附件1 基于政府職能轉變的政府支出改革研究

附件1 基于政府職能轉變的政府支出改革研究

宏觀稅負的高低沒有固定判斷標準，其合理程度取決于財政支出結構的合理性。我國政府支出存在醫療保健支出比重偏低、社會保障支出不足等問題。基于轉變政府職能的需要，我國現行政府支出結構應進行戰略性調整，著力建立適應現代市場要求的公共財政，具體改革思路是按照政府職能轉變的要求重新界定政府支出范圍、合理劃分中央與地方的財權和事權、遵循公共財政基本職能，不斷調整和優化政府支出結構、規范政府轉移支付制度、加強政府支出管理以及提高支出透明度，建立起符合現代市場要求的公共財政，以此確定合理的、適度的宏觀稅負水平。

政府支出改革；政府職能轉變；財政支出結構

完善的市場經濟條件下，資源的基礎性配置是市場通過價格和供求關系的調整實現的，政府的作用是彌補市場失靈和滿足公共服務需要。政府作用的發揮主要是通過收支政策實現的，其中財政支出是政府收支政策的一個重要方面，合理的財政支出結構對確定適度的宏觀稅負水平、優化資源配置、促進經濟穩定增長和改善民生具有十分重要的意義。

由于我國社會主義市場經濟體制處在初步建立階段，市場體系尚不完善，政府職能尚未根本轉變，因此財政支出結構存在很多問題。未來隨著市場體制的不斷完善和政府職能的轉變，加快財政支出改革，建立和完善公共財政體系，確定適度的宏觀稅負水平和合理的財政支出結構已經越來越迫切。

一、我國財政支出結構的變動特征

財政支出結構的分類標準很多：職能角度、經濟構成角度、管理權限角度和用途構成角度等，從職能角度和管理權限角度更能從宏觀層面上反映財政支出結構是否與政府職能轉變要求一致。

(一)按職能劃分的財政支出結構變動情況。

按職能劃分的財政支出分類標準和口徑在2007年做了調整，并且大部分指標不具有可比性，因此對財政支出職能劃分的數據要以2007年為分界點，分別比較分析。

1. 2007年以前財政支出結構情況。根據《中國財政年鑒》上財政支出功能分類標準，2007年以前，財政支出分為經濟建設費、社會文教費、國防費、行政管理費和其他支出。

自1980年以來，我國經濟建設費占財政支出的比重總體是下降的，由1980年的58.2%下降到2006年的26.6%，年均下降約1.22個百分點，財政用于經濟建設方面的支出有力地促進了經濟的增長；社會文教費用所占比重總體上有所提高，但幅度不大，特別是2002～2006年處在相對穩定的階段，維持在26%～27%之間；行政管理費所占比重總體趨勢是上升的。其他支出所占比重在2000年之前保持在10%以下，增速也比較慢，但從2000年起，由于其他支出包括了國內外債務付息支出，所占比重有所提高。

表1 1980～2006年我國財政支出按職能分類比重表

續表

資料來源：CEIC數據庫。

圖1 1980～2006年我國財政支出功能分類比重圖資料來源：CEIC數據庫。

2. 2007年以來財政支出結構情況。2007年以來我國財政支出的統計口徑發生了巨大的變化，分為一般公共服務、教育、社會保障和就業、外交、國防、公共安全、科學技術、文教體育與傳媒等十幾類，各項財政支出更能真實具體且全面地反映出我國財政支出的去向，更加關注民生和社會公平問題，體現出財政支出的公共性。

表2 2007～2011年財政支出職能類別比重 %

資料來源：CEIC數據庫。

(1)一般公共服務。一般公共服務主要是指行政管理和社會治安支出等，2007年至2011年出現了大幅度下降，由2007年的17.1%下降到2011年的10.2%，下降了近7個百分點。

(2)教育。2007年以前教育統計口徑和2007年后是一致的，具有可比性，從2000～2011年教育支出占財政總支出的比重來看，總體是上升的。2008年發生國際金融危機后，財政支出的任務是保增長，使得2009年、2010年教育支出比重相比2008年下降，但到了2011年比重又超過了2008年，達到歷史最高14.9%。

(3)社會保障和就業。2007年，政府收支分類科目發生調整，2007年以后年度社會保障支出科目口徑與以前年度不一致，因此2007年度以后社會保障支出數據與以前年度無可比性。

2007年度以前，社會保障總支出包括撫恤和社會福利救濟、行政事業單位離退休支出、社會保障補助支出。從圖3中可以看出，1998～2002年社會保障支出比重呈現上升趨勢，2002年后，社會保障支出比重趨于穩定態勢，在10.8%左右。

2007年后，社會保障總支出統計口徑發生了變化，包括財政對社會保險基金的補助、行政事業單位離退休、就業補助、城市居民最低生活保障和自然災害生活補助等。從圖4中可以看出，2007年后，社會保障支出比重出現了下降趨勢，特別是2008年金融危機后下降幅度最大，由2008年的10.87%下降到2009年的9.97%，2010年、2011年有所回升。

圖2 2000～2011年教育支出占財政支出的比重資料來源：《中國財政年鑒》。

圖3 1998～2006年社會保障支出占財政總支出的比重資料來源：《中國財政年鑒》。

圖4 2007～2010年社會保障支出占財政總支出的比重資料來源：《中國財政年鑒》。

(4)住房保障支出。2009年住房保障支出作為一個獨立的項目單列出來，這是財政支出的一個重要變化，2009年住房保障支出比重在0.95%，2011年增加到3.51%，增長較快，體現了國家對民生的重視。

(二)按管理權限劃分的財政支出結構變動情況。

按照政府的級次以及事權的不同將財政分為中央財政和地方財政，它們分別在各自的職能范圍內安排支出并對其支出進行管理。這種支出的劃分建立在政府職能劃分的基礎上，反映不同級次的政府財政在經濟建設中發揮的不同作用。

從圖5可以看出，我國中央財政和地方財政所配置的公共資源發生了很大變化。中央本級財政支出整體趨勢是下降的，由1994年的30.3%下降到2011年的15.1%；與此相對應，地方本級財政支出比重總體呈現上升的趨勢，由1994年69.7%上升到84.9%。

隨著改革開放的不斷深入和市場經濟體制的逐步建立，中央政府通過稅收返還和轉移支付使地方政府有更多的公共資源支配。從圖6可以看出，中央政府稅收返還和轉移支付占財政支出的比重大體維持在33%～37%之間，波動不大，相對比較穩定。

二、部分發達國家財政支出的特點

(一)美國的財政支出結構。

美國預算編制十分成熟和細致，它共分34項，2010年，美國聯邦、州和地方三級政府財政支出總額約為65 320億美元，其中醫療保健11 104億美元，占比17%；教育保障10 451億美元，占比16%；養老保障9798億美元，占比15%；國防安全支出9144億美元，占比14%；社會福利7185億美元，占比11%。

圖5 1994～2011年中央與地方本級財政占財政總支出的比重資料來源：《中國統計年鑒》。

圖6 2003～2011年中央政府稅收返還和轉移支付占財政支出的比重資料來源：財政部決算表。

從表3和圖7可以看出，在過去的50多年中，美國財政支出結構發生了較大的變化。其中，社會保障與醫療保險支出增長速度最快，由1955年3.9%增長到2010年的33.5%。美國社會保障的雛形是1935年的老年保險，之后保險范圍不斷擴大，直到1972年美國建立“補充性保障收入”項目，最終形成了具有轉移支付性質的社會保障制度。美國醫療保險分為私人醫療保險和社會醫療保險，社會醫療保險主要面對65歲以上的老年人，主要包括以下三個項目：醫療保險、醫療補助和通過聯邦所得稅稅制對私人保險的隱含補貼。目前美國的社會保障與醫療保險支出已經形成了相當的規模。

表3 1955～2010年美國政府財政支出結構 %

資料來源：1955～1990年數據來自《美國財政制度》，2006年和2010年。

圖7 1955～2010年美國政府財政支出結構圖資料來源：美國財政部網站。

美國國防支出在20世紀70年代后迅速下降，由1955年接近40%下降到1992年的15%，之后又有所提高，這主要是與美國在不同時期所采取的國際政治、經濟策略有關。如20世紀50年代美國國防與國際關系支出膨脹主要是參與世界各國戰后的恢復與重建事務。

美國的債務支出呈現出先增加后降低的趨勢，20世紀90年代以前，美國預算赤字嚴重，債務規模較大，債務利息支出所占比重較大，之后經過一系列反赤字的預算改革，這一現象有所改善。

值得一提的是，美國的教育支出波動較大，這主要是因為美國的教育支出99%由地方承擔。美國聯邦制的財政體制中，地方政府的財政自主權比較大，所以，在不同時期，不同地方政府用于教育的公共支出比重會有所不同。

(二)歐洲部分國家的財政支出結構。

在財政總支出中，占百分比超過10%的項目有一般公共服務、教育、社會保障及醫療衛生。

1.社會保障。在歐洲三國，社會保障支出都超過財政總支出的40%，比重這么高，主要是因為以這三個國家為代表的歐洲國家，普遍推行高福利，縱向保障國民從搖籃到墳墓的社會福利，橫向保障醫療、教育等各種福利，所以歐洲國民的生活水平普遍較高且相對差別較小。但是由于老齡化及高福利，導致人們懶惰，導致歐洲等國家經濟越發不景氣，所以歐洲國家也在致力于改革這種高福利狀況，比如說增加退休年齡、逐年減少社會福利財政支出比例等。

2.醫療保健。歐洲三國的醫療保健支出也是非常高的，都在12%以上。這些國家的政府不論在醫保制度中處于怎樣的角色，都建立在服務社會的基礎上，強調了國家醫療保障制度覆蓋的廣泛性和服務提供的公平性。

丹麥國家是福利國家的典范，醫療保健作為福利政策的一個重要內容受到政府的充分重視，所有的醫療保健支出都由政府財政支出負責，丹麥公民，不論是否就業、經濟狀況和社會地位，都可以免費享受全部醫療保健服務。丹麥醫療保健制度的特點就是將權力下放到每個地方政府，國家、郡、市三級政府緊密合作，建立了完善的醫療保健制度。

與英國相似，法國的醫療保險制度形成于1956年，分為“基本醫療保險”和“補充保險”兩種。基本醫療保險是覆蓋面最廣——高達99%的法國民眾都享有基本醫療保險，能夠報銷受保人看病費用的70%。按理來說，剩下的30%應該由老百姓自己負擔，但如果通過購買不同額度的補充險，這一部分金額也可以得到相應報銷。

瑞典是為現代福利國家的典范。瑞典的社會福利制度實行普遍性和統一性原則，全體公民都有獲得基本社會保障的權利，主要內容包括有養老、醫療、失業、傷殘、生育保險等，很多人說瑞典的福利制度是“從搖籃到墳墓”，形容得可謂是恰如其分。

(三)日本的財政支出結構。

從圖8 可看出，日本政府財政支出中國家債務還本付息支出的比重呈現出逐漸增長的趨勢，這直接反映了政府債務負擔不斷加重，財政赤字居高不下的事實；社會保障相關支出的比重上升則說明日本人口老齡化的趨勢；公共工程相關支出的比重在20 世紀90 年代下降明顯，也反映了當時政府為了財政重建而削減公共工程開支的事實；而國防、社會文教支出的比重大幅下降也是由于在稅收收入沒有大幅增加，且經濟增長長期乏力的局面下，政府債務支出和社會保障支出的比重不斷上升后所帶來的必然后果。

表4 2007年瑞典、丹麥和法國財政支出結構 %

表5 1960～2010年日本財政支出結構 %

資料來源：日本財務省財政情況報告(2010年12月)。

圖8 1960～2010年日本財政支出結構圖

自1975 年以來，日本政府財政支出不斷增加，而稅收收入自1991 年泡沫經濟破滅后一路下滑，最終導致財政收支之差不斷擴大，即財政赤字不斷擴大的現實。特別是在20世紀90年代，由于泡沫經濟的破滅導致經濟長期蕭條。政府為了刺激經濟增加公共投資，公共建設項目支出巨大，共十二次推出總額高達138萬億日元的財政刺激政策。根據OECD的一項統計，在世界7個主要工業化國家中，日本的公共建設項目支出比其余6國的總和還要多出30%。從公共建設項目支出占GDP的比重看，近年來日本的這一比重一直保持在上述其他各國的2～3倍。有意義的公共投資既可對經濟短期內產生刺激作用，也能改善道路、港口、機場等基礎設施，這對提高經濟和社會總體生產效率會產生長遠的積極影響。

另外，由于日本人口老齡化問題日益突出，導致養老、醫療等社會保障的政府消費性支出逐年增加。2005年日本出現了第二次世界大戰后首次的人口減少，20世紀70年代前半期，65歲以上老人占總人口的10%，2005年為20.1%，2007年達到21.4%，15歲以上勞動力人口的比重在70年代是64%左右，2007年降至60.4%。日本的高齡化速度在發達國家是最快的，據估計，在2030年日本65歲以上人口的比重將達到35%。經驗證明，老年人口在總人口中的比重每增加1個百分點，社會保障支出就會增加1個百分點。在2010財年，社會保障支付在政府財政開支中所占比重為29.5%。

隨著人口老齡化，這一比重將繼續迅速上升。從1975年至2007 年間，日本的財政預算規模從20.8萬億日元增長到82.9萬億日元，而社會保障支出由4萬億日元增長到21.1萬億日元，在財政支出中的比重由19.3%增長到25.5%。日益增大的老齡化人口保障性支出對日本經濟長期增長提出了很大的挑戰。

(四)發達國家財政支出結構的借鑒。

發達國家財政支出均顯示出公共財政特征，公共財政是一種與市場經濟相適應的一種普遍的財政形式，以市場失靈為基礎，以滿足社會公共需要為特征。發達國家財政支出結構可供我國借鑒的特點有以下幾點：

1.財政支出的公共性明顯，強調公共部門的社會職能。發達國家在財政支出的安排上，支出的公共性非常明顯，用于社會公共服務的支出如教育、衛生、社會保障支出等總體水平和所占比重都明顯較高，經濟建設支出特別是直接經濟支出較少，交通通訊所占比重相對較大。財政支出的安排更多地是在實現國家的社會管理職能，這是值得我們所借鑒的。

2.財政支出結構的形成與政府間責任的劃分相匹配。財政支出結構的形成與政府間責任劃分有著不可分割的關系，各個國家在事權和財權劃分問題上有許多共性，同時也保持著各自的特點。

(1)遵循政治原則、效率原則和受益范圍的原則，合理劃分政府間事權范圍及相應的財政支出責任，從而形成相應的財政支出結構。

(2)根據效率原則和事權匹配原則，保證各級政府有穩定的財力來源。由于稅收是政府收入的最主要來源，因而稅權在各級政府間如何最優劃分是財權劃分的關鍵。

3.轉移支付制度普遍規范。分級財政體制的共同特點是：財權財力相對集中于中央，事權則相對分散于地方，同時配合于科學、合理、透明規范的轉移支付制度。從發達國家的財政實踐看，一方面，轉移支付數額呈現急劇膨脹趨勢，另一方面，轉移支付的均等化協調作用日益突出。

三、我國財政支出結構存在的問題及原因

(一)我國財政支出結構存在的問題。

自從我國確立市場經濟體制以來，財政支出結構已作了相應的調整，但與市場經濟國家的財政支出結構相比，仍然存在很大差距。財政支出結構不合理，財政資金供應范圍存在“越位”和“缺位”等問題。

我國目前的財政支出結構是在計劃經濟財政支出結構基礎上演變而來的，基本上還反映著計劃經濟財政支出結構的特征，它與市場經濟體系下的各項公共需要之間，存在著諸多方面的不協調，財政支出結構不合理。

1.經濟建設支出比重逐年下降,但相比世界其他國家比重仍偏高。我國財政支出中經濟建設支出比重從改革開放初的58.2%下降到2006年的26.6%，其比重下降幅度很大。在經濟起飛階段，經濟建設比重較高是合理的，但隨著市場經濟體制的日益完善，我國跨入中等收入階段，轉變發展方式的日益迫切，從總體上和國際比較的角度看，經濟建設支出的比重需要進一步做出調整。

表6 部分世界國家或地區財政支出職能分類比重 %

續表

資料來源：IMF《Government Finance Statistics(2010)》，GDP、人均GDP數據來世界銀行WDI數據庫。

從IMF提供的數據看，我國2008年經濟事務比重支出為30.93%，比美國、日本高出近20個百分點，比韓國高出約7個百分點，比落后國家也高出很多。我國政府參與的競爭性、經營性項目過多, 存在著對競爭性領域的過度介入的問題。

2.醫療保健支出比重低，不利于國民體質和勞動生產率的提高。從IMF提供的各國醫療保健支出比重來看，我國醫療保健支出水平非常低，2008年醫療保健支出占財政支出的比重在3.83%，僅是美國和日本的1/5，也低于埃及4.42%

圖9 我國與世界其他部分國家或地區經濟事務支出比重比較

和突尼斯4.54%的水平。這不利于城鄉居民身體健康的保障水平，不利于國民身體素質的提高，不利于提高勞動生產率和生產的發展。

3.社會保障支出不足,制約了市場經濟體系的完善。據IMF統計。2008年，我國社會保障支出比重在18.33%,低于發達國家，像美國2009年社會保障支出比重是21.11%，澳大利亞2009年社會保障支出比重是29.53%，日本是34.92%；甚至低于埃及、突尼斯等發展中國家，埃及2009年社會保障支出比重高達37.08%，突尼斯是24.02%。社會保障水平偏低，影響了經濟市場化水平。

(二)我國財政支出結構存在問題的原因。

1.政府職能轉變不到位使適應市場經濟發展要求的財政支出結構尚未形成。改革開放以來，盡管我國進行了一系列改革，打破了財政統收統支的局面，但是由于政府職能轉變尚未到位，政府部門的統支的思想未得到徹底轉變，財政支出分配仍在相當程度上沿襲了過去與計劃體制相適應的供給制分配方式，政府依然承擔了一些本應由私人部門的支出，承擔了一部分應由市場解決的經營性支出，政府財政支出中經濟事務支出過高，財政支出的范圍缺乏明確、科學的界定。

傳統的計劃經濟體制是一種財政主導性的經濟體制，國家通過計劃和財政將社會資源控制在自己手中。在改革的過程中，社會經濟制度發生了變遷，必然要求國家財政支出的結構與制度做出相應的變遷，必然要求國家財政支出的機構與制度做出相應的變遷。但財政支出結構與制度在變遷的過程受路徑依賴的影響，必然會保留著某些傳統的印跡，某種傳統的制度安排就會得到強化，因而它內含有強調傳統功能的慣性特征。傳統的財政支出結構未隨著市場經濟發展的要求做出相應的調整，沒有形成適應市場經濟發展要求的財政職能范圍。

圖10 我國與世界其他部分國家或地區醫療保健支出比重比較

圖11 我國與部分國家社會保障支出比重比較

2.財權和事權的劃分不對稱造成財政支出結構的不合理。1994年我國推行的分稅制改革是市場經濟國家處理政府間財政關系的通行方法，但我國分稅制改革并不徹底。分稅制的前提是財政必須分級管理，但我國的分稅制管理財政體制沒有真正實現分級管理，實際內容仍帶有明顯的傳統體制的痕跡，財權與事權的劃分上存在著嚴重的不對稱，影響到財政支出結構的合理性和規范性。

3.財政支出管理方法不科學導致財政支出結構難以調整。我國目前財政支出管理辦法是根據前幾年支出實際平均數，再加上因物價上漲和事業發展增長部分，編制預算單位的支出預算。這種做法雖然簡單，但不科學，存在很多問題，最大的問題是增強了財政支出的剛性。因為安排支出時采用的是基數加增長的辦法，是以承認原有的支出格局為前提，各項支出往往是能增不能減，使已經變化的支出格局得不到及時調整。

4.預算管理體制不夠完善造成財政支出的約束弱化。由于經濟發展水平、現行管理體制、預算法制化以及現行利益分配格局等因素的影響，我國預算管理體制改革尚存在許多問題：第一，部門預算與功能預算之間缺乏協調。我國預算改革后實行部門預算，是將各類不同性質財政資金統一編制到部門，預算從基層單位編起，財政也將預算直接批復到部門，過分強調部門作用，這在很大程度忽視了部門預算與功能預算的協調關系。第二，預算的編審時間較短。盡管2002年財政部規定編制下一年度的預算時間提前到8月底，但仍然達不到有效編制預算時間要求，特別是在當前構建公共財政框架及推行部門預算、政府采購制度、國庫集中收付制度條件下，沒有充分的時間對預算項目進行周密的論證，將直接影響預算的實際效力。從審議時間來看，每年一次的全國人大會期，一般不太長，而會議期間的審議預算時間則更短，因此在較短的時間內全國人大難以深入地對政府預算進行細致、認真地審議修改。第三，各級財政部門編制的預算一般僅反映預算內資金的分配情況，而對于數額龐大的預算外資金不予反映，政府編制的預算從內容上看是不完整的，導致大量財政資金游離于監督外，弱化了預算監督，削弱了政府與預算的宏觀調控能力。

5.財政監督力度較為薄弱造成財政支出資金存在浪費現象。財政監督是國家經濟監督的一個重要方面，有效地發揮財政監督機制可以加強財政管理和維護財經紀律。目前，我國規范的財政監督體系沒有真正建立起來，尚存在以下問題：第一，財政監督方式單一并且不規范，專項性和突擊性檢查較多，日常監督較少；對公共收入檢查較多，對公共支出監督較少，沒有形成長效機制。第二，財政內部監督較為薄弱。財政內部監督不健全，缺乏有效的約束機制，為財政資金的分配和預算的執行留下了漏洞。第三，財政監督與其他經濟監督的關系尚未理順。財政監督、審計監督、稅務監督等各經濟監督主體之間職責不清，多頭檢查、重復檢查、交叉檢查等現象造成監督成本高，監督效率低。

由于財政監督的薄弱，導致了財政支出資金使用的浪費。因為預算前政府各部門及有關單位爭投資、爭項目；預算確定之后，財政部門按預算向政府各部門及有關單位撥款，由各個部門及有關單位自己安排使用，在這個過程中由于缺乏強有力的控制和監督，財政資金在具體使用過程中，存在著亂支、挪用、浪費等不良現象，資金使用效益不高；一些工程項目的支出由少數人決策，缺乏透明度，容易滋生權錢交易、貪污受賄、損公肥私等腐敗現象，不利于廉政建設。

四、改革我國財政支出制度的基本思路

基于我國政府職能轉變的趨勢，我國現行的財政支出結構應進行戰略性調整，進一步深化改革：重新界定政府支出范圍，合理劃分中央與地方的財權和事權，遵循公共財政的基本功能，不斷調整和優化財政支出結構，規范政府轉移支付，加強財政支出管理，提高財政支出的透明度，著力建立起一個財政支出合理增長、管理方式符合現代市場經濟要求的支出運行機制，建立起符合現代市場要求的公共財政，以此確定合理的宏觀稅負水平。

(一)重新界定財政支出范圍。

未來我國應該根據政府職能轉變的趨勢，重新界定政府的財政支出范圍，政府公共支出范圍必須以社會公共需要為標準來界定和規范，更加體現政府社會管理、公共服務的職能。

社會公共需要一般具有以下特征：一是只有政府出面組織和實施才能實現的事務；二是只有政府舉辦才能有效協調各方面利益的事務；三是企業和個人不愿意舉辦而又是社會存在和發展所必須的事務。凡屬于社會公共需要的領域和事務，財政才能提供資金支持；凡不屬于社會公共需要的領域和事務應逐步推向市場，由市場機制去調節。按照這一特征，政府公共支出的范圍界定如下：(1)消耗性支出。一般是指資源置于政府直接配置、直接消耗的支出。主要包括：國防支出，對外事務支出，各級政府、人大、政協、檢察院、法院支出，基礎教育、基礎科研、衛生保健等公益性事業支出。(2)轉移性支出。一般是指政府不直接消耗，而是通過再分配轉移出去由社會消耗的支出。主要包括價格補貼等補助。(3)公共工程支出。一般是指用于公益性基礎設施的支出。主要包括：能源、交通、水、電、煤氣、環境保護等方面的支出。

(二)合理劃分中央與地方的財權和事權。

由于中央政府與地方政府的職能作用各有側重，因此調整、優化財政支出結構的客觀依據和基本出發點是各級政府之間的財權的劃分，財權劃分又必須以政府間的事權劃分為基礎、為依據。財權劃分的適度與否及其效果如何，關鍵在于這種劃分是否能充分滿足各級政府履行職能的現實需要，是否與其事權相對稱，相一致。只有以事權和財權的統一為前提，多種形式的財政約束、財政監督才可能是可行的、有效的。

(三)不斷調整和優化財政支出結構。

我國財政支出結構的優化與調整應該繼續圍繞著政府職能轉變的要求，遵循公共財政的基本功能。

1.財政資金應改變過去只注重經濟建設的模式，強化對科技、教育、衛生、社會保障等方面的公共性開支,以財政供給為主要渠道,同時按照“誰受益,誰負擔”的原則,適當開辟一條新的資金來源渠道，這不僅可以推動經濟發展,還可以促進社會公平,對于我國經濟和社會的可持續發展具有重要意義。

2.改革國有企業的虧損補貼制度。當前對一些特殊行業(如屬于社會公共公益事業的水、電、環境保護、城市交通等)的價格和收費仍由國家管理，還有一部分國有企業承擔著政府特殊的責任，由此產生的虧損仍應由財政給予補貼。其他大多數屬于競爭領域的國有企業，其虧損補貼則應隨著企業改革的推進予以取消。

3.增加財政對農業的投入，著力優化農村經濟結構，改善農業的基礎設施和生態環境。同時合理劃分中央與地方的職責，從農業建設性、事業性投資權的劃分來看，凡是在本級范圍內發生，且主要是本級受益的建設項目，應由本級財政承擔；對于全國性、跨地區具有基礎性建設的項目，則主要是中央與省級財政負擔。

4.增加環境保護支出。環境保護支出是代表社會共同利益和長遠利益的支出，也是現代市場經濟條件下財政支出結構中一項重要內容。近年來，我國環境保護工作取得了明顯成效，但是我國的環境形勢依然嚴峻，森林覆蓋率僅為14%，相當于世界平均水平的l/3，全國水土流失面積3.67億公頃，占國土面積的38.2%，水土流失使我國每年平均損失耕地100萬畝以上，并加劇了河湖泥沙淤積。我國財政支出滿足不了環境保護對資金的需要，我國財政應立足全局利益，統籌規劃，加大對環境保護的投入，扭轉生態環境惡化的局面。

5.深化機構改革，避免重新出現“再膨脹”的現象。對行政支出應實行層層控制的體制，對目前事業費快速增長的局面進行適當控制，節約管理費用，提高管理效率，為經濟發展和社會公平提供堅實的保障。財政資金將進一步回歸到“公共性”軌道上來，資金投向主要用于滿足公共需要，逐步削減與遏制行政管理費用的過快增長，進一步向教育、衛生、文化和社會保障等公共領域傾斜，更加關注民生和促進社會公平，不斷完善公共財政支出體系。

(四)規范政府轉移支付制度。

政府轉移支付的目標有兩個：一是調劑地區間財政收入水平差異，以促進公平；二是提高地方政府提供公共產品和服務的能力，以保證效率。未來應該簡化轉移支付形式，改為均等化和專項兩種；完善轉移支付資金配置結構，提高轉移支付績效；加大一般性轉移支付方式的轉移力度和資金規模，改變目前稅收返還的方式，將稅收返還全部以一般性轉移支付形式替代，將原有體制補助資金補充到一般性財政轉移支付中；專項轉移支付主要用于社會保障、義務教育、公共衛生、困難地區交通等方面；政策性轉移支付屬于專項補助的范圍，支援不發達地區發展資金應納入均等化轉移支付中；建立以縣級政府為主要對象的轉移支付，完善省以下轉移支付制度。通過規范政府間轉移支付制度，盡可能使轉移支付體制透明化、公式化、制度化。

(五)強化財政支出管理。

在預算編制中改革基數法，逐步推行零級預算，即財政收支計劃指標的確定只以社會經濟發展的預測為依據，不考慮以前的財政收支情況，通過零級預算一方面可提高預算編制的公開性和透明度，有利于促使財政資金分配的規范化、程序化；另一方面可以優化支出結構，對確保地方財政的預算收支平衡起重要作用。加強與財政支出相關的法制建設，嚴格執行《預算法》，硬化預算約束，財政預算一經同級人大批準后，即具有法律效力，應嚴格按照預算執行，接受同級人大的檢查和監督。建立一套完整的效益評估系統，促進國家財政資金配置與使用效率的提高。

(六)提高財政支出的透明度。

隨著我國市場經濟體制的確立，公共財政建設已是大勢所趨，財政信息公開與透明是公共財政的前提條件，但目前我國財政信息公開進展緩慢。政府應進一步掃除阻礙財政信息公開的制度性障礙，明確改革的時間表和透明度的明確目標，加大財政信息公開的力度，提高包括政府的預算、所屬各部門和單位的預算得透明度，為公共監督創造條件。

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F812.45

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2095-3151(2014)02-0042-16

本部分執筆人：安淑新。