中央與地方政府間的支出事項及責任劃分研究

河北省財政科學與政策研究所 成 軍

一、中央與地方政府間財政支出事項及責任劃分的現狀

現在中央與地方政府之間的事權有一個總體的劃分，中央財政主要承擔國防、武警、外交和中央國家機關運轉等所需經費，調整國民經濟結構、協調地區發展、實施宏觀調控所必需的支出以及由中央直接管理的事業發展支出;地方財政則主要承擔本地區政權機關運轉所需支出以及本地區經濟、事業發展所需支出。

本文以2011年政府收支分類科目的支出功能分類和經濟分類科目為參考，按照省內支出全覆蓋的要求初步歸納出了一般公共服務、國防、公共安全、教育、科學技術、文化文物、社會保障和就業、醫療衛生、節能環保、城鄉社區事務、農業、交通運輸、經濟發展與調節、人口與計劃生育、體育、傳媒、國土資源管理、市場監管等18個類249項財政支出責任。其中，中央承擔10項，占總數的4%;地方承擔161項，占總數的64.7%;中央與地方共擔支出責任78項，占總數的31.3%。按照中央承擔程度，中央與地方共擔支出責任又可分為:中央承擔絕大部分支出責任31項，以中央負擔為主的10項，中央與地方均擔的8項，中央對地方補助的29項。

中央承擔的財政支出責任，包括:農村貧困家庭學生免教科書費、天然林保護、風沙荒漠治理、退牧還草、外來物種管理、鐵路建設、避孕藥具、氣象專項、國稅征管、國家安全系統業務基本支出等。

中央承擔絕大部分支出責任，包括:全國專項普查活動、國家專項統計業務、地震管理事務、地震其他專項、氣象管理事務、氣象服務、預備役部隊、公共安全信息化建設、武警駐地營房建設、武警生活補貼、消防業務費、警衛業務費、國家級重大專項文物保護工程、農村環境保護、重點縣耕地地力保護、退耕還林、森林生態效益補償、防沙治沙、大型水利工程、人畜飲水、國家級扶貧開發工作重點縣扶貧開發、農業綜合開發、國家重點企業技術改造、按中央財政補貼標準計算的軍供糧差價補貼、老少邊窮地區廣播電視“村村通”工程、國土資源大調查、地質及礦產資源調查、特大型地質災害防治、國外風險勘查、海洋調查評價、海洋防災減災等。

以中央負擔為主的支出責任，包括:中小學公用經費、財政對基本養老保險基金補助、就業補助、撫恤、城市居民最低生活保障、糧食直補、良種補貼、農機補貼、國道新建改建、土地資源調查等。

中央與地方各承擔50%的支出責任，包括:中小學校舍修建、農村居民最低生活保障、農村合作醫療、農村沼氣建設、重大畜牧疫情防治、農業綜合開發、糧食財務掛賬利息補貼、計劃生育家庭獎勵等。

中央對地方補助事項，包括:紀檢監察大要案辦案、民族宗教工作專項、禁毒、公共安全技術裝備、公共安全基礎設施建設與維修、困難地區中小學教職工工資、退役安置、突發公共衛生事件應急處理、重大疾病預防控制、農村衛生、環境監測與監察、城鎮排污設施建設、危險污染源治理、農村環境保護、糧食風險金、小型農田水利建設、節水灌溉、港口建設、民用航空建設、節能降耗、高新技術應用、市場建設和服務業發展引導、儲備糧(油)庫建設、中小企業公共服務體系建設、耕地開發、基本農田建設與保護、土地整理、地質及礦產資源調查等。

以上統計顯示，在我國現行的中央集權行政管理模式和財權相對集中財政管理體制下，中央與地方的事權間有著千絲萬縷的聯系，中央財政以各種專款的形式對地方除科學技術、城鄉社區事務、體育、市場監管以外的14類中近1/3的財政支出責任事項產生著程度不同的影響。現行中央與地方政府間支出責任劃分格局是在長期經濟社會活動中逐步演變、不斷完善的結果，有其合理性的一面，但也存在著一定的不可回避的問題。

二、中央與地方間財政支出責任劃分的問題及原因

(一)中央與地方政府職責和財政責權不對稱，降低了公共資源的配置效率。

1.不屬于地方政府的職責，卻由地方財政負擔的事項較多。由于缺乏制度化的政府間職能劃分規則，一些本應由上級政府承擔的財政支出，卻轉嫁給下級政府，加重了地方財政負擔。如預備役部隊、兵役征集、民兵預備役部隊訓練基地及武器彈藥倉庫建設與管理、執勤部隊營房建設、生活補貼、消防業務費、警衛業務費等國防支出，財政對基本養老保險基金補助、退役安置、扶貧開發等社會保障和就業支出，海域使用管理、海洋環境保護與監測、海洋調查評價、海洋執法監察、海洋防災減災、海洋資源社會公益服務等國土海洋資源管理支出，地震、氣象等部門的個人和公用經費補助等中央部門支出。

2.屬于地方政府職責，但財政支出責任和財力卻集中在中央。如技術裝備、基礎設施建設與維修、信息化建設等公共安全支出，中小學教職工工資、中小學公用經費、中小學校舍修建等教育支出，就業補助、撫恤、城市居民最低生活保障、農村居民最低生活保障等社會保障和就業支出，農村合作醫療、農村衛生等醫療衛生支出，城鎮排污設施建設、農村環境保護等環境保護，糧食直補、良種補貼、農機補貼、耕地地力保護、小型農田水利建設、節水灌溉、人畜飲水、農村沼氣建設、農業綜合開發等農業支出，公路建設等交通運輸支出，經濟結構調整、節能降耗、市場建設和服務業發展引導、中小企業公共服務體系建設等經濟發展與調節支出，土地整理等國土海洋資源支出，存在責權與財力相分離問題。

3.中央和地方政府職責交叉嚴重，財政支出責任的共擔事項過多。從現狀中可以看出，地方政府近1/3的財政支出事項由中央財政承擔著不同程度的責任。中央與地方財政對義務教育、社會保障、公共衛生等中部分事項實現了按比例承擔，但仍有近40%的事項是以中央對地方補助的形式出現的，也就是說，中央財政承擔著若有若無的責任，需要各地通過不同形式的爭取。由于中央各主管部門掌管著大量專款，地方政府往往采取“跑部進京跑步進廳”等辦法，而且從中央財政得到最多的是一次性資助項目。這不但需要投入一定的爭取成本，而且由于中央主管部門的一些決策多是依據請示和報告做出的，很不規范，還容易出現“撒芝麻鹽”現象，體現出了資金分配的低效率和資金分配的不科學性、不準確性。

(二)現行行政體制體現了集權模式，卻影響了分級財政的相對獨立性。

1.地方財政支出受上級政策干預過多、有責無權。許多政策法規對財政支出規定了明確增長要求，如農業、科技、教育、政法、計劃生育、文化、衛生等法規，比較大的財政支出項目幾乎都涵蓋了，當財政經濟形勢不樂觀時，這些規定的增長幅度可能會超出地方財力的承受范圍，沖擊著地方財政的穩固和平衡。

2.上級政府出政策，下級政府“買單”。如調整工資、軍轉干部安置、學生畢業分配等政策性增人增資，下級很難控制，增加了地方財政預算編制的不可預測性。

3.上級安排的多為“釣魚”項目，要求地方配套相應比例資金。據不完全統計，地方近幾年省級新增財力部分，多由于中央財政對地方的農業、教育、衛生、社保等方面項目的配套，多數市縣財政受財力所限配套資金容易出現難以落實的情況。既加重了地方財政負擔，也不利于項目的順利實施。

究其原因:一是中央與地方政府的事權邊界不清。我國憲法第107條規定了地方政府行使的職權:“縣級以上地方各級人民政府依照法律規定的權限，管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業、城鄉建設事業和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監察、計劃生育等行政工作。”至于省、市、縣、鄉的具體職責并沒有進行分別闡述。轄區是重疊的，省級政府包括市級政府，市級政府包括縣級政府，縣級政府又包括鄉級政府，各層級政府具體事務界定不清、責權交叉，再加上地方政府與市場的邊界不清，導致政府間相互推諉、事權交叉等現象。同時，我國當前正處于社會主義市場經濟轉型期，特別是農村稅費改革和建設社會主義新農村等一系列新的政府管理責權和財政支出責任也需要界定。二是中央對地方的財政支出范圍界定不清。1994年，我國全面實行了分稅制財政體制，確定了中央對地方財政收入和財政支出責任劃分的總體框架。這次改革對于財政收入的劃分比較明確，但對于財政支出責任的界定卻十分籠統，中央與地方財政支出的具體范圍很不明確，中央與地方政府間財政支出責任在具體實施過程中出現了范圍不清、界限不明、支出責任交叉等問題。三是中央對地方的轉移支付制度不完善。均衡撥款形式的轉移支付力度太小，幾次財政體制調整都是中央和省集中地方的財力，而轉移支付卻沒有相應跟上，在地方財力增量相對縮減的情況下，加劇了地方財政，特別是市縣財政的困難程度。轉移支付種類過多，體系過于龐雜。目前省對市縣的轉移支付，有稅收返還、原財政體制定額補助、增加工資轉移支付、專款補助、年終結算補助、臨時補助等6種。此外，原財政體制上解也算一種自下而上的轉移支付。專項撥款形式的轉移支付力度相對過大，且在轉移支付測算方法上對因素選擇不夠全面，對特殊因素考慮不夠，不利于實現公共服務均等化的目標。

三、合理劃分中央與地方事權及財政支出責任的基本思路

(一)劃分中央與地方政府間事權和財政支出責任的指導思想。

國家在行使對經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務方面的經濟管理責權時，中央與地方政府應有所側重。中央政府負責涉及國家整體利益和核心競爭力的、跨區域的、地方政府無法獨立承擔或完成的公共管理事務及屬于國家基本政策執行中的公共管理事務。而地方政府則側重于中央政策的執行和規劃的實施等執行性公共事務管理責任，其中，省級政府管理國家授權或委托的及全省范圍內綜合管理、經濟調控、社會穩定、事業發展、督導檢查等宏觀管理和支持重點領域發展職能;凡是轄區內需要執行的、與轄區利益最直接的、能夠獨立完成和負擔的公共管理事務，由市、縣級政府來管理。

以中央與地方政府間的事權劃分為基礎，以解決財政職能越位、缺位和錯位問題為突破口，同時考慮到公共物品的層次性、效益外溢性，以及政府提供公共物品的效率性、公平性、民主性，合理劃分中央與地方的財政支出責任，理順國家財政管理體制，使中央和地方財力與責權基本上相統一，形成劃分科學、責權匹配、集散適度、調控有力的配置格局。一方面，逐步縮小轄區內地區間財力差距，增強中央政府統籌城鄉發展和區域發展的能力;另一方面，通過充分調動地方政府增收節支的積極性提高其根據本轄區居民公共需求偏好提供公共產品和服務的能力。

(二)劃分中央與地方政府間財政支出責任的總體目標。

1.實現中央與地方政府間的責任清晰、負擔明確。重點劃分義務教育、公共衛生、社會保障、農業生產、涉農服務、政法建設、計劃生育、環境保護、資源管理、文化事業、科技研發、市場監管、社區服務、經濟發展等方面的支出責任。凡屬中央政府承擔的財政支出，不得以任何形式轉嫁給地方財政;中央委托地方政府承辦的事務，要足額安排對下專項經費;屬于共同事務，應根據各方受益程度，確定合理的負擔比例。

2.保證國家宏觀政策和發展規劃的順利實施。通過把握好政府與市場、政府與社會、政府與公民的關系，科學界定政府經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務四大職責，強化宏觀政策調控，優化政府資源配置，促進國家宏觀政策的落實，著力解決地區貧困、生態環境保護、高技術產業發展等重大問題，推動全國經濟和各項社會事業的較快、協調、健康發展。

(三)中央與地方政府間財政支出責任劃分的主要原則。

1.按照分級財政要求劃分財政支出責任的原則。在分級財政體制下，中央與地方政府間財政支出責任劃分的基本原則是財政支出責任分級負擔原則，即哪一級政府擁有某項職責，那么該級政府就應履行與之相對應的財政支出責任。凡屬兩級以上政府或兩個以上同級政府共同承辦的公共事務，就要建立政府共擔機制，并確定財政支出的合理分擔比例。

2.按照受益范圍劃分財政支出責任的原則。指依照公共產品和服務的受益范圍來有效地劃分地方各級政府的職能，并依此作為劃分財政支出責任的依據。一般公共服務事項的運行管理應以屬地為主，凡是適宜于基層政府管理和實施的義務教育、公共安全、農業服務、醫療衛生、社會保障、社區管理等事項，其相應的事項管理財政支出責任應下放到地方政府，以提高公共管理的效率和政治民主的廣泛性。對于跨區域和需要上級協調的事項(如河流域整治、環境治理、地界勘定、道路建設等)由中央政府負責，并承擔主要財政支出責任。

3.按照效益外溢性劃分財政支出責任的原則。作為城鄉社區居民必需的生存與發展條件所涉及的重要公共物品，如義務教育、社會治安、衛生保健、社會保障、基礎設施和公共設施等，不僅需要大量的財力投入，而且具有正效益的外溢性。為了實現各地區公共服務均等化目標，中央政府必須通過轉移支付以不同比例分擔地方政府直接提供這些重要公共物品的成本，對其正效益外溢性進行適當補償，以保證提供這些公共服務在數量和質量上的基本需求。

4.按照財政收入籌集能力劃分財政支出責任的原則。為了滿足地方政府履行公共物品提供責權和財政支出責任配置的需要，必須以相應層次政府財政收入籌集能力、財政收入種類的縱向配置相適應。按照財政支出責任配置與財政收入籌集能力相適應的原則，中央財政須通過加大一般轉移支付力度和規范專項轉移支付，來保證地方政府為轄區居民提供基本公共服務的需要。

(四)中央與地方政府間財政支出責任劃分的目標模式。

1.一般公共服務。地方財政按隸屬關系承擔行政管理事務的基本支出。信息統計、防震減災、氣象服務等公共管理支出，由中央與地方財政，建立政府間聯辦公共事項的經費共擔機制。中央財政對地方民族宗教事務給予補助。

2.國防。國防直接關系到國家主權，國防支出屬于中央政府的財政支出責任，將地方政府承擔的民兵、人民防空、國防教育、民兵預備役部隊訓練基地及武器彈藥倉庫建設與管理等支出上劃為中央支出責任。

3.公共安全。公共安全支出由地方財政按照隸屬關系負擔。省財政對市縣基層法院建設、信息化建設、特別業務費等給予適當補助，以確保按照正常標準提供公共安全服務。中央財政對地方禁毒事務給予補助。

4.教育。目前實行的是中央與地方財政間的義務教育經費共擔機制。當這種經費保障機制完善后，應將基數劃給地方政府，由地方財政負擔，以提高義務教育的針對性和有效性。其他教育相關支出由地方財政負擔。

5.文物。國家級文物保護，應采取中央負擔為主、地方負擔為輔的財政支出責任劃分模式。其他文物保護支出由地方財政負擔。

6.社會保障。應建立全國統一、可自由流動的基本養老保險制度，實現財政對基本養老保險基金補助由中央負擔;退役安置由中央負擔。中央財政對地方自然災害根據災害程度給予補助。其他社會保障支出由地方財政負擔。

7.醫療衛生。一般醫療衛生支出由地方財政負擔。中央財政對突發公共衛生事件應急處理和重大疾病預防控制給予補助。

8.環境保護。一般環境保護支出由地方財政負擔。中央財政負擔天然林保護、風沙荒漠治理、退牧還草及環境監測與監察專項支出，并對危險污染源治理給予補助。

9.農業。外來物種管理和扶貧開發，由中央財政負擔;防沙治沙和大型水利工程，由中央財政負擔，地方財政配套;糧食風險金和重大畜牧疫情防治，由中央和地方財政按比例承擔;退耕還林、森林生態效益補償，采取中央負擔為主、地方負擔為輔的財政支出劃分模式;中央財政對草原草場保護和防汛歲修抗旱給予補助。

10.交通運輸。鐵路建設由中央財政負擔;港口建設和民用航空建設，采取中央負擔為主、地方負擔為輔的財政支出劃分模式。公路建設和維護支出由地方財政負擔。

11.經濟發展與調節。國家糧油差價補貼，由中央和地方財政按比例承擔;中央財政對高新技術應用、儲備糧(油)庫建設、糧食財務掛賬利息補貼給予補助。

12.人口與計劃生育。避孕藥具計劃生育家庭獎勵，由中央和地方財政按比例承擔。其他人口與計劃生育支出由地方財政負擔。

13.傳媒。中央財政對廣播電視能力建設給予相應的補助。其他傳媒支出由地方財政負擔。

14.國土資源。國土資源大調查和海洋資源管理，由中央財政負擔;地方配套耕地開發、基本農田建設與保護，由中央和地方財政按比例承擔;中央財政對土地資源調查、地質及礦產資源調查、地質災害防治、國外風險勘查給予補助。

四、實現我國中央與地方事權合理劃分的對策建議

(一)調整完善中央與地方政府間財政支出責任事項。

1.將體現國家主權(如軍隊)和全國性財政支出事項(如地震、氣象、海洋、基本養老保險)，調整為由中央財政承擔。包括:預備役部隊、兵役征集、執勤部隊營房建設、生活補貼、消防業務費、警衛業務費等國防支出，財政對基本養老保險基金補助、退役安置、扶貧開發等社會保障和就業支出，海域使用管理、海洋環境保護與監測、海洋調查評價、海洋執法監察、海洋防災減災、海洋資源社會公益服務等國土海洋資源管理支出，地震、氣象等部門的個人和公用經費補助等中央部門支出。

2.將便于地方管理(如公共安全)和地方性財政支出事項(如基本的義務教育、社會保障、衛生醫療和一般性的環境保護、農業、公路交通、經濟發展與調節)，調整為由地方財政承擔。包括:技術裝備、基礎設施建設與維修、信息化建設等公共安全支出，中小學教職工工資、中小學公用經費、中小學校舍修建等教育支出，就業補助、撫恤、城市居民最低生活保障、農村居民最低生活保障等社會保障和就業支出，農村合作醫療、農村衛生等醫療衛生支出，城鎮排污設施建設、農村環境保護等環境保護，糧食直補、良種補貼、農機補貼、耕地地力保護、小型農田水利建設、節水灌溉、人畜飲水、農村沼氣建設、農業綜合開發等農業支出，公路建設等交通運輸支出，經濟結構調整、節能降耗、市場建設和服務業發展引導、中小企業公共服務體系建設等經濟發展與調節支出，土地整理等國土海洋資源支出。

3.將具有外部性(如防震減災)和共同財政支出事項(如民兵)，調整為由中央與地方財政共同承擔。包括:防震減災、民兵預備役部隊訓練基地及武器彈藥倉庫建設與管理。

(二)規范中央與地方政府間財政收入劃分格局。

遵循財政支出責任配置與財政收入籌集能力相適應的原則，合理界定中央與地方財政支出責任之后，需要相應地進行財政收入的調整，達到盡可能地匹配。要從有利于政府職能轉變和國家與地方經濟協調發展的角度來劃分收入，將經濟調節作用強的稅種作為共享收入，涉及地方經濟發展與城市建設的稅種作為地方財政收入，使中央和地方都有主體稅種，解決中央與地方財政支出責任與財政收入劃分不盡銜接，財力不配套等問題。

(三)完善中央與地方政府間財政轉移支付制度。

由于各地經濟發展水平不同，財政收入差距很大，必然產生財政支出責任需要的財力與統一劃分的稅種配置的財政收入能力之間大小不等的差異。需要建立和完善一套科學合理、透明規范的一般轉移支付和專項轉移支付制度，來解決財政支出責任與財政收入能力之間縱向上和橫向上的不平衡問題，最終形成完整規范的省以下政府間財政管理體制。

1.將一般轉移支付定為轉移支付的主體形式。加大一般轉移支付的規模和力度，減少對地方財政支出的政策干預和直接參與，給地方政府更大的自主權，更好地在財政體制中體現民主。

2.將專項轉移支付定為轉移支付的補充形式。逐步減少專項轉移支付的類別和規模，并將其補助范圍相對集中到義務教育、社會保障、扶貧救災、環境保護、公共交通等主要項目上，并建立規范的專項轉移支付方案，按照不同用途對專項轉移支付方案進行分類設計，提高專項轉移支付的效益。