附件3 城鎮化過程中影響我國宏觀稅負的基本公共服務調查

2014-08-16 09:22:15國家發改委經濟研究所課題組

經濟研究參考 2014年2期

農民工市民化將不可避免地影響到政府的財政支出責任，影響的總規模恰恰取決于長期以來我國財政支出在城鄉之間的地區差別。必須清醒地認識到，在人口的城鎮化過程中，涉及政府的財政支出責任有“硬任務”和“軟責任”之分，只有那些與“人頭”緊密相關的義務教育和基本社會保障才會構成政府財政現實的“硬”支出需求，而住房保障、公用設施等基本公共服務則屬于政府財政的潛在支出需求，需要依靠經濟社會發展逐步加以解決。基本社會保障在制度層面的全社會覆蓋為城鎮化加速發展創造了條件。城鎮化一方面對財政支出提出了現實需求，另一方面也會間接影響政府宏觀稅負。從初步研究結論看，城鎮化對我國近中期政府財政支出和宏觀稅負的影響并沒有原先預想的那么大，主要是更多涉及財政支出責任在中央和地方、地方各級政府與流入地城市政府之間的重新劃分，政府財政基本是可以承受的。

基本公共服務；城鎮化；宏觀稅負

按照城鎮化過程中，農民工對自身利益的關切程度，結合市場機制在相關領域發揮作用的大小，本研究暫將基本公共服務的范圍主要定位于子女義務教育、基本養老保險、基本醫療保險、工傷保險、失業保險、生育保險六個方面。保障性住房等雖然也與農民工的日常生活息息相關，但相較于義務教育、社會保障等，市場機制發揮作用的能力會更大一些；同時，與城市公用設施建設一樣，它們也更加取決于政府的決策，需要依賴社會經濟發展逐步提高保障水平。因此，對于市民化過程中的農民工來講，他們可能更加關注政府的義務教育、社會保障等基本公共服務，而保障性住房、交通、通信、公用設施建設等，對于進城務工人員來說，可能尚處于“用腳投票”的領域。

本研究從全國東中西部分別選取了部分省市，并根據分析需要，在每個省份又分別選取了部分地市、縣區，詳細梳理了各級政府在義務教育、社會保障等領域的現行政策，重點關注農民工市民化過程中的城鄉與地區差別，目的是為盡可能地廓清完成農民工市民化過程、消弭農民工的身份差別所需要的財政支出基本規模奠定基礎，從而了解城鎮化對政府宏觀稅負的基本影響。

一、義務教育城鄉差別

本研究選取東部地區的山東省和濟南市，中部地區的湖南省和瀏陽市，西部地區的重慶市和萬州區作為樣本，重點對比分析各省的《義務教育條例》、省和市的“農村義務教育經費保障機制”，主要結論為：

(一)在各級財政強有力的政策支持下，義務教育階段學生的負擔狀況各省內部城鄉之間的差別已經大大縮小。

無論在東部，還是在中西部，城鄉中小學生均能夠就近享受到免除學費雜費、免費獲得教科書、寄宿貧困家庭學生生活費補助等一系列由各級政府財政資金支持的國家義務教育。盡管“兩免一補”所需要的財政資金在全國不同的省份、同一省份內部不同的地區之間，各級財政自行負擔的比例以及所享受到的來自上級財政的轉移支付補助并不相同(比如全部免除學生學雜費的資金在全國來講由中央和地方按比例分擔，西部地區為8:2，中部地區為6:4，東部地區為4:6；各省內部比照全國或者更加多樣化的比例配置在地方各級財政之間進行進一步分擔)，但是，對于處在義務教育階段的學生及其家庭來講，無論身處城市還是生活在農村，均能夠公平地享受到各級財政支持下的國家義務教育，城鄉差別已經大為縮小。

(二)對于“跟隨父母或者監護人在非戶籍所在地工作或者居住的學生入學”、進城務工人員隨遷子女義務教育問題等，按照“流入地負責”原則，在各省內部的制度安排上已經不存在大的問題，基本都作了“在居住地就近接受義務教育”的規定。

如山東將農民工隨遷子女義務教育問題納入公共教育體系，并以工作地全日制公辦學校為主安排其接受義務教育；重慶市對于“跟隨父母或者監護人在非戶籍所在地工作或者居住的學生”，規定按照就近入學原則安排就學，或者按照相對就近入學原則統籌安排就學，并且明文規定不準收取擇校費、借讀費。對這部分學生義務教育的經費保障問題，山東省還作了“縣級以上人民政府應當按照學生人均公用經費標準和學校實際接收人數，及時足額向接收進城務工人員隨遷子女的學校撥付教育經費”的明確規定。從利益關切角度看，農民工市民化過程中的子女義務教育問題，除了部分較大城市公辦學校建設不能很好地滿足城鎮化建設的需要、某些地方可能仍在違規收取各種名目的擇校費、借讀費等問題值得關注以外，義務教育階段之后在居住地城市其子女能否公平地參加全國高考才是“市民化”過程中的農民工所真正關心的長遠發展問題。

(三)農民工市民化過程中的子女義務教育問題更多涉及現行中央、省、市、縣等各級政府財政支出責任和轉移支付方式的調整問題，為此而增加的教育支出規模只是處于一個十分次要的位置。

貫徹執行國家《義務教育法》不僅是家庭的權利和義務，更是政府對全體國民的承諾性負債，總體上是國家財政的支出責任。無論農民工的子女究竟在農村接受義務教育，還是跟隨父母在所居住的城市接受義務教育，政府財政都有責任為其提供基本的教育服務。只不過，相較于農村，城市中的義務教育設施成本相對要高一些，相應的財政支出要多一些。但是，從“以人為本”和促進社會公平的角度看，農民工市民化過程中相應增加部分公共教育支出既是應該的，也是我國經濟社會發展所客觀需要的。

城鎮化過程中農民工子女義務教育問題的矛盾主要集中在現行公共教育經費轉移支付方式不合理，加大了流入地城市政府的財政支出壓力，需要重新規劃和調整。對于跨省流動的農民工，尤其是從中西部地區流動到東部地區，或者從西部地區流動到中部地區的農民工來說，在流動的過程中，如果不能在其居住城市較好地解決他們子女的義務教育問題，那么，這在客觀上會直接減少中央財政按照國家義務教育法律規定所應當承擔的公共教育支出責任。因為按照現行義務教育經費保障操作方案，相關費用減免資金均是按照學校在校學生數量，中央財政對西部地區承擔80%，對中部地區承擔60%，而對東部地區承擔40%。由于流動過程中的農民工子女，更多的是由不發達地區向發達地區流動，離開了其原來的戶籍地，中央財政對公共教育的實際投入就會因此而大大低于按照戶籍因素所應該投入的支出規模。另一方面，由于流入地省份經濟一般較為發達，所能夠獲得的中央財政減免資金補助比例較低，如果農民工子女義務教育問題完全依賴流入地政府解決，那么，在不相應調增中央財政補助的情況下，流入地城市政府財政支出壓力就會不斷上升，而且也不利于調動流入地政府有效解決這一問題的積極性。對于農民工省內跨地市或者跨縣區流動，類似的矛盾和問題同樣存在，仍然表現為作為上級政府的省級政府或者地市級政府的義務教育投入規模不足，相應加大了流入地城市政府的財政支出壓力。因此，有效解決城鎮化過程中的農民工子女義務教育問題，應該主要依靠調整現行義務教育財政轉移支付方式來解決，其中，中央財政應當“補位”，承擔更大責任，相應減輕流入地城市政府的財政支出壓力，使城鎮化保持可持續性。

二、基本養老保險城鄉差別

本研究詳細梳理了山東省現行基本養老保險政策，包括省級層面的山東省城鎮職工基本養老保險、山東省新型農村社會養老保險，市級層面的山東省章丘市新型農村社會養老保險、山東省濟南市被征地農民基本養老保險，以及新近開展試點的山東省濟南市城鄉居民社會養老保險(相關政策要點參見附表2～附表6)。通過整理分析，我們發現，我國基本養老保險制度建設在全國和地方各級政府之間正在迅速推進，養老保險制度不斷完善，統籌層次不斷提高，原來“碎片化”的養老保險格局正在快速向“全覆蓋”轉變。從城鎮化過程中的農民工市民化角度看，主要體現出以下幾個基本特點：

(一)城鄉居民基本養老保險制度正在走向統一，農民工基本養老保險問題呈現出多種解決渠道，其基本養老保障問題目前已不存在制度障礙。

在最新試點的“城鄉居民社會養老保險制度”推出以前，農民工的基本養老保險問題在制度上基本可以通過兩條途徑加以解決。一是通過城鎮職工基本養老保險制度予以解決。山東省城鎮職工基本養老保險制度規定，“各類企業(含鄉鎮企業)和民辦非企業單位各種形式的用工，不論用工期限長短，不論城鎮戶口還是農村戶口，都要按規定簽訂勞動合同，參加基本養老保險”，這就為已經與用工單位簽訂了勞動合同的農民工有效解決基本養老保險問題提供了制度保障。二是通過新型農村社會養老保險制度加以解決。山東省新型農村社會養老保險制度和山東省章丘市新型農村社會養老保險制度均規定，“凡年滿16周歲(不含在校學生)、未參加城鎮職工基本養老保險的農村居民，均可在其戶籍所在地自愿參加新農保”，這就為未參加城鎮職工基本養老保險的農民工在戶籍所在地解決基本養老問題提供了渠道。新近試點的山東省濟南市城鄉居民社會養老保險制度進一步將新農保制度的特點向本轄區內城鎮居民推廣，使城鄉居民社會養老保險制度涵蓋了轄區內的城鎮居民，規定，“城鄉居民社會養老保險包括新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險。年滿16周歲(不含在校學生)、未參加或不符合城鎮職工基本養老保險參保條件的農村居民和城鎮非從業居民，可以在戶籍地自愿參加城鄉居民社會養老保險”，從而實現了城鄉居民社會養老保險的有效整合。但是，由于“新農保”和城鄉居民社會養老保險均是由參保人自愿參加，其法律強制性和約束力均不如城鎮職工基本養老保險制度來得大，因而，即使基本養老保障問題目前已不存在制度障礙，但是，事實上全國可能仍然會有相當數量的農民工至今尚未參加任何形式的社會養老保險。

(二)除了參加企業職工基本養老保險制度、按照企業年度職工工資總額為基數繳納基本養老保險費的農民工以外，目前其他城鄉居民養老保險基礎保險金待遇已經實現基本統一，我國基本養老保險制度基本實現全面覆蓋，這為順利實施農民工市民化創造了重要條件。

山東省新型農村社會養老保險制度規定，“新農保政府補貼包括繳費補貼和發放基礎養老金兩部分。各市、縣(市、區)政府根據當地經濟條件和參保農民實際繳費金額確定繳費補貼金額，每人每年不低于30元。基礎養老金全部由中央及以下政府出資補助”，“新農保養老金待遇由基礎養老金加個人賬戶養老金組成，其中基礎養老金標準每人每月不低于55元”。山東省濟南市城鄉居民社會養老保險制度規定，“政府對符合領取條件的參保人全額支付城鄉居民社會養老保險基礎養老金。國家規定基礎養老金標準為每人每月55元，濟南市在此基礎上增至每人每月60元”；“縣(市)區政府應當對參保人繳費給予補貼，補貼標準每人每年不低于30元，繳費即補。歷下區、市中區、槐蔭區、天橋區、濟南高新區以及歷城區部分街道辦事處統一為：個人繳費100元政府補貼30元，200～1000元每增加100元增加補貼3元，1500元補貼70元，2000元補貼80元。在此基礎上，各區根據實際情況可自行上調”。城鄉居民基本養老保險待遇的基本統一，將會大大推進我國農民工的市民化進程。目前，我國企業城鎮職工基本養老保險已經全面實現了省級統籌，跨省流動就業的參加企業養老保險人員的養老關系轉接程序也已日漸完善。如山東省企業職工基本養老保險制度規定，“參保人員跨省流動就業的，由原參保地社會保險經辦機構開具參保繳費憑證，其基本養老保險關系應隨同轉移到新參保地，同時按規定轉移養老保險基金。參保人員達到基本養老保險待遇領取條件的，其在各地的參保繳費年限合并計算，個人賬戶儲存額累計計算；未達到待遇領取年齡前，不得終止基本養老保險關系并辦理退保手續”。但是，對于未參加企業職工基本養老保險的農民工和其他城鄉居民，由于現行新農保和城鄉居民養老保險只統籌到地市級，所以他們的養老關系僅能做到在省內跨地市轉接，跨省轉接目前尚無法做到。如山東省濟南市城鄉居民社會養老保險制度規定，“城鄉居民社會養老保險參保人跨地區轉移，可將養老保險關系及個人賬戶資金轉入新參保地，按新參保地有關標準核算，并享受相應待遇；轉入地尚未開展城鄉居民社會養老保險的，可將其養老保險關系及個人賬戶資金暫存于原參保地，待條件具備時再轉移”。這在一定程度上會影響農民工市民化的進程。但是，隨著我國新農保和城鄉居民社會養老保險統籌層次的不斷提高，現行居民養老保險統籌層次過低給市民化進程所造成的制約會逐步得以解除。

(三)“基礎養老金全部由中央及以下政府出資補助”為農民工市民化創造了良好條件，問題的主要癥結仍然歸結為我國現行的財政轉移支付制度不適應城鎮化加快發展的基本需要；農民工市民化在總體上并不會額外增加政府已經承諾的城鄉居民基本養老財政補助支出規模，它僅涉及中央和地方各級政府的財政支出責任調整。

對于那些已經能夠參加企業職工基本養老保險制度的農民工來說，即使他們的戶籍身份暫時仍然保留為“農民”，但是，如果從他們的生產方式和所能夠享受到的社會福利來看，他們實際上已經轉化為實質上的市民。他們的養老保險并不會直接影響政府的財政支出規模。政府財政所考慮的問題主要是那些長期在城市工作，但至今尚未能夠參加到企業職工基本養老保險制度中的農民工。在養老保險方面，這些農民工在市民化過程中主要面臨以下兩方面困難：一是居民養老保險統籌層次低，限制了農民工跨省流動。對于那些已經在戶籍地參加了新農保或者城鄉居民養老保險的農民工來說，在跨省流動時，養老關系和個人賬戶尚難以轉接；在省內跨地區流動時，雖然養老關系和個人賬戶能夠轉接，但是由于基礎養老金并不能隨轉，流入地政府也未必樂意接受。二是現行財政轉移支付方式不適應城鎮化發展趨勢抑制流入地城市政府接納農民工市民化的積極性。農民工流動的基本規律是，由經濟欠發達地區流向經濟發達地區，并力圖在經濟發達地區市民化；而中央財政對基礎養老金的補助比例是，對欠發達地區補助比例高，而對發達地區補助比例低，目前，中央財政對西部地區補助80%，對中部、東部分別補助60%和40%。發達地區在城鄉居民的基礎養老金補助方面更多依靠自有財力，但卻面臨來自于欠發達地區的數量龐大的農民工市民化安置問題，在農民工的基礎養老金無法順利從戶籍地轉入到流入地，而又不能得到中央政府相應的轉移支付支持情況下，流入地城市政府的財政支出壓力必然加大，也會大大影響其解決農民工市民化安置問題的積極性。由于新農保和城鄉居民養老保險由參保人自愿參加，缺乏強制性，因此，事實上將會有相當數量的農民工并未返回原籍參加相應養老保險，如果這部分農民工更多地來源于欠發達地區，那么，可以推知，中央財政為此將會結余相當規模的已經承諾的財政補助支出。從理論層面看，在流入地城市政府解決農民工的市民化問題，中央財政應當在其中發揮更大作用。但是從總體規模上來講，相應支出無論在各級政府間如何分擔，解決農民工市民化過程中的基本養老保險問題，政府財政最終所支付的均不會超過其事前已經承諾的支出規模。這個過程僅涉及財政轉移支付方式的調整。

三、基本醫療保險城鄉差別

本研究詳細梳理了山東省現行基本醫療保險政策，包括城鎮范圍內的山東省城鎮職工基本醫療保險和山東省城鎮居民基本醫療保險，以及農村范圍內的山東省新型農村合作醫療制度(相關政策要點參見附表7～附表9)。通過整理分析，我們發現，我國基本醫療保險制度比我國基本養老保險制度更加具有“覆蓋性”，但是其統籌層次可能要低于我國基本養老保險制度。從城鎮化過程中的農民工市民化角度看，主要體現出以下幾個基本特點：

(一)城鄉居民基本醫療保險制度全面走向統一，農民工的基本醫療保險問題可以通過多種渠道加以解決。

山東省城鎮職工基本醫療保險制度規定，“對于穩定就業的農民工，可直接納入城鎮職工基本醫療保險；參加城鎮職工醫保有困難的農民工，可以自愿選擇參加城鎮居民醫保或戶籍所在地的新農合”。山東省城鎮居民基本醫療保險制度規定，“不屬于城鎮職工基本醫療保險制度覆蓋范圍的中小學階段的學生(包括職業高中、中專、技校學生)、少年兒童和其他非從業城鎮居民都可自愿參加城鎮居民基本醫療保險”。同時，山東省新型農村合作醫療制度也規定，“農民以家庭為單位自愿參加新型農村合作醫療，遵守有關規章制度，按時足額繳納合作醫療經費；鄉(鎮)、村集體要給予資金扶持；省、市、縣級財政每年要安排一定專項資金予以支持”。到2011年年底，山東省新農合參合率已穩定在95%以上。但是，由于“新農合”和城鎮居民基本醫療保險均是由參保人自愿參加，其法律強制性和約束力較低，因此，事實上全國可能仍然會有相當數量的農民工至今尚未參加任何形式的社會醫療保險。

(二)除了參加城鎮職工基本醫療保險的農民工以外，目前農民和城鎮居民所享受的基本醫療保險財政補助水平已經實現基本統一。

山東省城鎮居民基本醫療保險制度規定，“對城市的一般未成年和成年參保居民，各級政府每年按人均不低于40元和60元給予補助；對未成年參保居民中的低保對象和重度殘疾人，每年按人均不低于60元給予補助；對老年居民，每年按人均不低于100元給予補助；對成年參保居民中的低保對象和重度殘疾人，每年按人均不低于140元給予補助。按照上述政府補助標準，省級財政對濟南、淄博、東營、煙臺、威海5市給予40%補助；對濰坊、濟寧、泰安、日照、萊蕪5市給予60%補助；對臨沂、棗莊、德州、聊城、濱州、菏澤6市給予80%補助(含中央補助資金)”。2011年前，各級財政對城鎮居民醫保的補助標準提高到每人每年120元。同時，山東省新型農村合作醫療制度也規定，“省、市、縣財政每年對參加新型農村合作醫療農民的資助總額不低于人均10元。從2003年起，省財政對省級合作醫療試點縣(市、區)的參保農民按每人每年平均5元安排補助資金，差額部分由市、縣(市、區)、鄉財政補齊，經濟條件較好的市、縣(市、區)可提高補助標準。市和各試點縣(市、區)、鄉財政對參保農民的補助標準和分擔比例由設區的市人民政府確定”。2011年，各級財政對新農合的補助標準提高到每人每年120元。城鄉居民基本醫療保險財政補助的基本統一，一定程度上將會有助于我國農民工的市民化。但是，現階段的主要問題是，無論是城鎮職工基本醫療保險制度，城鎮居民基本醫療保險制度，還是新型農村合作醫療制度，目前僅達到了市級統籌，這對于農民工的跨省流動，以及農民工的市民化造成了很強的制約。

(三)我國現行基本醫療保險制度強烈的地域性特點是農民工市民化過程中最大的現實困難，由于“新農合”在本質上屬于合作醫療制，對于在原籍已經參加了“新農合”的農民工來說，要在流入地實現市民化，不僅個人原先的繳費和各級政府的財政補助無法轉出，而且還要在流入地重新增加個人繳費和各級財政投入，這不僅涉及財政轉移支付方式的調整，而且還會增加財政投入規模。對于尚未參加任何一種基本醫療保險制度的農民工來說，它會增加流入地政府的財政投入責任，需要中央財政或者省級財政給予更多的財政支持。但是，對于后一種情況，總體上不會增加政府已經承諾的財政支出規模。

四、其他保險政策城鄉差別

本研究詳細梳理了山東省的失業保險制度和北京市的外地農民工工傷保險制度，由于這類保險只是涉及用工雙方在相關保險方面的權利義務關系，并不涉及政府財政支出，因此，本部分著重分析相關保險制度中的城鄉差別(相關政策要點參見附表10～附表11)。

(一)我國失業保險制度對農民工實行不繳費、低待遇的保險政策。

如山東省失業保險制度規定：在費用繳納方面，“國家機關和參照公務員制度管理的機關及駐魯部隊所屬機關、事業單位按照應參加失業保險職工工資總額的2%繳納失業保險費，其他單位按全部職工(雇工)工資總額的2%繳納失業保險費，職工(雇工)個人按本人工資總額的1%繳納失業保險費。單位招用的農民合同制工人本人不繳納失業保險費”。在失業金領取期限和標準方面，“單位招用的農民合同制工人連續工作時間滿1年以上，所在單位已按規定繳納失業保險費，勞動合同解除或終止的，可申請一次性生活補助金。生活補助金的標準按照當地失業保險金的標準執行。工作時間每滿1年，發給1個月的失業保險金，最多為24個月”。也就是說，農民工要拿到最高24個月的失業保險金，需要連續工作至少24年。但是，對于城鎮職工，拿到最高失業保險金的標準要寬松得多。如山東省失業保險制度規定，城鎮“失業人員領取失業金的期限，失業人員失業前所在單位和本人按照規定累計繳費時間滿1年不滿5年的，領取失業保險金的期限最長為12個月；累計繳費滿5年不滿10年的，領取失業保險金的期限最長為18個月；累計繳費時間滿10年以上的，領取失業保險金的期限最長為24個月”。這充分反映了我國農民工在城市工作環境中與城市居民“同工”卻難以“同酬”的客觀事實。

(二)我國工傷保險制度日益重視對農民工合法權益的保護，在工傷認定、保險待遇方面逐步與城鎮職工實現一致，但在某些方面尚有待于進一步完善。

北京市針對外地農民工專門出臺了相關工傷保險制度。在有關保險待遇方面，北京市外地農民工工傷保險制度規定，“用人單位在本市為外地農民工辦理了工傷保險參保手續并按時足額繳費，經本市區縣勞動保障行政部門認定為工傷的，其工傷保險待遇按照本市規定執行，符合工傷保險基金支付項目的，由工傷保險基金支付”；“被認定為工傷且勞動能力鑒定傷殘等級達到一至四級的外地農民工，享受的傷殘津貼、護理費，按月支付，直至喪失領取條件時止；本人自愿選擇一次性領取工傷保險待遇的，一次性支付標準按照工傷發生之日或者職業病診斷之日的年齡以及傷殘等級核定”；對于工傷死亡的外地農民工，對于撫恤金的計算，采取了固定數額的計算方法，如：“本人自愿選擇一次性領取供養親屬撫恤金的，一次性支付的標準為：配偶為8萬元；其他供養親屬為5萬元，其中子女(含弟、妹)按照年滿18周歲終止領取的供養余年計算；供養親屬有數人的，按上款標準一次性支付總額不超過15萬元”。而對于本市居民的死亡撫恤金，并沒有相應的固定封頂數額，這也從一定程度上反映了客觀存在的城鄉差別。