會貢獻、投資納稅、衛生防疫和兒童隨行卡辦理八項內容，合計17項指標；扣減分指標包括違反計劃生育政策和違法犯罪兩項內容，合計4項指標。他們對每項指標規定一定的分值，在此基礎上，對每一類指標賦予一定的權數，再綜合計分。異地務工人員可根據其積分情況享受相應的服務和管理待遇。

他們的基本做法是，按照異地務工人員自愿申請的原則，對于積分累計超過30分的人員，其政策內生育的子女可在產權房屋所在地或工作地申請入讀公辦學校排名；積分累計超過60分的人員，其本人、配偶或直系親屬在中山擁有合法房產的，在法定工作年齡內可申請積分入戶排名。也就是“積分入戶”。他們的市流動人口管理辦公室對需要享受相關待遇的異地務工人員按其所得積分高低進行分類排名，排名在市政府每年公布的指標數內的，可按有關規定享受相應待遇。這樣，農民工的市民化過程就體現出了一定的包容性、公正性和秩序性，同時，也可以激勵當地的農民工積極提高自身素質，從而給基層民眾提供了一個上升的通道。

目前，中山市現有城鎮320萬人口中，戶籍人口150萬人，非戶籍的常住人口，即有居住證的是170萬人，非戶籍人口已經遠遠超過戶籍人口。城鎮化過程中，流入地城市政府也將會面臨著相同的處境。如何解決這一問題，課題組認為，廣東省的做法值得借鑒。

(四)住房保障是農民工市民化的“攔路虎”。

2012年9月10～11日，《我國宏觀稅負研究》課題組走進青島海信集團，就異地務工人員基本情況、子女義務教育、繳納社保、居住情況、在青島落戶等相關情況，專門制發調查問卷(問卷式樣參見附件三)，深入農民工調查了解情況。課題組現場發放問卷40份，收回問卷40份，回收率100%。分析發現，在管理比較規范的大型企業集團，外來務工人員的社會保障均能得到較好解決，子女義務教育情況則因人而異，差別較大。除此之外，住房困難是外來務工人員面臨的普遍性難題，住房保障事實上已經成為影響農民工市民化的“攔路虎”。

1.被調查人員的基本情況。從被調查人員的性別比例看，男性占55%，女性占45%；從年齡結構看，18～25歲被調查者占42.5%，26～35歲被調查者占57.5%；從學歷狀況看，初中及初中以下占5%，高中占32.5%，大專占47.5%，大學及大學以上者占12.5%，另有2.5%被調查者未選此項；從被調查者的職位狀況看，普通工人占47.5%，一線管理崗位占42.5%，未選此項者占10%；從被調查者在青島的工作年限看，3年及以下者占37.5%，4～6年者占32.5%，7～10年者占22.5%，11年以上者占5%，另有2.5%的被調查者未選此項。

2.近八成農民工居住在單位提供的員工宿舍或者租房居住。在居住情況的調查中，居住在員工宿舍中的被調查者占57.5%，在外租房居住的被調查者占20%，兩者合計占77.5%；20%的被調查者居住在青島市的商品房，另有2.5%的被調查者未選此項，居住在保障性住房中的被調查者寥寥無幾。

課題組在廣東惠州市調研時也了解到，由于保障性住房申請人資格要求過于嚴格，保障范圍非常有限，各地在保障性住房建設中出現了一方面低收入群體申請困難、另一方面大量已建成的保障房閑置、農民工由于戶籍限制無法申請保障房的矛盾局面，同時，保障性住房規劃設計不合理、位置偏遠也是重要原因。

3.一半以上的被調查者有在青島購買住房的意愿但大多無力承擔高房價。在關于購房意愿的調查中，57.5%的被調查者表示有意愿在青島購買住房，但同時表示目前并沒有購房能力；17.5%的被調查者表示還未想好；由于房價高、消費高，有2.5%的被調查者明確表示不打算在青島購買房屋；也有20%的被調查者未選擇此項。

4.無論被調查者是否愿意在青島落戶，高房價是制約其決策的第一禍端。在關于在青島落戶的調查中，62.5%的被調查者表示有在青島落戶的意愿，但都表示比較困難，其中原因主要在于以下幾個方面：房價太高，收入與房價不成比例，買不起房；無住房，落戶無意義；自己收入水平較低，消費水平高，生活成本高；落戶要求高，學歷不夠，手續繁瑣；無固定住所等。

從填寫了此項內容的問卷看，房價太高是所有問卷的共同答案。15%的被調查者明確表示不愿意將戶口遷至青島，基本理由也是因為房價太高，難以承受。另有20%的被調查者沒有回答此項內容。僅有2.5%的被調查者表示已經將戶口遷移至海信集體戶。這樣，在回答了此項問題的問卷中，無論他們是否愿意將戶口遷至青島，在基本原因欄目，100%的被調查者均認為，房價太高，難以承受，房價是影響他們作出相關決策的第一影響要素。

雖然納入分析的問卷樣本量不是太大，但是，結合政府部門和其他大量調研結論，來自農民工的直接調查均顯示，無論農民工的學歷多高，工作年限多長，工作職位如何，住房保障始終都是他們在市民化過程中所要面臨的第一難題。因此，能否嚴格控制房價、加速完善住房保障制度，是決定農業轉移人口能否順利完成市民化的決定性環節；無論從戰略還是從戰術層面看，均不能允許將高房價問題，再像十八大記者見面會現場，主管部門負責人回答11歲的小學生記者那樣，一拖再拖，不負責任地一味將其甩給未來。治理高房價，必須堅決掀起“打虎行動”，對其持續保持高壓態勢。

四、農業轉移人口市民化與城鄉統籌發展對政府支出的影響

農民工市民化和統籌城鄉發展無疑需要國家財力保障，但是，如果按照教條式的數學計算，不僅將給國家財政造成毀滅性的打擊，而且稅收負擔也將難以承受；即便按照有序性的原則，完成農業轉移人口市民化過程，實現城鄉發展一體化，建成小康社會，也非10年、20年之功。

事實上，農業轉移人口市民化和統籌城鄉發展，有的確實涉及財政支出責任的調整，有的則更多涉及對現行制度的變革，很多也并非是單純的財政支出問題。各地統籌城鄉發展的成功經驗就充分證明了這一點。

戰術不同，操作思路不同，對財政和宏觀稅負所構成的壓力也將“冰火兩重天”。因此，科學區分農業轉移人口市民化和城鄉發展一體化過程中的制度性因素和財政責任，至關重要。

(一)農民工子女義務教育、社保問題主要涉及財政責任調整。

農民工市民化對政府財政支出責任的影響，總體上取決于長期以來我國財政支出在城鄉之間的地區差別，只有那些與“人頭”緊密相關的義務教育和基本社會保障才會構成政府財政現實的“硬”支出需求。

城鄉義務教育政策的全國統一、基本社會保障在制度層面的全社會覆蓋為城鎮化加速發展創造了條件，其對國家財政的影響，主要表現為中央和地方、各級地方政府與本地流入地城市政府財政之間的轉移支付調整，全國為此而增加的財政支出總規模數量有限。

1.子女義務教育對國家財政的影響僅取決于城鄉教育生均成本的差異。有效解決農民工子女義務教育問題，中央財政應當“補位”，承擔更大責任，相應減輕流入地城市政府的財政支出壓力。

(1)農民工子女接受義務教育是國家法定的財政支出責任。貫徹執行《義務教育法》，實行全民義務教育，是政府對全體國民的承諾性負債，總體上是國家法定的財政支出責任。無論農民工子女究竟在農村接受義務教育，還是跟隨父母在所居住的城市接受義務教育，政府財政都有責任為其提供基本的教育服務。

(2)城鄉義務教育生均成本差異對國家財政義務教育支出規模產生影響。相較于農村，城市中的義務教育設施成本相對要高一些，農民工子女在流入地城市接受義務教育，相應的財政支出要多一些。多支出的義務教育經費總額取決于城鄉義務教育生均成本差額與農民工子女城鄉流動的數量。總體看，這個影響總規模非常有限。

(3)中央財政應對跨省流動農民工子女義務教育承擔責任，調整中央轉移支付；省域范圍內，上級政府應當增加流入地城市政府義務教育轉移支付。對于因農民工子女流動而增加的義務教育支出總規模，應在中央、省、市、縣等各級政府財政支出責任中進行分擔，中央政府應當承擔更大責任，主要通過調整轉移支付方式加以解決，緩解流入地城市政府財政支出壓力。

對于跨省流動的農民工子女義務教育經費支出，屬于中央政府責任，應由中央財政承擔，中央財政應相應增加流入地省份的義務教育轉移支付，相應調減流出地省份的義務教育轉移支付；對于因城鄉義務教育成本差異而增加的義務教育支出，中央財政應承擔更大責任。

對于本省內部跨地市流動的農民工子女義務教育經費支出，屬于省級政府責任，應由省級財政承擔，省級財政應相應增加流入地城市的義務教育轉移支付，相應調減流出地的義務教育轉移支付；對于因城鄉義務教育成本差異而增加的義務教育支出，省級財政應承擔更大責任。

對于本地市內部跨縣區流動的農民工子女義務教育經費支出，屬于地市級政府責任，應由地市級財政承擔，地市級財政應相應增加流入縣區的義務教育轉移支付，相應調減流出縣區的義務教育轉移支付；對于因城鄉義務教育成本差異而增加的義務教育支出，地市級財政應承擔更大責任。

2.基本社會保障對國家財政的影響只取決于實際未參加基本社會保險制度的農民工的數量，但總體不增加政府的承諾性支出責任。現階段，除了參加企業職工基本養老保險制度的農民工以外，目前其他城鄉居民養老保險基礎保險金待遇已經實現基本統一，基本養老保險制度也已基本實現全面覆蓋；同時，除了參加城鎮職工基本醫療保險的農民工以外，目前農民和城鎮居民所享受的基本醫療保險財政補助水平已經實現基本統一。這就在總體上鎖定了政府的承諾性負債，無論農民工是否市民化，給予其相應的基本社會保障補助是財政不可推卸的支出責任，問題的關鍵在于究竟由哪級財政負責支出。

(1)農民工市民化總體不增加政府已經承諾的城鄉居民基本養老、基本醫療保險財政補助支出規模。城鄉居民養老保險基礎保險金財政補助、基本醫療保險財政補助標準的基本統一，決定了無論農民工生活在農村保持農民身份，還是生活在城市轉變為市民，只要其參加基本社會保險制度(現階段，新農保、新農合以及城鄉居民基本養老保險制度屬于參保人自愿參加范圍，并不具有強制性)，財政對其的補助是法定的、無條件的，因此，農民工市民化總體上并不增加政府已經承諾的城鄉居民基本養老、基本醫療保險財政補助支出規模。

(2)實際未參加基本社會保險制度的農民工是影響財政補助規模的現實因素，但并不因此而擴大財政支出總體責任。由于現階段農民工參加基本社會保險制度完全是出于個人自愿，無法律強制性，除了在農村已經參加了新農保、新農合，或者在城市已經參加了城鄉居民基本養老保險、企業職工基本養老保險和城鎮職工基本醫療保險的農民工以外，可能仍然會有一部分農民工事實上并未參加任何基本社會保險制度，農民工市民化過程中的基本社會保障財政支出也僅僅只是涉及這一部分農民工。雖然對這一部分農民工并沒有詳細的統計數據，對其具體規模尚無從得知，但是，鑒于我國基本社會保障制度已經實現了全面覆蓋，農民工的基本社會保障已經有了多種渠道，實際并未參加任何基本社會保險制度的農民工絕對不會是2.3億人，有可能比這一數字少得多得多。

假設有1/4～1/5，也即4000萬～5000萬人，如果財政按照新農保、新農合人均補助100～200元一次性建立起這些農民工的基本社會保障制度，大約也就需要財政補助100億元左右，國家財政完全有這個能力。況且，這個數字還是在假設這些農民工全部自愿加入基本社保制度的前提下。同時，應當看到，在財政出資補助的同時，農民工的基本社會保障基金自己繳費部分也會隨之大幅增長，帶動全國社保基金收入同步大幅增長。財政出資補助，起到了完善農民工社保制度、推動市民化過程加速發展、社保基金大幅增長“一石三鳥”的帶動作用。最重要的是，這個財政欠賬遲早是要補上的，總體并沒有擴大財政支出責任。

(3)失業保險、工傷保險、生育保險*據京華時報消息，我國生育險覆蓋面將由之前的主要覆蓋城鎮企業職工擴至所有個體企業，不再限制戶籍。人社部2012年11月20日就《生育保險辦法(征求意見稿)》公開征求意見。其中兩條重要規定是：生育保險的繳費比例大幅降低，由現行規定的1%降為“不超過0.5%”；生育保險覆蓋的范圍擴大，囊括了個體企業，這樣“有利于體現社會保障的公平性”。 京華時報， 2012年11月21日。只涉及用工雙方的權利義務關系，不影響政府財政支出責任。現階段，我國失業保險制度對農民工實行不繳費、低待遇的保險政策；工傷保險制度也日益重視對農民工合法權益的保護，在工傷認定、保險待遇方面逐步與城鎮職工實現一致。總體看，這類保險只是涉及用工雙方在相關保險領域的權利義務關系，并不涉及政府財政支出，從而不影響政府財政支出責任。

(4)農民工基本社會保障只涉及中央和地方各級政府的財政支出責任調整。對于在戶籍地已經參加了基本養老保障的農民工來說，在由欠發達省份向發達省份城市流動時(跨省流動養老關系和個人賬戶目前尚不能轉移接續)，中央財政應當相應調減欠發達地區的“基礎養老金”補助，相應調增流入地省份的“基礎養老金”補助；這些農民工在本省內流動時(目前養老關系和個人賬戶能夠轉接，但基礎養老金并不能隨轉)，上級政府應當相應增加流入地城市政府的“基礎養老金”補助，調減流出地政府的基礎補助。

對于在戶籍地沒有參加基本養老保障的農民工來說，跨省之間的流動，中央政府應當按照補助流出地省份“基礎養老金”補助比例，補助流入地城市政府，或者直接按照流入地省份的比例進行相應補助。這些農民工在本省內流動時，上級政府應當按照補助流出地地市“基礎養老金”補助比例，補助流入地城市政府，或者直接按照流入地地市的比例進行相應補助。對于從未參加基本養老保險的農民工來說，這部分“基礎養老金”補助是市民化過程中財政的現實支出。

現行基本醫療保險制度強烈的地域性不利于農民工市民化。對于在原籍已經參加了“新農合”的農民工來說，要在流入地實現市民化，不僅個人原先的繳費和各級政府的財政補助無法轉出，而且還要在流入地重新增加個人繳費和各級財政投入，這不僅涉及財政轉移支付方式調整，而且還會增加部分財政投入規模。

對于尚未參加任何一種基本醫療保險制度的農民工來說，它會增加流入地政府的財政投入責任，需要中央財政或者省級財政給予更多的財政支持。但是，總體上不會增加政府已經承諾的財政支出規模。

(二)住房保障問題制度因素是主因。

我國擁有當今世界最具優越性的社會制度，土地的公有制能夠保障國家在解決居民住房問題上擁有更加廣闊的回旋余地。住房保障、商品房價格之所以演變為較長時期以來巨大的社會問題，根子出在制度設計層面，并非單純的財政與財力問題。應當看透這個本質。

1.保障性住房主要涉及制度調整，扭曲的財政體制培植出土地財政“毒瘤”。當今世界，現代市場經濟無疑是在資源配置領域相對有效的體制機制，但是，在利用現代市場機制發展我國經濟的過程中，應當更多結合我國的社會主義性質獨立進行發展和創造，市場經濟應當為發展我國的社會主義服務，市場經濟是手段，本身并非目的。我們不能本末倒置。死板教條的市場經濟救不了西方，也注定解決不了我國社會的根本問題。對此，應當堅持辯證觀點，根植國情務實發展。

土地是人類最為重要的生產資料和生活資料，我國擁有世界上最具優越性的土地制度，是我國社會主義性質的根本保障。在土地制度領域，我國存在城鎮土地過度市場化、農村土地市場化不足的根本問題。城鎮中低收入階層住房困難、農民工市民化缺乏住房保障、農村在市場經濟體制下仍然貧窮落后、社會分化持續加劇等社會矛盾的加深和積累，土地領域不合國情的體制機制是個根源。

2010年，剔除棚改房用地后，我國商品房供地比率為82.08%，保障性住房供地比率僅為17.92%，前者是后者的4.58倍。在住房投資品屬性嚴重超過其生活品屬性的客觀情況下，比例超過80%的住房用地市場化率嚴重脫離我國國情。

財權層層上收、事權逐級下放，地方財政自給率偏低，現行不合理的分稅制財政體制，逼迫地方政府熱衷于賣地取財，極力推動房地產市場化、商品化，而淡化保障性住房建設責任，最終培植出遍布整個社會的“土地財政毒瘤”。

2009年、2010年，全國土地出讓金收入，分別占地方本級財政收入和地方財政支出的43.68%、23.33%和51.71%、28.53%。*雖然地方本級財政收入和中央稅收返還及中央轉移支付資金共同構成地方財政收入，但在地方政府看來，由于可以掌握收支安排主動權，地方本級財政收入的地位要重要得多。2009年和2010年，地方財政收支自給率只有53.41%和55.18%，*根據財政部網站《2009年、2010年全國財政決算》相關數據計算獲得。自給率明顯偏低，這就更加凸顯了地方政府可以自由支配的土地出讓金對于它的重要意義。

2.住房保障對財政的壓力通過已經超發的國債能夠化解。近年來，由于國家收入預算不科學而導致預算赤字大規模超過實際需要，超需求發債在財政手中已經沉淀了大量“余錢”，截至2012年年底，至少在2萬億元以上。住房保障對財政的壓力通過已經超發的國債完全可以化解。

2010年，財政超收9150億元，完成年初預算支出的赤字需要量為1350億元，而當年預算赤字為10 500億元，致使國債超發9150億元；2011年，財政超收約為14 580億元，當年預算赤字為9000億元，超發國債9000億元。2012年，預計國家財政收入與預算支出基本持平，國家超發赤字國債8000億元。三年累計財政超發國債大約在2.5萬億元以上。如果運用得當，財政保持持續投入，將會對順利完成“十二五”時期3600萬套國家保障房建設任務起到決定性作用。

3.應當統籌解決城市中低收入群體和農民工的住房保障問題。與住房實物分配制度根本不同的是，20世紀90年代中后期的住房制度改革，將城鎮居民的基本住房需求全面推向市場，催生了對住房產品巨大的被動需求，尤其是中低收入家庭對基本保障住房的被動需求。而同時，財政支出政策并未對住房制度改革給予有效銜接，特別是公共財政對中低收入家庭的基本住房未給予應有保障，我國社會整體福利水平大為降低。因此，應當統籌解決城市中低收入群體和農民工的住房保障問題。

在商品房供地比率已經超過80%的情況下，我國財政用于保障性住房的支出政策，受益范圍和保障規模嚴重不足。從2009年全國財政支出決算情況看，*根據財政部網站《2009年全國財政決算》相關數據計算而得。保障性住房支出占當年財政支出(一般預算支出)的比例為0.95%；地方政府保障性住房支出比例則更低，僅為0.29%。在地方政府當年1.2萬億元的土地出讓金支出中，用于廉租房的支出僅占1.5%。從總體規模看，2009年，我國財政用于保障性住房的支出，包括一般預算支出和預算外支出安排的保障房支出，總計只有913億元，不足當年預算內行政開支(一般公共服務支出)的1/10，僅相當于全口徑預算支出(包括一般預算支出和預算外支出)的0.89%。

近兩年，財政在保障性住房的投入方面明顯加快，對地方財政的轉移支付力度逐步加大。2011年，國家財政投入保障性住房3821億元，同比增長60%；預計2012年比2011年持平或者略快。目前，我國住房保障支出主要由地方財政完成，其中有相當部分支出由中央財政轉移支付。2011年，中央在住房保障支出中對地方財政轉移支付1471億元，占當年地方住房保障財政支出總額的42.12%。*根據財政部網站《2011年全國財政決算》相關數據計算而得。

(三)統籌城鄉建設資金主要靠城鄉要素平等交易制度變革解決。

橫亙在城鄉建設用地之間的制度籬笆，不僅嚴重阻礙了農村建設用地向城鎮建設中的市場化流動，而且國家不平等的征地制度，也嚴重損害了農民和農村集體所有制經濟的合法權益，給國家財政附加了沉重的制度負擔。農民是我國不乏創造力和創新精神的平等的社會成員，制度枷鎖不除，“三農”問題、“二元”結構難以真正破解，城鄉一體化發展也難覓出路。必須改革國家現行征地制度，建立城鄉土地要素真正平等交易的國家征地制度，為統籌城鄉建設開辟資金來源。

成都市統籌城鄉發展的基本經驗極有參考價值。它在理論和實踐方面理順了國家糧食安全與農民的權利義務關系，在土地等基本生產要素方面實現了城鄉平等交易，在量化農村集體所有制經濟有關財產關系方面實現了“還權賦能”、“確權頒證”，在統籌城鄉發展過程中推進了基本公共服務均等化，在一系列制度變革的基礎上實現了農民生產方式、生活方式的根本變革，達到了農民市民化與否完全取決于其個人偏好，而不決定于附加在“市民”背后的社會福利。

成都市統籌城鄉發展的改革試點，財政并未為改革中的建設資金承擔額外支出，運用市場機制，農村要素巨大價值的顯性化，足以承擔必要的建設支出，并不為此而擴大財政的公共支出責任。相反，農村面貌的巨大改變，在一定程度上還會抵消農民工市民化的巨大社會壓力，農民工返鄉也將不再是躲避經濟危機的單純的策略性行為，農業、農村的振興，也將迎來經受過工業化洗禮的、穩定的新生力量。成都市統籌城鄉發展所運用的這種類似于“圍魏救趙”(“建鄉救城”、“城鄉一體”)、“釜底抽薪”的改革實踐，實現了城鄉發展、市民化、工業化、市場化、現代化、信息化多元共贏，代表了新時期我國城鄉一體化的發展方向。

(四)農民工市民化過程中的基礎設施建設支出、城管費用支出、城鄉基本公共服務均等化等主要依靠經濟發展逐步解決。

現階段，因為一個農民工，從我國西南邊陲、或者西北邊疆流動到北京面臨市民化，北京市政府就要專題討論，為其修建專門的體育館、文化場所、娛樂場所，特別為其拓寬馬路、安裝路燈、修建停車場，增派警察、強化巡邏、維護公共治安，這樣的愿望固然可以理解，這樣的服務水平也著實令人向往，但從城市基礎設施建設、城市管理的實踐看，因為一個農民工的原因，我還沒有聽說過這樣的事情發生過。也許，歷朝歷代的皇帝可能有這樣的權力來為此作出專門安排。

個人從京外大學畢業分配到北京工作，也沒有感覺到北京為我們這樣的大學生的到來，專門增添了什么樣的公共設施，看到的事實只是，隨著北京經濟的快速發展，北京的公共基礎設施日趨完善。

極端的假設只為說明，農民工市民化過程中的基礎設施建設支出、城管費用支出、城鄉基本公共服務均等化等，更多是一種公共選擇和公共決策行為，與農民工個體或者整體并不直接相關，相關的支出并不能直接攤算到每個農民工身上(除與“人頭”直接相關的基本社會保障補助外)。同時，在估測農民工市民化過程中的所謂政府“成本”時，也不能運用這種方法來推算。難道，不按照這種公式推算來匹配相應的基本公共服務配套支出，農民工就無法實現市民化嗎？事實上，長期以來，他們同城鎮居民一樣，一直就生活在各自打工的城市。即便在發達的西方社會，人們在定居點的選擇上，公共基礎設施領域，也仍然屬于“用腳投票”的范圍。

城鎮化過程中的城鎮基礎設施、城市管理水平無疑需要加快發展和提升，包括城鄉基本公共服務均等化也應當加快推進，但是，總體上，這屬于發展問題；其對于財政支出的影響，則屬于政府財政的潛在支出需求，根本上需要通過加快經濟發展來統籌加以解決。

[1]胡錦濤：《中國共產黨第十八次全國代表大會工作報告》。

[2]國家統計局：《2009年農民工監測調查報告》。

[3]國務院發展研究中心課題組：《國際金融危機對農民工就業影響的調查報告》。

[4]國務院發展研究中心課題組：《農民工市民化調查報告》。

[5]《新農村建設模式研究》聯合課題組：《新農村建設模式研究》，載于財政部財政科學研究所《研究報告》2012年第121期。

[6]國家發改委：《城鎮化規劃專題調研工作方案》。

[7]財政部網站：《2009、2010、2011年全國財政決算》。

F812.45

A

2095-3151(2014)02-0057-23

本部分執筆人：許生。