構建地方稅體系:基本目標、約束條件與推動路徑

河北省財政科學與政策研究所 李志勇

一、構建地方稅體系的基本目標

(一)政策目標。

地方稅體系首先是一種財政政策工具，其應用必須滿足特定的政策目標。黨的十八大明確指出，“構建地方稅體系，形成有利于結構優化、社會公平的稅收制度”。這一表述明確表明，在全面建成小康社會和全面深化改革開放的戰略背景下，構建地方稅體系的政策目標，就是形成有利于結構優化和社會公平的稅收制度。其中，結構優化主要指經濟結構的優化，即建立地方稅體系應當有利于產業、行業、供求、分配及區域結構的優化調整，當然從稅收本身而言，結構優化也有稅制結構優化的含義;社會公平主要指社會意義上的公平，即建立地方稅體系應當有利于社會公平的實現和社會和諧。總體上來看，構建地方稅體系的政策目標，就是加快形成有利于結構優化、社會公平的稅收制度，就是通過消除現行地方稅體系的改革滯后性，激勵各級政府實現“穩增長、調結構、促改革”的發展要求。構建地方稅體系，必須堅持這一基本政策目標不動搖。

(二)工作目標。

作為一項具體的財政工作，構建地方稅體系應實現本身特定的工作目標。立足于我國地方稅體系現狀，在客觀形勢及政策目標的框架約束下，現階段構建地方稅體系應實現以下多重目標:

1.組織地方政府收入。組織財政收入是稅收的基本功能。在“營改增”導致地方收入減少的現實沖擊下，構建地方稅體系的首要目標應是彌補地方收入缺口。宜逐步擴大地方稅收稅基，并結合分稅制財政體制改革，提高地方稅收入占地方本級稅收收入的比重，增強地方稅收能力，規范分配渠道和分配制度，為地方政府基本運轉和實現基本公共服務均等化提供穩固的財力支撐。

2.優化地方稅制結構。合理確定中央和地方收入比重，在此基礎之上合理確定分享稅種及分享比例。結合“省直管縣”、“鄉財縣管”等財政改革，構建以零售稅(新開征)、資源稅、契稅、房地產稅和所得稅為主體稅種，以各專項稅種、車船稅、地方特色稅為輔助稅種的地方稅種體系，逐步扭轉“營改增”后地方稅種不斷弱化的趨向。

3.下放地方稅政權限。加強制度和機制設計，按照激勵相容原則，賦予地方政府在約定范圍內開征新稅、改變稅基和稅率的權力。通過下放稅政權限，消除委托代理環節過多導致的信息不對稱問題，強化中央集權狀態下地方調控的積極性、主動性和針對性。

4.強化地方稅收征管。強化稅收制度、征管機構和征管平臺建設，解決職能劃分不盡合理、工作配合不夠密切、操作程序不夠規范，稅收征納成本居高不下等現實問題，實現稅收征管的現代化、規范化和信息化。逐步提高利用法制思維和法制方式進行地方稅收征管的能力，建立適應社會主義市場經濟體制的地方稅法律體系。

構建地方稅體系，是一個動態的歷史過程。地方稅收體系的完善應在總體設計的基礎上，采取先易后難、循序漸進、逐步推進的實施步驟，其目標也相應具有一定的階段性。

二、構建地方稅體系的約束條件

(一)地方事權與支出責任的確定。

構建地方稅體系，重點是確定科學的地方稅規模。而決定地方稅規模和結構的根本因素，還是地方政府承擔的事權與支出責任。因此，構建地方稅體系，最基本的約束條件就是地方事權與支出責任的確定。為強化中央集權，中央可考慮集中一部分社會保障責任，一部分公共衛生職能，一部分教育職能，一部分跨區域重大項目的建設和維護職能，一部分關系社會和諧穩定、公平正義，又涉及全國市場統一標準的管理職能，一部分司法支出責任、承擔國防、邊境安全、界河管理等關系國家安全的支出責任，這樣就會減輕地方政府的支出責任。這樣確定之后，地方稅體系的規模和結構應達到何種水平，就具備了基本的依據。

(二)中央對地方轉移支付的合理規模。

地方稅稅收規模的確定，還受到中央轉移支付制度的制約。總體上，在集權分權型的財政體制下，中央必須保有對地方特定的轉移支付規模，這也是政治需要。未來中央財政轉移支付制度改革的重點，應是減少專項轉移支付，增加一般性轉移支付，解決一般性轉移支付專項化、專項轉移支付一般化的突出問題。由于專項轉移支付主要解決外部性、共同支出責任問題和實現中央特定政策目標，因此中央現在設立的一些專款將會大幅壓縮甚至取消，保留或新設立的專款將會有鮮明的特定用途和嚴格縝密的管理。而一般性轉移支付規模的分配，則需要按照因素法進行測算。故地方稅體系的規模，應在保持中央對地方合理轉移支付規模的基礎上，按照滿足地方基本公共服務均等化需求的缺口情況進行估算。

(三)省以下財政體制的不斷調整。

地方稅體系建設，還涉及地方稅在省以下各級政府間的分享問題，故必然受到省以下財政體制調整的影響和制約。完善省以下財政體制改革:一要合理確定省級財政規模。省級政府要承擔起均衡省以下財力的責任，即省級政府要合理把握省級政府收入占全省收入的比重，加大區域內財力調節力度，逐步縮小省以下地方政府財力差距。二要進行省以下事權劃分與支出責任調整。省以下各級政府事權與支出責任劃分不清是財政體制不順的根源，應結合省域經濟社會發展實際，進一步對省市縣三級事權進行科學劃分。三要完善省以下轉移支付體系，以基本公共服務均等化為取向，明確省以下財力分配方案，解決縣級財政保障機制建設及相關問題。四要完善省直管縣體制改革，在內容和方式上對省直管縣體制進行完善，解決好鄉鎮財政建設問題。

(四)政府與市場關系的處理。

確定地方政府事權與支出責任、確定中央對地方轉移支付規模以及調整省以下財政體制，歸根結底就是界定政府的事權與支出責任，其實質就是正確處理政府與市場的關系。要按照黨的十八大相關要求，更加尊重市場規律，更好發揮政府作用，進一步合理確定現代政府活動范疇和職能范圍，做到不缺位、不越位，不亂位。反映到公共財政建設方面，就是整體上完善預算管理改革，加快形成合理覆蓋政府全部公共資源的綜合預算，并真正使其既相互關聯，又相互制衡，確保政府綜合財力配置科學合理。同時，將部門組織的所有基金、收費、經營性收入等全部真正納入到部門預算中來，與公共財政預算統籌安排，使之不能游離于預算之外。

除上述幾個主要因素外，地方經濟社會發展水平、地方政府公共管理水平、特定時期的政策目標、政治民主化進程等，也會影響并制約著地方稅體系的構建，亦是本研究在方案設計中統籌考慮的相關因素。

三、地方稅體系構建的整體思路

構建地方稅體系，要按照統籌兼顧、突出主線、穩中求進、消長相宜的總體方針，堅持簡化稅制、清費立稅、激勵相容和特殊地區例外的原則，重點推進稅種構成、稅權劃分、稅收征管和稅法體系建設，逐步建立起適合我國國情和現實改革進程的地方稅體系，實現“穩增長、調結構、促改革”的發展要求。

(一)總體方針。

1.統籌兼顧。地方稅體系改革涉及各方面利益調整，需要兼顧政府與市場、中央與地方、國稅與地稅、企業與個人之間的利益關系。既要統籌地方稅體系的稅種構成、稅權劃分、稅收征管和稅法建設的總體布局，又要考慮體系內部各個環節的銜接與協調;既要同財稅體制方面的其他改革相互配套推進，又要兼顧我國經濟體制改革的整體進程;既要充分尊重分權制改革規律及現有分稅制改革成果，又要實現地方稅體系同經濟、社會、政治改革的整體進程和承受能力相一致。

2.突出主線。構建地方稅體系，主線是實現分稅制改革的初衷，變現行“非真正意義上的地方稅體系”為“真正意義上的地方稅體系”，依托“營改增”改革實現騰籠換鳥。要依照分稅稅制改革規律，將結構性減稅工作做下去，將缺失的主體稅種補上來，再輔以輔助稅種的配套與完善。其中，“營改增”工作推進和地方稅主體稅種的重構貫徹始終，是制約地方稅體系構建的一條主線。這一工作無法完成，地方稅體系很難真正建立起來。

3.穩中求進。整體改革需要穩字當頭，在當前宏觀經濟中速增長、政府收入增長乏力、“中等收入陷阱”問題凸顯的現實形勢下，地方稅體系的構建更是如此。宜在避免改革進程大起大落的基礎上，從稅收征管的簡易環節入手，按照稅制改革的難易程度，以立為主，逐漸建立新體系，替代舊體系，實現新平衡，以漸進式改革模式確保新舊體系更替平穩有序。

4.消長相宜。現有地方稅體系到真正意義上地方稅體系的轉變，是稅收規模和稅種結構此消彼長的過程，為實現平穩過渡，必須消長相宜，實現動態平衡。要在推進結構性減稅的同時，同步跟進地方稅主體稅種的建立工作，規模上減多少就補多少，結構上少什么就立什么，按照營改增的進程，適時調整新地方稅主體稅種的稅基和稅目。

(二)基本原則。

1.簡化稅制原則。在增值稅完全轉型和全部擴圍的時代潮流下，構建地方稅體系，應遵循分稅制改革的簡稅制方向。進一步簡化稅費構成，減少稅種和政府收費，以方便征收管理;適當減少共享稅，簡化分享層級，以方便調整政府間財政關系;改分享制為分征制，簡化征管程序，提高征管工作效率。

2.清費立稅原則。從地方政府非稅收入分類歸流的要求出發，對巧立名目或重復收取的亂收費堅決取締;對提供公共設施或特定服務的特定費用繼續保留;對以取得財政收入為目的，數量龐大且財源固定、具備稅收特征的收費，實行費改稅。

3.激勵相容原則。鼓勵地方政府按照轄區范圍確定本級政府提供公共服務，將地方政府熟悉且能自主決定的公共服務事項應交于地方管理。在此基礎之上，承認地方政府擁有自身利益，在地方稅體系構建中應體現并照顧地方政府利益，切實發揮地方政府在“穩增長、調結構、促改革”中的積極作用。

4.特殊地區例外原則。對于新疆、西藏等特殊地區，為維護經濟社會穩定和國家統一，可以由人大制定單行的地方稅收政策，以有別于全國普遍推行的地方稅體系，切實維護民族地區團結、穩定的社會局面。對于其他地區，應由人大授權給地方政府特定的稅政權限。

(三)工作重點。

構建地方稅體系是一個系統工程，既需要統籌我國經濟、社會、政治改革的整體進程及社會承受能力，做到全面推進;又需要把握關鍵環節和關鍵領域的改革，做到突出重點。總體上，構建地方稅體系，當前應圍繞以下方面重點展開:

1.完善稅種構成。建成真正意義上的地方稅體系，必須首先實現稅種體系的優化與完善。應當立足于現行地方稅稅種體系的不足，結合經濟社會發展形勢及地方稅體系構建目標，明確地方稅的主體稅種及輔助稅種，通過改革完善、合并重構、新開稅種等方式，建立起地方稅體系的基本框架。

2.優化稅權劃分。著眼于集權分權兼顧型的稅權模式，合理推進中央和地方稅權劃分。中央集中管理中央稅和共享稅的立法權、稅種開征停征權、稅目稅率調整權、減免稅權等，以維護國家的整體利益。對影響宏觀經濟較小的地方稅稅種，向地方適當分權。中央只負責制定這些地方稅稅種的基本稅法，但其實施辦法、稅目稅率調整、稅收減免及其征收管理等權限賦予地方。

3.嚴格稅收征管。稅收征管問題主要來自于征管機構設置及職能劃分，也同稅收征管相關制度具有不可分割的聯系。嚴格地方稅稅收征管，需要對癥下藥解決征管機構分設及職能劃分不清帶來的相關問題，同時在征管方式、征管辦法、征管理念和征管平臺建設等方面進行相應改革與完善，以提高征管效率及科學化水平。

4.健全稅法體系。地方稅體系應當通過立法予以實現。當前我國地方稅體系的立法滯后于實際征管工作，主要表現在立法層次不高，相關重要稅法缺失，不利于稅收的法制化進程，宜通過相關改革逐步完善。

四、路線圖和時間表

構建地方稅體系，是一個長期、復雜、艱巨的綜合改革進程。按照積極穩健的改革思路，應當根據改革對象的難易程度，漸進式推進各項改革。其中，關鍵在有兩個時間節點，一個是新一輪稅制改革啟動的“十二五”期間，另一個是地方稅改革逐步完善的“十三五”期間(即2020年前)。這兩個時間節點的選取，既綜合了當前我國稅制改革的進程和未來方向，也參考了我國國民經濟“十二五”規劃及2020年遠景規劃等內容，具有較強的實踐指導價值。

(一)總體模式。

1.改革初期:地方稅改革開始啟動，奠定地方稅體系構建的改革基礎。改革初期即“十二五”期間，是我國地方稅改革(1994年稅制改革后的最大一輪改革)的“啟動階段”，主要任務是為地方稅體系構建奠定改革基礎。包括:在稅種上，重點實施“營改增”、房產稅和資源稅三大改革;在稅權上，探索擬定下放省級政府相關稅收立法權的方案;在征管上，厘清國、地稅兩套征管體系的責權;在法制建設上，清理整頓現有的稅收規范性文件。

2.改革中期:地方稅改革全面鋪開，逐步建立地方稅體系的雛形框架。改革中期即“十三五”期間，是我國地方稅改革的“推進階段”，主要任務是建立地方稅體系的雛形框架。包括:在稅種上，實現增值稅、消費稅、資源稅、房地產稅等核心稅種的改革突破;在稅權上，賦予省級政府部分稅種的實施細則制定權;在征管上，加強國、地稅協調配合，推進稅收管理的集約化、科學化和信息化水平;在法制建設上，提升現有主要稅種的立法層次，并由省級人大制定房產稅、城建稅等實施細則。

3.改革遠期:地方稅改革基本完成，初步形成相對完整的地方稅體系。改革遠期即2020年以后，是我國地方稅改革的“建成階段”，主要任務是基本形成較為完整的地方稅體系。包括:在稅種上，形成以零售稅、資源稅和房地產稅為主的地方稅種結構;在稅權上，賦予省級政府包括開征新稅種在內的完整稅政權;在征管上，重構國、地稅征管體系，建立具有中國特色的科學完善的地方稅征收管理體制;在法制建設上，省級人大可制定地方稅種法規，形成完整的地方稅法規體系。

(二)稅種方面。

改革初期，重點完成“營改增”，推進房產稅、資源稅改革試點，完善消費稅、個人所得稅制度，開征環保稅、新的城建稅。本階段地方稅主體稅種是改革中的營業稅及共享稅中的增值稅、企業所得稅和個人所得稅。改革中期，重點深化房產稅和資源稅改革，將消費稅部分稅目試點改征零售稅，個人所得稅實行綜合與分類征收。本階段主體稅種為擴圍后的增值稅分成部分、改革后的房產稅和資源稅。改革遠期，重點減少共享稅種，同時構建零售稅、房地產稅和資源稅等地方主體稅種。

1.營業稅。改革初期，將各類營業稅逐步納入增值稅征收范圍。若由于全國收入形勢變化或征管難度加強，也可以將金融保險等某些稅目的營業稅放到改革中期再納入增值稅征收范圍。

2.增值稅。改革初期，實現增值稅完全轉型和全部擴圍，即將不動產納入增值稅抵扣范圍，將全部服務業納入增值稅征收范圍。“營改增”降低企業稅負所導致的地方收入減少部分以及為維持稅負上升企業的原有稅負水平而增加的財政支出，由中央和地方以適當比例分擔。改革中期，待“營改增”徹底完成后，統一新舊增值稅的稅率及政府間分享比例，地方政府因此減少的稅收暫時通過稅收返還(轉移支付)予以彌補。同時，完善金融保險業、轉移無形資產等行業(行為)的增值稅抵扣制度。改革遠期，適當降低增值稅稅率，將其全部作為中央稅，同時出口退稅也由中央全部承擔。

3.消費稅。改革初期，合理調整消費稅征收范圍和稅率，將部分嚴重污染環境、過度消耗資源的產品納入征稅，提高燃油及部分高耗能非環保型產品的征稅標準。改革中期，隨著“營改增”的完成，將高檔消費行為并入征收范圍，由現在的有限型消費稅過渡到中間型，并將煙、酒、成品油、汽車(車輛購置稅并入此稅目)等稅目改在批發零售環節課征，并改為零售稅。改革遠期，隨著征管水平的提高、信用體系的完善和金融交易的發展，將消費稅的剩余稅目全部改為零售稅，實現消費稅到零售稅的徹底轉換。

4.零售稅。改革初期，主要是普及稅控機、完善信用體系，研究界定批發和零售環節的劃分，為零售環節征稅做好技術準備。改革中期，將部分適于批發零售環節課征的消費稅改為零售稅，以彌補“營改增”后的地方收入損失，同時進一步加強征管，堵塞漏洞。改革遠期，將零售稅征收范圍進一步擴大，不僅包括剩余的應稅(消費稅)消費品，也納入一些適合零售環節征收的生產資料，以彌補“增值稅劃分中央”后的地方收入損失。作為地方稅后，各地還可以根據當地特點、自定稅目、稅率，對高能耗、高污染產品征收高稅率。

5.資源稅。改革初期，根據宏觀經濟形勢和煤炭行業發展狀況，推進煤炭從價計征改革。同時根據礦產品價格、企業利潤水平變化情況，及時提高從量計征資源品目的稅率標準，促進資源節約開采利用。改革中期，進一步推進鐵礦石等其他礦產品的從價定率改革，進一步拓寬征稅范圍，逐步將森林、草場、海洋等非礦藏資源納入征收范圍。改革后期，根據所有權與使用權理論，合理調整資源稅與礦產資源補償費、石油特別收益金、探礦權采礦權使用費等稅費關系，形成新的協調有效的資源稅費體系。

6.房產稅。改革初期，利用當前房價上漲壓力較大、中央調控效果有限這一時機，將個人住宅房產稅試點推至全國主要城市，盡快完成不動產統一登記和全國縣級城市房產信息聯網，為深化房產稅改革奠定技術基礎。改革中期，統籌推進房地產稅費改革，減輕交易環節稅費、統一為契稅，增加保有環節稅收、合并為房地產稅，房地產稅按房屋(土地)評估值征稅。改革遠期，完成戶籍制度改革，將所有地區(城鎮與農村)、所有納稅人(單位與個人)的所有房地產(住宅與非住宅)都納入征稅范圍，形成以房地產保有環節為核心的，涵蓋房地產全環節、全鏈條、全類型的稅種體系，成為地方特別是市縣政府的主體稅種。

7.企業所得稅。改革初期，實行以調整納稅對象、拓寬稅基、降低稅率為主要內容的稅制簡化改革，在中央地方稅收分享方面暫時保持不變。改革中期，逐步提高中央政府的分成收入比重，或者是直接提高目前中央的所得稅分享比例，或者是從中央企業著手，將中央企業總部上繳的所得稅全部劃分中央，中央企業在各地的分支機構和地方企業實行所得稅共享。改革遠期，隨著我國市場經濟體制的完善和政府職能轉變的到位，逐步將所有企業所得稅均歸屬中央。

8.個人所得稅。改革初期，加強稅收信用體系建設，推進個人收入申報和重要財產登記制，堵塞收入漏洞，完善配套條件，為個人所得稅綜合征收奠定基礎。改革中期，加快城鄉戶籍制度改革，在征管及配套條件比較成熟的基礎上，適時推進實行綜合與分類相結合的個人所得稅制度。改革遠期，將個人所得稅由中央地方比例分成制改為中央、地方按核定稅基分享制，地方按固定比例征稅，中央征收累進稅。

9.輔助稅種。一類是城建稅、環保稅、教育稅、社保稅等專項稅種。這些稅種改革都以實現非稅收入分類歸流、具備獨特征管條件為基礎，宜根據改革形勢適時開征。其中，新的城鄉維護建設稅和環保稅已形成草案，應盡快在改革初期開征，并分別作為地方(市縣)稅和共享稅;教育稅應在“營改增”完成后，重新確定稅基和稅率，宜在改革中期完成，并作為地方稅(省與市縣共享);社保稅開征與各種社會保險的統籌級次密切相關，宜放在改革遠期實施，并作為省級地方稅。另一類是印花稅、車船稅、地方特產稅等零星稅種。其中，印花稅可在“十三五”期間完成，將證券交易印花稅剝離出改為證券交易稅(歸屬中央)，一般印花稅則與產權轉讓、合同交易等相關費用合并;車船稅可隨著遠期房地產稅體系的建立，適當擴圍至大型動產稅;地方特產稅也待省級政府擁有對本轄區內特有資源(產物)課稅權后，予以開征(同時將煙葉稅納入)，使之成為地方財源的重要補充。

(三)稅權方面。

1.改革初期:清理隱性稅權，探索稅權下放試點方案。首先要清理規范各地不合法、不合規的各種隱性稅權，如一些地方政府自主制定、臨時出臺的“四免四減”等稅收違規減免及將所得稅(地方留成部分)“先征后返”等政策。在此基礎上，研究擬定部分稅權下放省級政府的試點方案。

2.改革中期:推進稅權改革，擴大省級政府立法權限。對各地普遍開征、作用范圍僅限于地方的稅種，如契稅、印花稅、城建稅、房地產稅等，由中央統一立法，省級政府(人大)確定實施細則和征管辦法，重點賦予省級政府改變稅目、調整稅率的適當權限。

3.改革遠期:完成稅權改革，賦予省級完整稅政權限。完成稅權改革，建立集權分權兼顧型的稅權劃分體系。賦予省級人大在稅種開征、稅基設定和稅率選擇等方面更大的自主權(完整的稅政征管權)，尤其是對具有地方性特色的稅源開征新稅種的權利，但需報中央及全國人大備案并接受監督。

(四)征管方面。

1.改革初期:界定國地稅征管責權。厘清國稅和地稅兩套征管體系的責權劃分，解決兩者之間稅收征管交叉模糊的狀況。推進金稅工程建設，實現國地稅信息共享、執法標準一致，解決征稅權與其他執法權相脫節問題。

2.改革中期:推進稅收征管科學化。做好“營改增”改革完成后的稅收征管機構、人員及職能的劃轉工作。在此基礎上，加強國地稅協調配合，深化稅收征管改革，推進稅收征管的集約化、科學化和信息化水平，完善稅源(尤其是零售環節)管理運行機制。

3.改革遠期:重構國地稅征管體系。在共享稅種減少和地方稅種形成的基礎上，重構我國的國、地稅征管體系，在保留國稅征管的同時，將地稅征管納入地方財政體系，最終建立比較完善、具有中國特色的地方稅征收管理體制。

(五)法規方面。

1.改革初期:清理現有稅收規范性文件。全面、徹底地清理各類稅收規范性文件，不斷提高稅收法制建設質量，為推進依法治稅、提升稅法層次奠定堅實的制度基礎。

2.改革中期:提升主要稅種的立法層次。將增值稅、消費稅、房地產稅等主要稅種的立法由行政法規上升到人大立法。同時結合中央與地方的稅權劃分情況，在中央指導下，省級人大制訂出臺部分地方稅種的實施細則。

3.改革遠期:形成完整地方稅法律體系。制定《稅收基本法》或《地方稅通則》，用法律形式規范中央與地方在地方稅上的管理權限，對地方稅收的立法權、稅種的開征權、稅率的調控范圍、征管制度等重大問題做出規定。省級人大依此調整地方稅收法規，形成較為完整的地方稅法律法規體系。